ECLI:CZ:NSS:2022:8.ADS.292.2019:22
sp. zn. 8 Ads 292/2019-22
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Petra Mikeše a soudců Milana
Podhrázkého a Jitky Zavřelové v právní věci žalobkyně: V. K., zast. Mgr. Václavem Láskou,
advokátem se sídlem Štefánikova 1/65, Praha 5, proti žalované: Česká správa sociálního
zabezpečení, se sídlem Křížová 25, Praha 5, proti rozhodnutí žalované ze dne 28. 6. 2016, čj. X,
o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2019, čj.
4 Ad 37/2016-44,
takto:
I. Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 8. 2019, čj. 4 Ad 37/2016-44, se r uší .
II. Rozhodnutí žalované ze dne 28. 6. 2016, čj. X, a rozhodnutí Pražské správy sociálního
zabezpečení ze dne 28. 4. 2016, čj. X, se ruší a věc se v ra cí žalované
k dalšímu řízení.
III. Žalovaná je po v i nna zaplatit žalobkyni náhradu nákladů řízení o žalobě a kasační
stížnosti v celkové výši 3 196 Kč, a to do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí
k rukám jejího zástupce Mgr. Václava Lásky, advokáta.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Pražská správa sociálního zabezpečení (dále jen „PSSZ“) rozhodnutím ze dne 14. 3. 2016,
čj. X, přiznala žalobkyni (dále „stěžovatelka“) výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby
za období od 21. 1. 2016 do 20. 4. 2016 dle §27 zákona č. 187/2006 Sb., o nemocenském
pojištění. Stěžovatelka dne 6. 4. 2016 požádala o prodloužení výplaty nemocenského i po této
době. PSSZ rozhodnutím ze dne 28. 4. 2016, čj. X, výplatu žádané dávky nepřiznala.
Rozhodnutím žalované uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku bylo zamítnuto stěžovatelčino
odvolání a potvrzeno rozhodnutí PSSZ. Městský soud v Praze rozsudkem uvedeným v záhlaví
následně podanou žalobu zamítl. Proti tomuto rozsudku nyní stěžovatelka brojí kasační stížností.
[2] Městský soud uvedl, že pro účely výplaty nemocenského po uplynutí podpůrčí doby
je k posouzení zdravotního stavu povolána lékařská posudková služba. Jiní lékaři neposuzují
zdravotní stav dle zákona o nemocenském pojištění. Lékařské zprávy předložené stěžovatelkou
městský soud neprovedl jako důkaz pro jejich nadbytečnost. Zpráva ošetřující lékařky byla velmi
stručná a druhá zpráva byla psaná psychoterapeutem, tedy osobou bez lékařského vzdělání.
Posudek lékařské posudkové služby žalované soud hodnotil jako logický a věrohodný, zdravotní
stav byl posouzen pečlivě na základě dostatečných podkladů. Z toho důvodu soud sám dále
nezjišťoval zdravotní stav stěžovatelky. Takové nové vyšetření by ani nemohlo být relevantní,
jelikož by jím nebylo možné zjistit zdravotní stav ke dni vydání napadeného rozhodnutí.
Ve správním řízení byl posouzen současný zdravotní stav stěžovatelky. Pro věc nebylo podstatné,
jak byl zdravotní stav stěžovatelky hodnocen v minulosti.
[3] Městský soud považoval i další námitky stěžovatelky vznesené v řízení o žalobě
za nedůvodné. Proti vypořádání těchto námitek stěžovatelka nebrojila v kasační stížnosti,
Nejvyšší správní soud je proto ani dále nerekapituloval, jelikož je dle §109 odst. 4 s. ř. s. vázán
důvody kasační stížnosti.
II. Obsah kasační stížnosti
[4] Stěžovatelka v kasační stížnosti namítá, že lékařka posudkové služby neprovedla dne
22. 6. 2016 potřebné vyšetření. Její závěry se totiž zakládají na podkladech, na jejichž základě
posuzoval zdravotní stav již posudkový lékař Okresní správy sociálního zabezpečení Beroun (dále
jen „OSSZ“). Záznam o jednání obsahuje pouze zdravotní anamnézu stěžovatelky
a konstatování, že její zdravotní stav neodůvodňuje předpoklad opětovného nabytí pracovní
schopnosti. V záznamu o jednání i ve výpisu ze záznamu o jednání ze dne 22. 6. 2016 chybí
jakékoliv odůvodnění závěru, proč zdravotní stav stěžovatelky neodůvodňuje předpoklad
opětovného nabytí pracovní schopnosti. Posouzení zdravotního stavu v odvolacím řízení proto
nesplňuje požadavky na přezkum, neboť fakticky nedošlo k novému vyšetření zdravotního stavu
jiným posudkovým lékařem. Posudky vyhotovené ve správním řízení jsou nepřezkoumatelné,
protože v nich chybí zdůvodnění závěru, že zdravotní stav stěžovatelky neodůvodňuje
předpoklad opětovného nabytí pracovní schopnosti.
