ECLI:CZ:NSS:2022:NAD.202.2020:59
sp. zn. Nad 202/2020 - 59
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy Josefa Baxy a soudců
Filipa Dienstbiera, Zdeňka Kühna, Petra Mikeše, Barbary Pořízkové, Aleše Roztočila a Karla
Šimky v právní věci žalobce: Ing. J. N., proti žalovanému: Ministerstvo práce a sociálních
věcí, se sídlem Na Poříčním právu 376/1, Praha 2, v řízení o žalobě na ochranu proti nečinnosti
žalovaného, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 1 Ad 23/2019, o nesouhlasu
Krajského soudu v Praze s postoupením této věci,
takto:
K projednání a rozhodnutí věci vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 1 Ad 23/2019
je př í sl ušný Krajský soud v Praze.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a dosavadní průběh řízení
[1] Spornou otázkou v dané věci je, zda pravidlo o místní příslušnosti soudu ve správním
soudnictví podle §7 odst. 3 s. ř. s. (místně příslušný je krajský soud, v jehož obvodu má navrhovatel bydliště
nebo sídlo, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje) se použije i na žalobu na ochranu proti nečinnosti
správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.), směřuje-li proti tvrzené nečinnosti správního orgánu
v oblasti důchodového pojištění a dávek podle zvláštních předpisů vyplácených spolu s důchody a ve věcech
zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, dávek státní sociální podpory,
dávek pěstounské péče, dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním postižením,
příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi. Sporné tedy je, zda pojem „věci“ ve smyslu §7
odst. 3 s. ř. s. zahrnuje jen rozhodnutí správních orgánů ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. ve výše
uvedených oblastech, anebo také jiné způsoby jednání správních orgánů v těchto oblastech,
proti nimž lze podat žaloby či jiné návrhy ve správním soudnictví. Jinak též řečeno, zda je
příslušným soud určený podle bydliště žalobce nebo soud, v jehož obvodu je sídlo správního
orgánu, který vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu
domáhá ochrany (§7 odst. 2 s. ř. s.).
[2] Žalobce dne 27. 8. 2019 podal žalobu k Městskému soudu v Praze (dále též „městský
soud“), kterou se domáhal zrušení dvou rozhodnutí ministryně práce a sociálních věcí, a to
ze dne 26. 10. 2017 (zamítnutí rozkladu proti rozhodnutí o zamítnutí žádosti o povolení obnovy
řízení ukončeného rozhodnutím o vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání z důvodu
součinnosti s úřadem práce) a ze dne 14. 3. 2018 (zamítnutí rozkladu proti témuž z důvodu
opožděnosti). Dále navrhoval, aby městský soud uložil žalovanému povinnost rozhodnout o jeho
žádostech o obnovu řízení ze dne 28. 2. 2017, 22. 5. 2017, 21. 2. 2018 a ze dne 22. 2. 2018. Dne
2. 9. 2019 se žalobce opětovně obrátil na městský soud s podáním, které městský soud
dle obsahu posoudil jako doplnění žaloby ze dne 27. 8. 2016. Žalobce opětovně navrhl, aby soud
zrušil rozhodnutí ministryně ze dne 14. 3. 2018 a aby uložil žalovanému povinnost rozhodnout
o rozkladu ze dne 5. 9. 2017. Věc je vedena u Městského soudu v Praze
pod sp. zn. 1 Ad 23/2019.
[3] Usnesením ze dne 9. 10. 2019, č. j. 1 Ad 23/2019 - 47, městský soud postoupil věc
k projednání Krajskému soudu v Praze (dále též „krajský soud“), a to na základě určení místní
příslušnosti podle §7 odst. 3 s. ř. s., tedy podle bydliště žalobce, které se nachází v obvodu
krajského soudu. Krajský soud usnesením ze dne 26. 11. 2019 odmítl pro opožděnost žalobu
žalobce v části týkající se zrušení rozhodnutí ministryně. Část žaloby týkající se ochrany
proti nečinnosti žalovaného vyloučil k samostatnému projednání. Dne 20. 12. 2019 vyzval krajský
soud žalobce k odstranění vad žaloby.
[4] Dne 7. 12. 2020 vyslovil krajský soud nesouhlas s postoupením věci přípisem
č. j. 43 A 99/2019 - 48 a předložil věc Nejvyššímu správnímu soudu k rozhodnutí o místní
příslušnosti podle §7 odst. 6 s. ř. s., a to právě v části žaloby týkající se ochrany proti nečinnosti
žalovaného. Krajský soud souhlasil s tím, že je dle §7 odst. 3 s. ř. s. místně příslušný k projednání
části žaloby proti rozhodnutí ministryně. Namítal, že určení místní příslušnosti podle §7 odst. 3
s. ř. s. dopadá pouze na žaloby proti rozhodnutí správních orgánů. Na jiné žalobní typy,
byť se týkají oblastí vypočtených v §7 odst. 3 s. ř. s., se místní příslušnost určí podle obecného
pravidla uvedeného v §7 odst. 2 s. ř. s, tedy podle sídla žalovaného. V této souvislosti odkázal
na usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 11. 2020, čj. Nad 155/2020-143. Žalovaný
má sídlo v Praze, a proto krajský soud navrhl, aby Nejvyšší správní soud určil, že soudem
příslušným k projednání a rozhodnutí ve věci je městský soud.