[5] Výsledek věci závisí výhradně na posouzení zdravotního stavu, proto je v rámci
opravného prostředku zcela stěžejní provedení nového posouzení zdravotního stavu jiným
a nezávislým lékařem. Soud však nenechal znovu přezkoumat zdravotní stav stěžovatelky.
Přezkum zákonnosti rozhodnutí, které vychází z určitého posudku, pouze odkazem na tento
posudek postrádá smysl. Žalovaná musela rozhodnout v souladu s výsledkem lékařského
posudku. Je pak povinností soudu, aby nechal zdravotní stav pojištěnce přezkoumat. V opačném
případě soudní přezkum nemá význam.
[6] Zákon o nemocenském pojištění nestanovuje, že se má v případě soudního přezkumu
rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby zpracovat nový lékařský
posudek. Toto rozhodnutí však bylo až do vydání nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 12. 2014,
sp. zn. Pl. ÚS 9/14, vyloučeno ze soudního přezkumu, proto je logické, že zákon nestanovuje,
jak mají soudy postupovat. Nejvyšší správní soud pak v rozsudku ze dne 30. 8. 2016,
čj. 4 Ads 94/2016-28, konstatoval, že posouzení zdravotního stavu ve vztahu k nároku
na nemocenské je obsahově stejné jako posouzení zdravotního stavu v řízení o dávkách
důchodového pojištění podmíněných dlouhodobě nepříznivým zdravotním stavem. Nejvyšší
správní soud v tomto rozsudku uvedl, že je v daném typu řízení podstatným faktorem posouzení
zdravotního stavu posudkovou komisí Ministerstva práce a sociálních věcí nebo znalcem.
Městský soud proto měl nechat zpracovat nový posudek. Lékaři jsou schopni posoudit zdravotní
stav i zpětně k určitému datu.
[7] Stěžovatelka dále namítá, že žalovaná ani městský soud nereagovali na její námitku,
ohledně předvídatelnosti rozhodnutí. Její první žádosti bylo vyhověno a podpůrčí doba jí byla
prodloužena od 22. 1. 2016 do 20. 4. 2016. Její opakované žádosti již vyhověno nebylo.
Posudkový lékař však hodnotil její zdravotní stav na základě stejných podkladů.
III. Posouzení Nejvyšším správním soudem
[8] Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda není napadený rozsudek městského
soudu nepřezkoumatelný. Nepřezkoumatelnost rozhodnutí je vadou, ke které jsou správní soudy
povinny přihlížet i bez námitky z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.). Rozhodnutí krajského
soudu je nepřezkoumatelné mj. tehdy, přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného
správního orgánu, které pro chybějící odůvodnění nebo pro nesrozumitelnost nebylo
přezkoumání vůbec způsobilé (srov. rozsudek NSS ze dne 13. 6. 2007, čj. 5 Afs 115/2006-91).
[9] Nejvyšší správní soud zjistil ze správního spisu a spisu městského soudu následující
skutečnosti rozhodné pro posouzení nyní projednávané věci. Stěžovatelka požádala dne
31. 3. 2016 o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. Důvodem žádosti byla častá
nesoustředěnost na každodenní činnosti, problémy s vyjadřováním, časté výpadky paměti a návrat
úzkostných stavů. K žádosti doložila zdravotní záznam ze dne 16. 3. 2016 o vyšetření MUDr. M.
A., ze kterého vyplývá, že stěžovatelka byla léčena psychofarmakologicky a psychoterapeuticky
a že její stav je kolísající a nestabilní. Lékař lékařské posudkové služby OSSZ následně k žádosti
PSSZ posoudil zdravotní stav stěžovatelky. Ve výpisu ze záznamu o jednání ze dne 20. 4. 2016 je
uvedeno, že stěžovatelka není pojištěnec, u kterého lze očekávat, že v krátké době po uplynutí
podpůrčí doby nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti, a že její
zdravotní stav neodůvodňuje předpoklad opětovného nabytí pracovní schopnosti. PSSZ poté
rozhodla 28. 4. 2016 o nepřiznání výplaty nemocenského. V rozhodnutí pouze zopakovala výše
uvedený závěr lékařské posudkové služby s tím, že s ohledem na výsledek posouzení zdravotního
stavu stěžovatelky nebyly naplněny podmínky pro jeho výplatu po uplynutí podpůrčí doby.
Stěžovatelka v odvolání proti tomuto rozhodnutí uvedla, že nesouhlasí s posouzením svého
zdravotního stavu. Věří ve své uzdravení, chce nastoupit do zaměstnání a snaží se o úplné
uzdravení. Navštěvuje psychologa a léčí se u psychiatra. Je zapsána na intenzivní péči v Ústřední
vojenské nemocnici. Lékař lékařské posudkové služby OSSZ se k odvolání vyjádřil tak,
že neshledal důvody ke změně posudkového závěru. Lékař lékařské posudkové služby žalované
posléze posoudil zdravotní stav stěžovatelky. Z výpisu ze záznamu o jednání ze dne 22. 6. 2016
toliko vyplývá, že stěžovatelka není pojištěnec, u kterého lze očekávat, že v krátké době
po uplynutí podpůrčí doby nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné
činnosti, a že její zdravotní stav neodůvodňuje předpoklad opětovného nabytí pracovní
schopnosti. Žalovaná zopakovala tento závěr v rozhodnutí o odvolání a uzavřela, že neshledala
v postupu PSSZ pochybení.
[10] Stěžovatelka v žalobě mj. namítla, že rozhodnutím PSSZ ze dne 14. 3. 2016, čj. X, jí byla
přiznána výplata nemocenského po uplynutí podpůrčí doby za období od 21. 1. 2016
do 20. 4. 2016. Není jí proto zřejmé, jak se změnil názor na její zdravotní stav, jestliže o pět týdnů
později byl již lékař přesvědčen, že návrat do zaměstnání nelze očekávat. Názor lékaře musí být
podložen konkrétním důvodem, proč dospěl ke změně svého názoru. Tento důvod se však nikde
v odůvodnění nevyskytuje. Žalovaná ve vyjádření k žalobě mj. uvedla, že posouzení zdravotního
stavu lékařem orgánu nemocenského pojištění je rozhodujícím podkladem pro rozhodnutí tohoto
orgánu, který je tímto posouzením vázán. Protože stěžovatelka v žalobě rozporuje závěry lékařů
orgánu nemocenského pojištění, vyžádala si žalovaná pro účely vyjádření k žalobě lékařský
posudek zdravotního stavu žalobkyně ze dne 22. 6. 2016, který souvisel s výpisem ze záznamu
o jednání z téhož dne. Tento posudek následně přiložila ke spisové dokumentaci zaslané
městskému soudu. Lékař v tomto posudku uvedl, že stěžovatelka je polymorbidní a má poruchu
přizpůsobení a další chronické obtíže. Je proto velmi malá pravděpodobnost jejího brzkého
návratu na původní pracoviště a nelze předpokládat, že dojde k úplnému uzdravení. Městský
soud k těmto námitkám uvedl, že žalovaná postupovala správně, pokud se opřela v odvolacím
řízení o posudek lékařské posudkové služby, neboť v něm je dostatečně reflektován zdravotní
stav stěžovatelky. Přinejmenším tento posudek dostatečně přesvědčivě a logicky odůvodňuje,
proč nelze očekávat, že stěžovatelka v krátké době nabude pracovní schopnost.
[11] Z výše uvedeného tak vyplývá, že stěžovatelka v žalobě namítala, že nezná důvody,
na základě kterých lékaři orgánů nemocenského pojištění dospěli k závěru, že nelze očekávat,
že stěžovatelka v krátké době nabude pracovní schopnost, jestliže jí PSSZ výplatu nemocenského
po uplynutí podpůrčí doby pro první čtvrtletí roku 2016 přiznalo.
[12] Podle §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2017
(dále jen „správní řád“), platilo, že v odůvodnění se uvedou důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady
pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů,
a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením
k podkladům rozhodnutí. Odůvodnění správního rozhodnutí musí samo o sobě obstát v předestření
důvodů, jež vedly správní orgán k rozhodnutí vyjádřenému ve výrokové části, a musí být
v souladu s obsahem správních spisů (viz např. rozsudky NSS ze dne 27. 8. 2013,
čj. 8 Afs 58/2012-44, bod 16, nebo ze dne 24. 9. 2014, čj. 8 Afs 34/2013-68, bod 40).
Rozhodnutí je nutno odůvodnit tak, aby účastník řízení seznal důvody, pro které bylo
rozhodnuto, a aby se případně mohl proti tomuto rozhodnutí a důvodům v něm uvedeným
bránit žalobou ve správním soudnictví nebo se pro správnost rozhodnutí a přesvědčivost jeho
odůvodnění rozhodl žalobu nepodávat a nevynakládat tak zbytečně prostředky. Odůvodnění
proto nelze nahradit vysvětlením věci až ve vyjádření k žalobě (viz rozsudek NSS ze dne
18. 9. 2003, čj. 1 A 629/2002-25, č. 73/2004 Sb. NSS).
[13] Uvedené závěry platí i pro orgány nemocenského pojištění, které vedou správní řízení
o žádosti o výplatě nemocenského po uplynutí podpůrčí doby. Jde totiž o rozhodování o založení
práv (§9 správního řádu) a zákon o nemocenském pojištění nestanoví pro uvedené řízení,
že by se správní řád nepoužil. Musí tak být splněny základní procesní požadavky na správní řízení
co do možnosti seznámení účastníka s podklady rozhodnutí, možnosti uplatnění námitek,
vyjádření a připomínek, včetně jejich vypořádání správním orgánem a reflexe tohoto vypořádání
v odůvodnění správního rozhodnutí. Aby těmto povinnostem mohl orgán nemocenského
pojištění dostát, musí vycházet pouze z takového posudku, který mu to umožní (viz rozsudek
NSS ze dne 23. 3. 2017, čj. 9 Ads 135/2016-29, bod 25). Požadavku na řádné odůvodnění
správního rozhodnutí PSSZ a žalovaná však v nyní projednávané věci nedostály.