II. Důvody postoupení rozšířenému senátu a rozporná judikatura
[5] Osmý senát při posuzování sporu o příslušnost předně shledal, že řízení, v jejichž rámci
se žalobce domáhá ochrany před nečinností žalovaného, přímo navazují na původní rozhodnutí
o vyřazení žalobce z evidence uchazečů o zaměstnání, což je upraveno v §30 zákona
č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti. Jedná se proto o věc zaměstnanosti ve smyslu §7 odst. 3 s. ř. s.
(srov. usnesení NSS ze dne 2. 4. 2015, čj. Nad 63/2015-44, č. 3258/2015 Sb. NSS, nebo ze dne
7. 8. 2013, čj. Nad 36/2013-18). Otázkou tedy je, zda se v případě žaloby na ochranu
proti nečinnosti žalovaného rovněž jedná o věc zaměstnanosti ve smyslu §7 odst. 3 s. ř. s., anebo
se místní příslušnost k projednání žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu má určit
podle obecného pravidla vyjádřeného v §7 odst. 2 s. ř. s., tedy bez ohledu na to, v jaké věci měl
nečinný správní orgán rozhodnout.
[6] Osmý senát dále zjistil, že otázka, zda §7 odst. 3 s. ř. s. dopadá na všechny žalobní typy,
a tedy i na žalobu na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, není v judikatuře Nejvyššího
správního soudu řešena jednotně.
[7] Devátý senát v usnesení ze dne 10. 10. 2013, čj. Nad 53/2013-18, dospěl k závěru,
že „místní příslušnost vymezená v §7 odst. 2 a 3 s. ř. s. upravuje rozsah působnosti mezi krajské soudy
na základě stanovených územních obvodů jejich působnosti. Odstavec druhý výše uvedeného ustanovení obsahuje
obecné kritérium místní příslušnosti, kterým je sídlo správního orgánu, jež ve věci vydal rozhodnutí v prvním
stupni nebo jinak zasáhl do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Oproti tomu odstavec třetí téhož
ustanovení zakládá zvláštní místní příslušnost pro oblasti v tomto ustanovení taxativně vyjmenované. Při soudním
rozhodování v těchto věcech, ať už půjde o žalobu proti rozhodnutí, na ochranu proti nečinnosti nebo ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu, je k řízení místně příslušný krajský soud, v jehož obvodu má
navrhovatel bydliště nebo sídlo, popř. v jehož obvodu se zdržuje (srov. Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková,
V., Šolín, M. Správní řád soudní. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 16).“ (shodně též
v unesení ze dne 6. 2. 2019, čj. Nad 12/2019-66).
[8] V usnesení ze dne 23. 10. 2013, čj. Nad 56/2013-37, dospěl první senát
k obdobnému závěru, že v případě žaloby na ochranu proti nečinnosti spočívající v nevydání
rozhodnutí o žádosti o dorovnání státní sociální podpory, se pro určení místní příslušnosti
použije pravidlo stanovené v §7 odst. 3 s. ř. s.
[9] Rovněž třetí senát v usnesení ze dne 30. 10. 2013, čj. Nad 62/2013-30, uvedl, že „je-li
v dané věci nepochybné, že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti ve věci vydání rozhodnutí o dávkách
státní sociální podpory, pak je třeba aplikovat zvláštní ustanovení §7 odst. 3 s. ř. s., které obsahuje kritérium
pro určení místní příslušnosti podle místa bydliště či sídla, příp. faktického pobytu navrhovatele. Na tomto závěru
nic nemění skutečnost, že se jedná o žalobu na ochranu proti nečinnosti, a nikoliv o žalobu proti rozhodnutí
správního orgánu, neboť soudní řád správní mezi těmito druhy řízení nečiní z hlediska určení místní příslušnosti
žádný rozdíl (viz k tomu obdobně usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2013,
č. j. Nad 53/2013 - 18, přístupné na www.nssoud.cz).“
[10] Naopak v usnesení ze dne 19. 11. 2020, čj. Nad 155/2020-143, třetí senát dovodil,
že „[u] žalob na ochranu před nečinností správního orgánu je předmětem sporu, a tedy meritem věci, právě
žalobcem tvrzená nečinnost při vydání rozhodnutí nebo osvědčení. Je přitom nepodstatné, od jaké „věci“ (respektive
v jaké věci a s jakým předmětem bylo správní řízení konkrétně vedeno, případně o čem má být dané rozhodnutí
či osvědčení vydáno) se tato nečinnost odvíjí. Sporný §7 odst. 3 s. ř. s. je proto nutné vykládat tak, že nedopadá
na všechny žalobní typy, ale jen na žaloby proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. (ve zde
vyjmenovaných věcech).“
[11] Třetí senát v posledně citovaném usnesení vyšel z úvah, že dle judikatury Nejvyššího
správního soudu je „u nečinnostních a zásahových žalob předmětem řízení samotná nečinnost nebo zásah
správního orgánu, nikoliv „věc“, od níž se nečinnost nebo zásah odvíjí“ (rozsudek ze dne 22. 11. 2011, čj.