[14] Jak vyplývá z rekapitulace správního řízení (viz bod [9] tohoto rozsudku), stěžovatelka
v žádosti o výplatu nemocenského po uplynutí podpůrčí doby uvedla konkrétní zdravotní důvody
a doložila je lékařskou zprávou. Na tyto důvody PSSZ v odůvodnění rozhodnutí nijak
nereagovala a nekonfrontovala je se závěrem lékařské posudkové služby. PSSZ navíc
v odůvodnění svého rozhodnutí neuvedla jediný důvod, na základě kterého dospěl lékař lékařské
posudkové služby OSSZ k závěru, že stěžovatelka není pojištěnec, u kterého lze očekávat,
že v krátké době po uplynutí podpůrčí doby nabude pracovní schopnost, a že její zdravotní stav
neodůvodňuje předpoklad opětovného nabytí pracovní schopnosti. Z rozhodnutí tak pouze
vyplývá, že stěžovatelka podmínky §27 zákona o nemocenském pojištění nesplňuje, ale nejsou
z něj zřejmé důvody, proč tomu tak je. Tento nedostatek odůvodnění rozhodnutí PSSZ
pak nenapravila ani žalovaná v odvolacím řízení. Jednak nevypořádala odvolací námitky
stěžovatelky stran důvodů, pro které lze očekávat, že v krátké době nabude pracovní schopnost.
Jednak stejně jako PSSZ pouze převzala závěr lékařské posudkové služby, že stěžovatelka není
pojištěnec, u kterého lze očekávat, že v krátké době po uplynutí podpůrčí doby nabude pracovní
schopnost. Ani žalovaná tak neuvedla jediný důvod, na základě kterého lékařská posudková
služba k tomuto závěru dospěla, natož aby její závěry posoudila ve světle odvolacích námitek
stěžovatelky.
[15] Z výše uvedeného je tak zřejmé, že rozhodnutí žalované a PSSZ trpí nedostatkem
důvodů, protože z nich není zřejmé, jak byl hodnocen zdravotní stav stěžovatelky. Nejvyšší
správní soud se proto dále zabýval tím, zda popis zdravotního stavu a jeho hodnocení není
zřejmý z výpisů ze záznamu o jednání, které jsou založeny ve správním spisu a které byly
podkladem rozhodnutí žalované a PSSZ. Jestliže by tomu tak bylo a stěžovatelka by se závěry
posudků byla seznámena před vydáním rozhodnutí tak, aby se k nim případně mohla vyjádřit
(§36 odst. 3 správního řádu), nemusel by nedostatek hodnocení zdravotního stavu ve správních
rozhodnutích nutně představovat vadu, která by měla vliv na zákonnost rozhodnutí. Orgán
nemocenského pojištění totiž rozhoduje podle §27 zákona o nemocenském pojištění na základě
vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění (viz níže bod [18] tohoto rozsudku).
[16] Podle §27 zákona o nemocenském pojištění platí, že po uplynutí podpůrčí doby stanovené
podle §26 se nemocenské vyplácí na základě žádosti pojištěnce po dobu stanovenou v rozhodnutí orgánu
nemocenského pojištění podle vyjádření lékaře orgánu nemocenského pojištění, který vyplácí nemocenské, pokud lze
očekávat, že pojištěnec v krátké době, nejdéle však v době 350 kalendářních dnů od uplynutí podpůrčí doby
stanovené podle §26, nabude pracovní schopnost, a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti; takto lze
postupovat i opakovaně, přičemž při jednotlivém prodloužení výplaty nemocenského nesmí být doba tohoto
prodloužení delší než 3 měsíce. Nemocenské lze podle věty první vyplácet celkem nejdéle po dobu 350 kalendářních
dnů od uplynutí podpůrčí doby stanovené podle §26.
[17] Podle §66 odst. 1 zákona o nemocenském pojištění dále platí, že lékař orgánu nemocenského
pojištění posuzuje na základě žádosti dočasně práce neschopného pojištěnce podané orgánu nemocenského pojištění,
zda lze očekávat, že tento pojištěnec po uplynutí podpůrčí doby nabude v krátké době pracovní schopnost (§27),
a to i k jiné než dosavadní pojištěné činnosti. Podle odst. 2 téhož ustanovení pak platí, že k posouzení
podle odstavce 1 je orgán nemocenského pojištění oprávněn požádat ošetřujícího lékaře o vyjádření o zdravotním
stavu dočasně práce neschopného pojištěnce a o předložení lékařských zpráv, nálezů a posudků a zpráv o průběhu
nemoci; ošetřující lékař je povinen této žádosti vyhovět ve lhůtě 8 kalendářních dní od doručení této žádosti,
nestanoví-li orgán nemocenského pojištění lhůtu delší.