1 Ans 10/2011 - 86). Není důvod, aby se §7 odst. 3 s. ř. s. vykládal odlišně od jiných ustanovení
tohoto zákona (např. §31 odst. 2). I v případě §32 odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, bylo
kasačním soudem v minulosti judikováno, že ve vztahu k jiným žalobním typům, než je žaloba
proti rozhodnutí správního orgánu, se pravidlo pro určení místní příslušnosti dle §32 odst. 3
zákona o azylu nepoužije a postupuje se podle §7 odst. 2 s. ř. s. (usnesení ze dne 15. 2. 2007,
čj. Nad 48/2006-18, nebo usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014 -69).
[12] Osmý senát se neztotožňuje s posledně uvedeným závěrem třetího senátu, a naopak
přisvědčuje dříve přijatým usnesením, dle kterých je z hlediska určení místní příslušnosti
podle §7 odst. 3 s. ř. s. nerozhodné, o jaký žalobní typ se jedná. Rozhodné je, že tvrzená
nečinnost správního orgánu či nezákonný zásah souvisí s věcmi vymezenými v §7 odst. 3 s. ř. s.
[13] Za těchto okolností proto osmý senát předložil rozšířenému senátu k rozhodnutí
následující právní otázku:
Dopadá pravidlo pro určení místní příslušnosti podle §7 odst. 3 s. ř. s. na žalobu na ochranu
proti nečinnosti správního orgánu, jestliže se tato nečinnost odvíjí od „věci“ vymezené v tomto ustanovení?
[14] Žádný z účastníků řízení se k postoupení věci rozšířenému senátu nevyjádřil.
III. Pravomoc rozšířeného senátu
[15] Rozšířený senát se nejprve zabýval otázkou, zda je dána jeho pravomoc ve věci
rozhodovat. Podle §17 odst. 1 věty první s. ř. s., dospěje-li senát Nejvyššího správního soudu při svém
rozhodování k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu, postoupí věc k rozhodnutí rozšířenému senátu.
[16] Z výše uvedeného přehledu judikatury vyplývá, že v obdobných věcech dospěly různé
senáty Nejvyššího správního soudu k různým právním názorům. Ačkoli většinová judikaturní
linie při určování místní příslušnosti neodlišuje jednotlivé žalobní typy, ale posuzuje pouze to,
zda se správní řízení, na které žaloba navazuje, týká věcí vymezených v §7 odst. 3 s. ř. s., existuje
i právní názor třetího senátu, který nečinnost (či zásah) považuje za samostatný předmět
soudního řízení bez návaznosti na věc, od níž se nečinnost (či zásah) odvíjí.
[17] Rozšířený senát tedy uzavírá, že jeho pravomoc ve smyslu §17 odst. 1 s. ř. s. je dána.
IV. Právní posouzení rozšířeným senátem
[18] Příslušnost soudů ve správním soudnictví je obecně upravena v §7 s. ř. s. V posuzované
věci jsou relevantní odst. 2 a 3 citovaného ustanovení. Rozšířený senát považuje za vhodné
předeslat a zdůraznit, že interpretované ustanovení se nachází v části první (Základní ustanovení)
a její hlavě druhé (Pravomoc a příslušnost soudů). Z povahy jeho obsahu a systematického
zařazení je proto nutno dovodit, že, není-li výslovně soudním řádem správním nebo zvláštním
zákonem stanoveno jinak, je použitelné pro všechny žalobní a jiné návrhové typy upravené
soudním řádem správním.
[19] Podle §7 odst. 2 s. ř. s., nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak, je k řízení místně příslušný
soud, v jehož obvodu je sídlo správního orgánu, který ve věci vydal rozhodnutí v prvním stupni nebo jinak zasáhl
do práv toho, kdo se u soudu domáhá ochrany. Má-li tento správní orgán sídlo mimo obvod své působnosti, platí,
že má sídlo v obvodu své působnosti.
[20] Podle §7 odst. 3 s. ř. s. ve věcech důchodového pojištění a dávek podle zvláštních předpisů vyplácených
spolu s důchody a ve věcech zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele, dávek
státní sociální podpory, dávek pěstounské péče, dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby
se zdravotním postižením, příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi je k řízení příslušný krajský soud,
v jehož obvodu má navrhovatel bydliště nebo sídlo, popřípadě v jehož obvodu se zdržuje.
[21] Zatímco obecné pravidlo obsažené v §7 odst. 2 s. ř. s. přímo stanoví, že se vztahuje
na soudní řízení jak o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu, tak na žaloby či jiné návrhy
směřující proti jinému tvrzenému zásahu do práv, §7 odst. 3 s. ř. s. mluví toliko o věcech
(ve spojení s oblastmi věcné působnosti veřejné správy). Z §7 odst. 3 s. ř. s. tedy nevyplývá,
zda výraz ve věcech zahrnuje všechny typy soudních řízení upravených v soudním řádu správním,
nebo zda je nutné pro účely zvláštního pravidla pro určování místní příslušnosti krajského soudu
považovat nečinnost za zvláštní věc, a tedy samostatný předmět soudního řízení.