[18] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše citovaná ustanovení souhlasí v obecné rovině
s žalovanou (viz rekapitulaci v bodě [10] tohoto rozsudku), že posouzení pracovní schopnosti
pojištěnců lékařem orgánu nemocenského pojištění je pro ni závazné. Z §27 zákona
o nemocenském pojištění je zřejmá závislost rozhodnutí o výplatě nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby na posouzení dočasné pracovní schopnosti pojištěnce a jeho pracovní schopnosti
po uplynutí podpůrčí dob. Toto posouzení je součástí posouzení zdravotního stavu pojištěnce
[§53 odst. 1 písm. b) zákona o nemocenském pojištění], což je otázkou odbornou – medicínskou
a rozhodující správní orgány ani správní soud si o ní nemůže učinit úsudek sám. Je proto
nezbytné vycházet z posouzení zdravotního stavu provedeného lékařem orgánu nemocenského
pojištění (viz rozsudek NSS ze dne 27. 6. 2019, čj. 6 Ads 362/2018-44, bod 15). Toto posouzení
zpravidla bude zásadním podkladem pro rozhodnutí o žádosti o výplatě nemocenského
po plynutí podpůrčí doby. To však neznamená, že orgán nemocenského pojištění musí
akceptovat jakékoliv posouzení provedené příslušným lékařem (srov. bod 24 rozsudku
sp. zn. 9 Ads 135/2016).
[19] V tomto ohledu lze odkázat na obdobné závěry Nejvyššího správního soudu učiněné
v rozsudku ze dne 21. 6. 2013, čj. 6 Ads 19/2013-35, č. 2916/2013 Sb. NSS, ve vztahu
k povinnosti služebního funkcionáře propustit příslušníka ozbrojeného sboru, pozbyl-li
podle posudku psychologa bezpečnostního sboru osobnostní způsobilost k výkonu služby.
V něm Nejvyšší správní soud v bodě 33 a 35 mj. uvedl, že „[k] námitce stěžovatele o závaznosti závěru
psychologa pro služebního funkcionáře Nejvyšší správní soud uvádí, že ze znění §42 odst. 1 písm. j) zákona
o služebním poměru a rovněž z §15 odst. 2 zákona o služebním poměru skutečně plyne, že služební funkcionář
musí příslušníka propustit, pozbyl-li podle posudku psychologa bezpečnostního sboru osobnostní způsobilost
k výkonu služby. To však neznamená, že služební funkcionář je jen pasivním vykonavatelem rozhodnutí
psychologa bezpečnostního sboru, bez jakékoliv vlastní odpovědnosti. Závěr psychologa vydaný ve smyslu §5
vyhlášky o osobnostní způsobilosti je třeba vnímat jen jako podklad správního rozhodnutí o propuštění
ze služebního poměru, byť zpravidla stěžejní, který v konečné fázi podléhá soudnímu přezkumu. Takový podklad
tedy může být služebním funkcionářem a následně správním soudem přezkoumán např. z hlediska jeho vad,
nedostatku opory ve spisech, rozporu se spisy, anebo z hlediska vad řízení při zjišťování skutkové podstaty.
I kdyby zákon o služebním poměru, resp. vyhláška o osobnostní způsobilosti, obsahovaly jen minimalistický
požadavek na odůvodnění závěru psychologa, resp. rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru, skutečnost,
že toto rozhodnutí je plně přezkoumatelné ve správním soudnictví, nemůže mít jiný důsledek, než že odůvodnění
přezkoumávaného správního rozhodnutí musí mít takovou obsahovou kvalitu, aby je mohl správní soud podrobit
standardnímu soudnímu přezkumu. Jinak by nutně každé obdobně lakonické rozhodnutí o propuštění
ze služebního poměru, jako bylo vydáno v případě žalobce, muselo být správními soudy rušeno
pro nepřezkoumatelnost. […] Stěžovatel proto nemůže uspět, hájí-li se tím, že závěr psychologa, resp. vedoucího
psychologa, je pro něj závazný a nemusí podle vyhlášky o osobnostní způsobilosti ve znění účinném v rozhodné
době obsahovat žádné odůvodnění, resp. že v rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru podle §42 odst. 1
písm. j) zákona o služebním poměru postačí odkázat na závěr psychologa o osobnostní nezpůsobilosti, aniž
by byly vypořádány námitky účastníka řízení. Služební funkcionář je správním orgánem, v jehož pravomoci
je iniciovat psychologické vyšetření příslušníka, jenž zahajuje a vydává rozhodnutí v řízení o propuštění
ze služebního poměru, z čehož nepochybně plyne též jeho právo žádat o doplnění vyšetření, resp. o nové vyšetření,
vyskytnou-li se např. pochybnosti o správnosti podkladů původní žádosti.“ Tyto závěry jsou přenositelné
i na nyní projednávanou věc (srov. bod 18 rozsudku sp. zn. 6 Ads 362/2018 a bod 27 rozsudku
sp. zn. 9 Ads 135/2016).