[22] Předně je třeba poznamenat, že se obecné a zvláštní pravidlo určování místní příslušnosti
vzájemně doplňují, odst. 3 tedy obsahově přímo navazuje na odst. 2. Obě ustanovení obsahují
pojem věci. V obecném pravidle však tento pojem zjevně odkazuje na předmět činnosti veřejné
správy, neboť až poté je upřesněno, že se vztahuje na soudní řízení o žalobách proti rozhodnutí
nebo proti jinému zásahu správního orgánu. Již tato formulace proto naznačuje, že zvláštní
pravidlo stanovené v §7 odst. 3 s. ř. s. pouze modifikuje věc jakožto obsahový předmět činnosti
veřejné správy, nikoli žalobní či jiný návrhový typ dle soudního řádu správního.
[23] Rozšířený senát respektuje výkladové pravidlo, dle něhož stejný pojem použitý v různých
ustanoveních téhož zákona by měl být interpretován pokud možno stejně. Toto metapravidlo
však není bezvýjimečné, což je právě i příklad zákonného pojmu věc. Tento pojem je třeba vždy
vykládat s ohledem na kontext a účel ustanovení, ve kterém je obsažen. To potvrzuje též dnes již
ustálená judikatura rozšířeného senátu.
[24] Interpretací pojmu věc ve spojení s vymezenými okruhy činnosti správních orgánů
se rozšířený senát již v minulosti zabýval. Připustil různé výklady tohoto pojmu, nicméně vždy
byl veden ochranou práv jednotlivce, který se na správní soud obrací.
[25] Restriktivní výklad rozšířený senát zaujal v usnesení ze dne 21. 1. 2015,
č. j. 9 Azs 66/2014 - 69, č. 3181/2015 Sb. NSS, v němž řešil otázku, zda „věcí mezinárodní ochrany“,
na niž by bylo možno aplikovat institut nepřijatelnosti dle §104a s. ř. s., je i rozhodování
o kasačních stížnostech proti rozhodnutím krajských soudů o procesních otázkách v těchto
řízeních. Rozšířený senát odpověděl negativně a zdůraznil, že pokud by zákonodárce zamýšlel
nepřijatelnost vztáhnout na všechny kasační stížnosti proti rozhodnutím krajských soudů vydaným v řízení
o žalobách proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, musel by tento svůj záměr
v §104a s. ř. s. výslovně vyjádřit. Jestliže tak neučinil, je namístě aplikovat obecný princip, podle něhož je třeba
výjimky omezující standard soudní ochrany a přístup k soudu interpretovat restriktivně.
[26] Obdobně při výkladu právní úpravy rozhodování samosoudců krajských soudů dle §31
odst. 2 s. ř. s. potvrdil rozšířený senát správnost závěrů té judikaturní linie, podle níž je
rozhodování samosoudcem výjimkou z obecného pravidla senátního rozhodování, kterou je
třeba aplikovat restriktivně (např. rozsudky NSS ze dne 28. 12. 2011, č. j. 7 Ans 9/2011 - 106,
ze dne 22. 11. 2011, č. j. 1 Ans 10/2011 - 86, a ze dne 30. 9. 2013, č. j. 4 Ads 128/2012 - 49).
Výjimku obsaženou v §31 odst. 2 s. ř s. proto rozšířený senát odmítl rozšířit též na přezkum
rozhodnutí služebních funkcionářů, jejichž předmětem je jednání příslušníka, které má znaky
přestupku rozsudek ze dne 26. 7. 2016, čj. 6 As 165/2015 - 38, č. 3450/2016 Sb. NSS). Ve vztahu
k žalobním typům ostatně potvrdilo restriktivní výklad §31 odst. 2 s. ř. s. provedený tříčlennými
senáty NSS již citované usnesení rozšířeného senátu ve věci č. j. 9 Azs 66/2014 - 69 (bod 20).
[27] Naopak, širší výklad pojmu „věc“ ve spojení s vymezenými okruhy správní činnosti zaujal
rozšířený senát v rozsudku ze dne 23. 10. 2014, č. j. 4 Ans 11/2013 - 25, č. 3152/2015 Sb. NSS,
v němž se jednalo o osvobození od soudních poplatků podle §11 odst. 1 písm. b)
zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích. Rozšířený senát argumentoval, že smysl a účel
osvobození od soudních poplatků, který mimo jiné zohledňuje sociální aspekty na straně žalobců,
je jiný. Vychází z obecného předpokladu, že „v případě řízení ve věcech důchodových, nemocenského
pojištění, dávek pomoci v hmotné nouzi atd. je žalobce ve velmi složité životní situaci. (…) Bylo by absurdní,
aby žalobce byl osvobozen od soudního poplatku ve věci žaloby proti rozhodnutí o přiznání starobního důchodu,
zatímco v situaci, kdy tvrdí, že správní orgán je s vydáním takového rozhodnutí v prodlení, by tentýž žalobce
soudní poplatek musel hradit. Důvody osvobození ve věcech nečinnostních jsou z povahy věci ještě intenzivnější
než důvody osvobození ve věcech žaloby proti rozhodnutí (arg. a fortiori, konkrétně a minori ad maius).“ (srov.
bod 16 tamtéž). Rozšířený senát tedy v případě §11 odst. 1 písm. b) zákona o soudních
poplatcích, zvolil výklad doslovný a uzavřel, že se osvobození od soudních poplatků vztahuje
na všechna soudní řízení bez ohledu na konkrétní žalobní typ.