[20] Jak již uvedl Nejvyšší správní soud v bodě 20 rozsudku sp. zn. 6 Ads 362/2018, ze strany
posudkových lékařů nelze zcela rezignovat na jakékoli odůvodnění ve vztahu k posouzení zdravotního stavu
pojištěnce – a to tím spíše v případě, kdy ho pojištěnec rozporuje. V podkladu zaslaném lékařem orgánu
nemocenského pojištění pro účely rozhodnutí podle §27 zákona o nemocenském pojištění proto
musí být uvedeny důvody, na základě kterých lékař dospěl s ohledem na zdravotní stav pojištěnce
k závěru, že lze nebo nelze očekávat, že pojištěnec v krátké době po uplynutí podpůrčí doby
nabude pracovní schopnost. Lékař v tomto ohledu není omezen zákonem uloženou povinností
mlčenlivosti podle §51 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich
poskytování (zákon o zdravotních službách) (blíže viz bod 28 a 29 rozsudku
sp. zn. 9 Ads 135/2016). Pakliže ze zaslaného podkladu není zřejmé, jak lékař hodnotil zdravotní
stav pojištěnce, je na orgánu nemocenského pojištění, aby si opatřil takové podklady, ze kterých
bude posouzení zdravotního stavu pojištěnce patrné (§50 odst. 2 věty první správního řádu
ve spojení s §27 zákona o nemocenském pojištění), a to například tím, že si vyžádá samotný
posudek o zdravotním stavu.
[21] Ve výpisu ze záznamu o jednání stran posouzení zdravotního stavu stěžovatelky
z 20. 4. 2016 je pouze uvedeno, že stěžovatelka není pojištěnec, u kterého lze očekávat,
že v krátké době po uplynutí podpůrčí doby nabude pracovní schopnost a že její zdravotní stav
neodůvodňuje předpoklad opětovného nabytí pracovní schopnosti. Žalovaná následně
v odvolacím řízení vyžádala nové posouzení zdravotního stavu stěžovatelky. Ve výpisu
ze záznamu o jednání ze dne 22. 6. 2016 je však znovu toliko uvedeno, že stěžovatelka podmínky
§27 zákona o nemocenském pojištění nesplňuje, aniž by byl blíže hodnocen její zdravotní stav
(viz bod [9] tohoto rozsudku). Z těchto výpisů ze záznamu o jednání tak vůbec nevyplývá,
jak daný lékař lékařské posudkové služby OSSZ a žalované hodnotil zdravotní stav stěžovatelky.
Nemohou proto být podkladem pro rozhodnutí podle §27 zákona o nemocenském pojištění
a pro rozhodnutí o odvolání.
[22] Z výpisů ze záznamu o jednání a ze správních rozhodnutí tak nevyplývá jediný konkrétní
důvod, proč nelze s ohledem na zdravotní stav stěžovatelky očekávat, že v krátké době nabude
pracovní schopnost (viz bod [14] a [21] tohoto rozsudku). To je však v příkrém rozporu s §68
odst. 3 a §93 odst. 1 správního řádu. Rozhodnutí PSSZ a žalované jsou proto nepřezkoumatelná
pro nedostatek důvodů. Městský soud tak měl z výše uvedených důvodů rozhodnutí žalované
a případně i rozhodnutí PSSZ zrušit. Jelikož tak neučinil a přezkoumal rozhodnutí,
které pro nedostatek důvodů přezkoumání způsobilé nebylo, zatížil napadený rozsudek vadou
nepřezkoumatelnosti, pro kterou je třeba jej zrušit (viz bod [8] tohoto rozsudku).
[23] Městský soud nadto pochybil i tím, že vyšel z posudku o zdravotním stavu ze dne
22. 6. 2016. Tento posudek totiž nebyl podkladem rozhodnutí žalované. Ta vyšla toliko z výpisu
ze záznamu o jednání lékařské posudkové služby, nikoliv ze samotného posudku (blíže viz
rekapitulaci v bodě [9] tohoto rozsudku). Neznala proto vůbec důvody, pro které lékař lékařské
posudkové služby dospěl k závěru, že nelze u stěžovatelky v krátké době očekávat, že nabude
pracovní schopnost. Posudek o zdravotním stavu (a zřejmě i záznam o jednání ze dne
22. 6. 2016) si žalovaná vyžádala od lékařské posudkové služby až v reakci na žalobní námitky
v řízení před městským soudem. Nedostatky odůvodnění správního rozhodnutí však nelze zhojit
ve vyjádření k žalobě (viz bod [12] tohoto rozsudku) a ani dodatečným doplněním správního
spisu o nové podklady před zasláním spisu pro účely soudního řízení. Městský soud proto
k doloženému zdravotnímu posudku neměl vůbec přihlížet, jestliže nebyl podkladem rozhodnutí
žalované (srov. §77 odst. 2 s. ř. s.). Nejvyšší správní soud proto nemůže v tuto chvíli hodnotit
namítané nedostatky vyšetření zdravotního stavu stěžovatelky v odvolacím řízení lékařskou
posudkovou službou žalované, jestliže podkladem rozhodnutí žalované nebyl posudek
o zdravotním stavu a záznam o jednání ze dne 22. 6. 2016. Ve výpisu ze záznamu o jednání
z 20. 4. 2016 a z 22. 6. 2016 pak není uveden způsob vyšetření, použité podklady
a ani odůvodnění zdravotního stavu stěžovatelky. Toliko se v nich konstatuje, že stěžovatelka
podmínky §27 zákona o nemocenském pojištění nesplňuje. Nejvyšší správní soud však podotýká,
že není možné, aby se stěžovatelka o důvodech, pro které nebylo orgánem nemocenského
pojištění vyhověno její žádosti, dozvěděla až v soudním řízení. To je v demokratickém právním
státě založeném na úctě k právům a svobodám člověka a občana nepřípustné (čl. 1 odst. 1 Ústavy
ČR).