[28] Právě závěry posledně citovaného rozhodnutí lze obdobně vztáhnout i na výklad §7
odst. 3 s. ř. s., neboť je zřejmé a vyplývá to i z důvodové zprávy k tomuto ustanovení,
že se odchylná úprava místní příslušnosti krajského soudu uplatní zejména z důvodu jejich
sociálního charakteru a také jejich četnosti. Je tedy namístě i zde volit výklad doslovný, neboť jde
ve prospěch ústavního práva na přístup k soudu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Restriktivní výklad by naopak mohl vést k popření zásady in dubio pro libertate, podle níž je
v případě vícero a priori možných a ve své podstatě rovnocenných výkladových variant nutno
volit takový výklad, který jde ve prospěch ochrany základního práva.
[29] Lze tak přisvědčit argumentaci předkládajícího senátu (srov. bod 16 jeho odůvodnění),
že v řízeních o věcech vymezených v §7 odst. 3 s. ř. s. by mohlo určení místní příslušnosti
krajského soudu podle sídla správního orgánu představovat překážku přístupu k soudu sociálně
či zdravotně znevýhodněným osobám, neboť by daný soud mohl být od jejich místa bydliště
značně vzdálený a účast na jednání by mohla být nad jejich finanční i fyzické možnosti.
Primárním účelem správního soudnictví je ochrana veřejných subjektivních práv jednotlivců
před zásahy veřejné moci v oblasti veřejné správy. Výklad sporných procesních norem by proto
měl směřovat k co možná nejsnazšímu a nejpřístupnějšímu poskytnutí této právní ochrany.
Předdefinovaná fyzická dostupnost soudu pro žalobce ve věcech vymezených v §7 odst. 3 s. ř. s.
má proto zásadní význam. Jak uvedl rozšířený senát již ve zmiňovaném rozsudku, povaha
a obsah nečinnostních žalob může být nadto z hlediska ochrany veřejných subjektivních práv
naléhavější než u žalob proti rozhodnutí správního orgánu, proto by i přístup k soudu měl být
pro osoby se sociálním či zdravotním znevýhodněním co nejsnazší (srov. též rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 3. 2017, č. j. 9 As 350/2016 - 19).
[30] Určitý význam pro tento výklad mohou představovat i poněkud pragmatičtější důvody
než pouze usnadnění výkonu práva na přístup žalobců k soudu, a sice zahrnutí věcí
zaměstnanosti do interpretovaného ustanovení zákonem č. 396/2012 Sb. Tím byl mimo jiné
novelizován i §7 odst. 3 soudního řádu správního (část šestnáctá, čl. XXIV a čl. XXV této
novely, doplnění výčtu o věci zaměstnanosti, ochrany zaměstnanců při platební neschopnosti zaměstnavatele,
dávek státní sociální podpory, dávek pro osoby se zdravotním postižením, průkazu osoby se zdravotním
postižením, příspěvku na péči a dávek pomoci v hmotné nouzi). Zákonodárce tímto zákonem zareagoval
na nenadále vzniklý (a zřejmě předem nezamýšlený) zásadní nedostatek úpravy přijaté
v souvislosti s reorganizací soustavy úřadů práce. Zákonem č. 303/2011 Sb., kterým byl
významně novelizován soudní řád správní, byla totiž mimo jiné z důvodu rovnoměrnějšího
zatížení jednotlivých krajských soudů přesunuta část agendy z Městského soudu v Praze
na ostatní krajské soudy.
[31] V přibližně stejné době však byla zákonem č. 73/2011 Sb. redefinována soustava úřadů
práce tak, že byl vytvořen Úřad práce České republiky se sídlem v Praze a krajskými pobočkami,
čímž došlo opět ke koncentraci rozhodování o převážné části návrhů ve věcech sociálního
zabezpečení (včetně věcí zaměstnanosti) právě u Městského soudu v Praze. Nenadálou situaci
bylo třeba vyřešit právě i s pomocí úpravy, resp. doplnění zvláštního pravidla pro určení místní
příslušnosti krajského soudu výše uvedenou novelou. Jakkoliv byla legislativní změna primárně
odůvodněna odstraněním nebezpečí nerovnoměrného zatížení soudů, je z povahy věci zřejmé,
že důležitou roli hrála i dostupnost soudní ochrany pro žalobce. Ta je totiž dána nejen
vzdáleností bydliště žalobce od sídla příslušného soudu, ale také srovnatelnou délkou řízení
u všech soudů. Proto byla v poměrně krátké době přijata změna parametru místní příslušnosti
krajských soudů ve správním soudnictví zákonem č. 396/2012 Sb.
[32] Rozšířený senát se tak neztotožňuje s restriktivním výkladem zaujatým třetím senátem
v usnesení ze dne 19. 11. 2020, č. j. Nad 155/2020 – 143. Třetí senát vycházel předně z již
analyzovaného výkladu §31 odst. 2 s. ř. s., který aproboval rozšířený senát v jiné věci (srov. výše),
nezohledňuje však zejména sociální charakter §7 odst. 3 s. ř. s. Třetí senát rovněž vycházel
z analogické aplikace judikaturních závěrů ke zvláštnímu určení místní příslušnosti soudů dle §32
odst. 3 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, která je však pro §7 odst. 3 s. ř. s. nepřiléhavá, neboť
§32 zákona o azylu výslovně a jednoznačně upravuje pouze žalobu proti rozhodnutí správního
orgánu (viz jasné znění odst. 1 tohoto paragrafu, podle něhož žalobu proti rozhodnutí ministerstva
ve věci mezinárodní ochrany lze podat ve lhůtě 15 dnů ode dne doručení rozhodnutí; odst. 3 pak na první
odstavec zjevně navazuje).