[24] Nejvyšší správní soud v tuto chvíli nemůže hodnotit pro předčasnost ani samotný obsah
posudku o zdravotním stavu stěžovatelky, který žalovaná doplnila do správního spisu až v řízení
před městským soudem, a ani se nemůže zabývat tím, zda byla rozhodnutí PSSZ a žalované
předvídatelná, jestliže bylo první žádosti stěžovatelky o výplatu nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby vyhověno. Tomuto posouzení totiž brání zcela zásadní nedostatek důvodů
správních rozhodnutí. Nejvyšší správní soud však pro úplnost podotýká, že posudek
o zdravotním stavu obecně musí být jednoznačný, určitý, úplný a přesvědčivý (srov. např.
ve vztahu k důchodovému pojištění rozsudky NSS ze dne 25. 11. 2003, čj. 5 Ads 42/2003-61,
č. 800/2006 Sb. NSS, ze dne 11. 10. 2013, čj. 4 Ads 42/2013-43; či ze dne 8. 7. 2015,
čj. 10 Ads 116/2014-46; a ve vztahu k nemocenskému pojištění rozsudek sp. zn. 4 Ads 94/2016).
Požadavek úplnosti a přesvědčivosti pak spočívá v tom, aby se lékař orgánu nemocenského
pojištění vypořádal se všemi rozhodujícími skutečnostmi z hlediska §27 zákona o nemocenském
pojištění a dále s těmi, které posuzovaný pojištěnec namítá, a aby své posudkové závěry náležitě
odůvodnil. Z posudku musí být zřejmé, jak byl zdravotní stav pojištěnce hodnocen, na základě
jakých podkladů a jak bylo přihlédnuto k tvrzeným zdravotním obtížím (srov. bod 27 rozsudku
sp. zn. 4 Ads 94/2016). Jde-li o opakovanou žádost o výplatu nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby, je třeba, aby lékař orgánu nemocenského pojištění zdůvodnil, proč již oproti
předchozímu posouzení nelze očekávat, že pojištěnec v krátké době nabude pracovní schopnost,
nebo proč to naopak i nadále očekávat lze (srov. obdobně rozsudek NSS ze dne 6. 8. 2008,
čj. 3 Ads 45/2008-46, ze dne 11. 11. 2010, čj. 4 Ads 61/2010-63, č. 2240/2011 Sb. NSS, ze dne
28. 11. 2012, čj. 6 Ads 97/2012-28, ze dne 25. 1. 2018, čj. 1 Ads 115/2017-45, ze dne 21. 5. 2015,
čj. 7 Ads 284/2014-32).
[25] Nejvyšší správní soud se závěrem zabýval námitkou, dle které měl městský soud
povinnost nechat zpracovat nový zdravotní posudek stěžovatelky za účelem přezkumu
zdravotních posudků doložených ve správním řízení. Tuto námitku je možné vypořádat i přes
výše shledanou nepřezkoumatelnost rozsudku městského soudu a správních rozhodnutí. Nejvyšší
správní soud ji však shledal nedůvodnou.
[26] Z žádného právního předpisu tato povinnost nevyplývá, což ostatně připouští i sama
stěžovatelka. V případech spadajících do věcí důchodového pojištění stanoví §4 odst. 2 zákona
č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, pravomoc Ministerstva práce
a sociálních věcí posuzovat zdravotní stav a pracovní schopnost občanů pro účely soudního
řízení. Toto zmocnění však dopadá pouze na věci důchodového pojištění. Nyní přezkoumávané
správní rozhodnutí se však týká nemocenského pojištění. V případě, že neexistuje žádná speciální
úprava přezkumu zdravotního stavu ve věcech nemocenského pojištění, je nutné vycházet
z obecných pravidel přezkumu správních rozhodnutí správními soudy.
[27] Dle §52 odst. 1 s. ř. s. soud rozhodne, které z navržených důkazů provede, a může provést i důkazy
jiné a dle §77 odst. 2 s. ř. s. v rámci dokazování může soud zopakovat nebo doplnit důkazy provedené
správním orgánem, neupraví-li zvláštní zákon rozsah a způsob dokazování jinak. K těmto ustanovením
se již vyjadřoval Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 28. 4. 2005, čj. 5 Afs 147/2004-89,
č. 618/2005 Sb. NSS, ve kterém uvedl, že je na úvaze soudu, které důkazy provede, zda některé
důkazy zopakuje či doplní důkazy provedené správním orgánem. Pokud neprovede některý
z navržených důkazů, má povinnost odůvodnit, co jej vedlo k takovému závěru a z jakého
důvodu považuje provedení důkazu za nadbytečné (obecně viz i nález Ústavního soudu ze dne
16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, č. 10/3 SbNU). Městský soud má samozřejmě možnost,
pokud to uzná za potřebné, ustanovit i v případě dávek spadajících do nemocenského pojištění
znalce za účelem přezkumu zdravotního stavu účastníka řízení, není to však jeho povinnost.