[33] Ačkoli toto zákonné znění může být zapříčiněno nedůsledností zákonodárce, neboť
i u věcí mezinárodní ochrany lze předpokládat sociální znevýhodnění žalobců, není zde prostor
pro výklad, který by byl u žalob nečinnostních, zásahových a (pokud by vůbec připadaly v úvahu)
u případných návrhů na zrušení opatření obecné povahy v oblasti mezinárodní ochrany
z hlediska přístupu k soudu pro žalobce příznivější. Zvláštní pravidlo podle §32 odst. 3 zákona
o azylu se zjevně týká pouze žalob proti rozhodnutí ministerstva ve věci mezinárodní ochrany.
Závěry plynoucí z §32 odst. 3 zákona o azylu proto nejsou způsobilé obstát při výkladu určení
místní příslušnosti dle §7 odst. 3 s. ř. s. Jestliže tedy předkládající senát pokládá řečnickou otázku,
jak se v podmínkách přístupu k soudu liší situace osoby, jež se brání proti rozhodnutí ve věci
dávky sociálního zabezpečení, od situace, kdy o této dávce doposud správní orgán nerozhodl, lze
odpovědět zcela jednoduše. Neliší se nijak.
[34] Účel, kvůli kterému má být místní příslušnost krajského soudu určena dle §7 odst. 3
s. ř. s., se nemění podle toho, zda žaloba směřuje proti rozhodnutí správního orgánu nebo jeho
nečinnosti, jinému nezákonnému zásahu či zda jde o jiný návrh podle soudního řádu správního.
Podstatné je pro účely určení místní příslušnosti pouze to, jaké věci (ve smyslu materie) se týká
dané správní řízení, nečinnost, zásah správního orgánu či opatření obecné povahy. Určení místní
příslušnosti, které je pro žalobce vstřícnější zejména z důvodu jeho předpokládaného sociálního
či zdravotního znevýhodnění, se proto uplatní jak u žalob proti rozhodnutí ve smyslu §65 s. ř. s.,
tak u žalob na ochranu proti nečinnosti dle §79 s. ř. s., žalob na ochranu proti jinému
nezákonnému zásahu dle §82 s. ř. s. a návrhů na zrušení opatření obecné povahy nebo jeho části
podle §101a s. ř. s.
V. Shrnutí a užití na projednávanou věc
[35] Rozšířený senát tedy shrnuje, že určení místní příslušnosti krajského soudu podle §7
odst. 3 s. ř. s. se vztahuje na všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním.
[36] Jelikož v projednávaném sporu o příslušnost se jednalo o jedinou právní otázku, rozšířený
senát posoudil celou věc meritorně. Bydliště žalobce se nachází v obci, která přísluší do okresu
Příbram, a nachází se tedy v obvodu tamního okresního soudu (srov. Přílohu č. 2
k zákonu č. 6/2002 Sb., o soudech a soudcích - Názvy, sídla a obvody okresních soudů, bod 54).
Tento soud náleží do obvodu Krajského soudu v Praze (srov. Přílohu č. 2 téhož zákona - Názvy
sídla a obvody krajských soudů, bod 2).
[37] K projednání a rozhodnutí o žalobě proti nečinnosti žalovaného je místně příslušný
Krajský soud v Praze.
Poučení: Proti tomuto usnesení n e j s ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. května 2022
Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu
Odlišné stanovisko k odůvodnění usnesení v souladu s §55a s. ř. s. uplatnil soudce Petr Mikeš.
Text odlišného stanoviska je připojen.
Odlišné stanovisko soudce Petra Mikeše dle §55a soudního řádu správního
k odůvodnění usnesení rozšířeného senátu ze dne 25. 5. 2022 ve věci
sp. zn. Nad 202/2020
[1] Plně souhlasím s výrokem usnesení i většinou jeho odůvodnění. Nesouhlasím
však s odůvodněním, z nějž vyplývá, že pojem „ve věcech“ ve spojení s oblastmi věcné působnosti
veřejné správy má být v soudním řádu správním vykládán různým způsobem. Rozšířený senát
totiž poukazuje na odlišný výklad tohoto pojmu pro účely určení obsazení krajského soudu
podle §31 s. ř. s.
[2] Jak připomíná i samo usnesení v bodě 23 odůvodnění, stejný pojem použitý v různých
ustanoveních téhož zákona by měl být interpretován pokud možno stejně. Rozšířený senát
dokonce standardně vykládá toto pravidlo tak, že se vztahuje i na různé právní předpisy, neboť
„[p]ožadavek jednoty a bezrozpornosti právního řádu totiž velí přikládat týmž pojmům obsaženým v různých
právních předpisech zásadně stejný význam a obsah, ledaže existují rozumné důvody k závěru, že stejný význam
a obsah mít nemají (například proto, že jsou užity v různých kontextech, nebo proto, že historický zákonodárce
jimi v různých dobách mínil různé věci).“ (viz bod 22 usnesení ze dne 4. 5. 2010,
čj. 4 Ads 77/2007 - 91, č. 2112/2010 Sb. NSS; shodně bod 23 rozsudku ze dne 1. 6. 2010,
čj. 5 As 64/2008 - 155, č. 2109/2010 Sb. NSS, OSMPB). K obdobným závěrům dochází
dlouhodobě i Ústavní soud (viz např. usnesení ze dne 31. 7. 1996,
sp. zn. III. ÚS 124/96, č. 14/1996 Sb.n.u.ÚS, nález ze dne 7. 3. 2017, sp. zn. II. ÚS 129/16).
[3] Požadavek sjednocování právního řádu zcela správně zaznívá v judikatuře rozšířeného
senátu opakovaně, přičemž nemusí jít ani o stejný text, postačí, že jde o obdobné instituty.
Nepřipouští ani argument zažitou praxí, která vykládá obdobný institut odlišně v jiné úpravě.
V bodě 52 usnesení ze dne 20. 11. 2018, čj. 5 As 18/2017 - 40, č. 3847/2019 Sb. NSS, k tomu
rozšířený senát uvedl: »Princip jednotnosti a bezrozpornosti právního řádu zdůrazňuje systémový pohled
na právo. Jestliže se tento interpretační přístup v judikatuře uplatnil dokonce mezi soukromým a veřejným právem,
tím spíše je třeba jej prosazovat v procesních úpravách práva veřejného. Nacházejí-li se mezi nimi dílčí odlišnosti
v úpravách obdobných institutů, je na ně třeba nahlížet jednotným pohledem, nemají-li skutečně racionální základ
pro odlišné používání. Rozhodujícím kritériem musí být nikoli dosavadní „zažitá“ praxe orgánů veřejné správy,
nýbrž právní jistota jejích adresátů, že prostředky, které jim zákon poskytl k ochraně práv, mohou zásadně
ve srovnatelných situacích používat obdobně s jistotou, že orgány veřejné správy budou obdobně reagovat a v případě
nezjednání nápravy uvnitř veřejné správy bude zachována za obdobných podmínek cesta k soudní ochraně.«
[4] S těmito východisky se plně ztotožňuji, neboť jsou klíčová pro srozumitelnost právního
řádu. Adresát právní normy oprávněně očekává, že týž pojem bude mít v právním řádu zpravidla
stejný význam. Přisuzování odlišného významu týmž pojmům, v tomto případě navíc dokonce
v jednom právním předpise, proto musí spočívat na velmi významných důvodech. Těchto
východisek se však rozšířený senát v nyní posuzované věci nedržel.
[5] Slovní vyjádření nyní vykládaného pravidla místní příslušnosti v §7 odst. 3 s. ř. s.
a pravidla pro obsazení soudu samosoudcem obsažená v §31 odst. 2 s. ř. s. je v podstatných
částech shodné. „Věci“ jsou v těchto ustanoveních vymezeny oblastmi věcné působnosti veřejné
správy. Navíc jsou velmi obdobné účely těchto ustanovení. V případě §7 jde o to, který soud
má věc rozhodovat, a v případě §31 o to, v jakém složení tento soud bude rozhodovat.
Požadavek na jednotnost výkladu je tak ještě o to naléhavější.
[6] Ve shodě s většinou shledávám velmi rozumné důvody, proč vykládat §7 odst. 3 s. ř. s.
tak, že zahrnuje všechny typy soudních řízení upravené v soudním řádu správním. Pokud
však většina poukazuje na odlišný výklad téhož pojmu v §31 odst. 2 s. ř. s., omezuje se pouze
na dřívější rozhodovací praxi rozšířeného senátu. Odůvodnění usnesení se však nijak podrobněji
nezabývá tím, zda a jakým způsobem dřívější rozhodnutí rozšířeného senátu interpretovala §31
odst. 2 s. ř. s. v souvislosti s žalobními typy ani tím, zda případně není namístě závěry
v nich uvedené přehodnotit.
[7] V prvé řadě se jednalo o rozsudek ze dne 23. 10. 2014, čj. 4 Ans 11/2013 - 25,
č. 3152/2015 Sb. NSS. Tento rozsudek pouze citoval v bodech 12 a 13 dosavadní judikaturu
k §31 odst. 2 s. ř. s. a nehodnotil ji, neboť zjevně dospíval k závěru, že k tomu nemá pravomoc
(viz bod 17 daného rozsudku: „Aniž by mohl v nynější kauze rozšířený senát jakkoliv hodnotit správnost
shora podaného judikatorního výkladu §31 odst. 2 s. ř. s., ...“).