[28] Stěžovatelka z rozsudku NSS sp. zn. 4 Ads 94/2016 dovozuje, že městský soud měl
povinnost nechat zpracovat revizní zdravotní posudek i v nyní posuzované věci. Nejvyšší správní
soud v bodě 19 daného rozsudku, který se rovněž týkal výplaty nemocenského po uplynutí
podpůrčí doby, skutečně odkázal na rozhodovací praxi Nejvyššího správního soudu o přezkumu
dávek důchodového pojištění. To ale pouze k otázce posouzení zdravotního stavu ve smyslu
přezkoumatelnosti a hodnocení zdravotních posudků za situace, kdy si krajský soud v dané věci
na základě svého uvážení vyžádal s ohledem na žalobní námitky zdravotní posudek žalobce.
Ze zmíněného rozsudku však nevyplývá, že by bylo povinností správního soudu v řízení o dávce
nemocenského pojištění nechat zpracovat posudek nový v soudním řízení, pokud je lékařský
posudek zpracovaný ve správním řízení dostatečným podkladem pro posouzení sporných otázek
týkajících se zdravotního stavu žalobce. Výše uvedená námitka proto není důvodná.
IV. Závěr a náklady řízení
[29] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené dospěl k závěru, že je napadený
rozsudek městského soudu nepřezkoumatelný, a proto jej zrušil. Jelikož by městský soud vázán
názorem kasačního soudu mohl pouze žalobě vyhovět a vrátit věc žalované, rozhodl Nejvyšší
správní soud současně o zrušení žalobou napadeného rozhodnutí žalované
pro nepřezkoumatelnost. Protože rozhodnutí PSSZ rovněž trpí zásadním nedostatkem důvodů,
rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že jej zrušil a věc vrátil žalované k dalšímu řízení [§110 odst. 2
písm. a) s. ř. s. za přiměřeného použití §78 odst. 4 s. ř. s]. Vady rozhodnutí PSSZ by totiž nešly
s ohledem na nedostatek důvodů výpisu ze záznamu o jednání ze dne 20. 4. 2016 stran posouzení
zdravotního stavu stěžovatelky odstranit v odvolacím řízení. V dalším řízení jsou správní orgány
vázány právním názorem Nejvyššího správního soudu vyjádřeným v tomto rozsudku [§110 odst. 2
písm. a) ve spojení s §78 odst. 5 s. ř. s.].
[30] V případě, že Nejvyšší správní soud zruší rozsudek krajského soudu a současně
i rozhodnutí správního orgánu, je povinen rozhodnout kromě nákladů řízení o kasační stížnosti
i o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému rozhodnutí krajského soudu (§110 odst. 3 věta
druhá s. ř. s.). Náklady řízení o žalobě a náklady řízení o kasační stížnosti tvoří v tomto případě
jeden celek a soud rozhodne o jejich náhradě jediným výrokem vycházejícím z §60 s. ř. s. (srov.
rozsudek NSS ze dne 19. 11. 2008, čj. 1 As 61/2008-98). Úspěch ve věci se posuzuje dle výsledku
řízení před správními soudy. Výsledkem soudního přezkumu bylo zrušení správních rozhodnutí,
stěžovatelka proto měla ve věci plný úspěch. V takovém případě je žalovaná povinna dle §60
odst. 1 s. ř. s. nahradit stěžovatelce náklady řízení před soudem.
[31] V řízení o žalobě vznikly stěžovatelce náklady ve výši 50 Kč za pořízení kopie o záznamu
z jednání před městským soudem. V řízení o kasační stížnosti vznikly stěžovatelce náklady
v podobě odměny zástupce za dva úkony právní služby (převzetí věci a podání kasační stížnosti).
Odměna zástupce činí 2 x 1 000 Kč [§1 odst. 2, §7 bod 3., §9 odst. 2, §11 odst. 1 písm. a) a d)
vyhlášky č. 177/1996 Sb. o advokátním tarifu (dále „advokátní tarif“)]. Náhrada hotových výdajů
činí 2 x 300 Kč (§13 odst. 4 advokátního tarifu). Celkem tedy odměna zástupce stěžovatelky
za řízení o kasační stížnosti činí 2 600 Kč. Tato odměna se zvyšuje o patřičnou sazbu DPH,
tj. o 546 Kč. Celkem tedy má stěžovatelka právo na náhradu nákladů ve výši 3 196 Kč. Tuto
částku je žalovaná povinna stěžovatelce uhradit k rukám jejího zástupce do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně 27. dubna 2022
Petr Mikeš
předseda senátu