[8] V usnesení ze dne 21. 1. 2015, čj. 9 Azs 66/2014 - 69, č. 3181/2015 Sb. NSS, se rozšířený
senát zabýval primárně otázkou výkladu pojmu „ve věcech mezinárodní ochrany“ v souvislosti
s přijatelností kasační stížnosti podle tehdejšího znění §104a s. ř. s. Vycházel zejména
z historického výkladu, zvláštní úpravy v zákoně o azylu (na který ostatně poukazuje většina
v bodě 32 nynějšího usnesení) a účelu zavedení institutu nepřijatelnosti. Na pomoc si nicméně
přibral i výklad systematický v soudním řádu správním, přičemž poukázal právě na výklad §31
odst. 2 s. ř. s. zaujatý dosavadní praxí malých senátů NSS. Bez jakékoliv další argumentace
pak k této praxi uvedl v bodě 20 jednu větu: „I tento názor je v souladu se závěrem plynoucím
z historického a systematického výkladu provedeného shora.“ Je sporné, zda touto větou chtěl skutečně
tuto praxi aprobovat, nebo to byla jen neobratně vyjádřená myšlenka, že výklad zastávaný malými
senáty je ve shodě s výkladem pojmu „ve věcech mezinárodní ochrany“ v §104a s. ř. s., který zaujal
rozšířený senát, aniž by správnost závěru malých senátů potvrdil. Navíc odkaz na §31 odst. 2
s. ř. s. nebyl vůbec nutný. Důvody, které rozšířený senát snesl ohledně specifik nepřijatelnosti
kasační stížnosti ve věcech mezinárodní ochrany, mohly být samy o sobě i důvodem
pro výjimečnou možnost odlišného výkladu téhož pojmu v rámci soudního řádu správního.
Přesto většina rozšířeného senátu dospěla k závěru, že právě tato věta v bodě 20 představovala
potvrzení restriktivního výkladu §31 odst. 2 s. ř. s. ve vztahu k žalobním typům (bod 26
nynějšího usnesení).
[9] Podstatou tohoto problému se nezabýval ani rozsudek ze dne 26. 7. 2016,
čj. 6 As 165/2015 - 38, č. 3450/2016 Sb. NSS. V dané věci šlo o spor, zda pod pojem „ve věcech
přestupků“ spadá i jednání příslušníka bezpečnostního sboru, které má znaky přestupku.
Šlo tedy o spor, zda do věcného vymezení činnosti veřejné správy „ve věcech přestupků“ spadají
i obsahově shodná jednání, která však mají jinou právní formu. Tento rozsudek sice v bodech
39 a 40 obě rozhodnutí rozšířeného senátu uvedená v předchozích bodech obsáhle citoval, avšak
pouze k podpoře obecného závěru, že rozhodování samosoudcem má být restriktivně
vykládanou výjimkou z pravidla senátního rozhodování, což správně uvádí i odůvodnění většiny
v bodě 26. Je nicméně třeba připustit, že tuto rekapitulaci na začátku bodu 39 uvedl: „Výše uvedená
výkladová pravidla našla svůj odraz například v komplexní úvaze obsažené v usnesení rozšířeného senátu ze dne
23. 10. 2014, č. j. 4 Ans 11/2013 - 25, č. 3152/2015 Sb. NSS (zvýraznění provedl nyní rozšířený senát).“
Následuje pak citace bodů 12 a 13 rozsudku čj. 4 Ans 11/2013 - 25. Jak však bylo uvedeno shora
pod bodem [7], tyto body nebyly závěry rozšířeného senátu, ale pouze reprodukce dosavadní
judikatury, jejíž správnost výslovně rozšířený senát odmítl hodnotit.
[10] Rozšířený senát se tak fakticky výkladem §31 odst. 2 s. ř. s., pokud jde o jednotlivé
žalobní typy, nezabýval. V prvém případě výslovně uvedl, že se tímto výkladem zabývat nemůže.
Ve druhém se na něj odkázal bez jakékoliv bližší analýzy a ve třetím případě uvedl, že se věcí
rozšířený senát již komplexně zabýval, ačkoliv je z rekapitulace zřejmé, že tomu tak nebylo. Nyní
přijaté usnesení však pouze lakonicky v bodě 26 tvrdí, že tak učinilo usnesení
čj. 9 Azs 66/2014 - 69 a následně v bodě 32 konstatuje, že „[t]řetí senát vycházel předně
z již analyzovaného výkladu §31 odst. 2 s. ř. s., který aproboval rozšířený senát v jiné věci (srov. výše), ...“ .
Byť to považuji za sporné, uznávám, že se zřejmě z usnesení čj. 9 Azs 66/2014 - 69 a rozsudku
čj. 6 As 165/2015 - 38, dá dovodit, že se rozšířený senát minimálně částečně i zjevným omylem
s restriktivním výkladem §31 odst. 2 s. ř. s. ztotožnil.
[11] Ačkoliv je stabilita judikatury jistě velmi významnou hodnotou, má být respektována
tehdy, pokud je stabilní a propracovaná. Má být také přihlédnuto i k tomu, zda může její změna
vést k narušení právní jistoty adresátů. Jak však bylo rozebráno shora, dosavadní judikatura
rozšířeného senátu k §31 odst. 2 s. ř. s. rozhodně jakkoliv propracovaná není a nelze
z ní vysledovat ani to, že by byl o správnosti daného řešení rozšířený senát přesvědčen alespoň
jednoznačně mlčky. I pokud by se změnil výklad §31 odst. 2 s. ř. s., a proto by i další žalobní
typy byly projednávány nově samosoudci, nemělo by to vliv na předchozí rozhodnutí vydaná
v senátu (viz bod 41 rozsudku rozšířeného senátu čj. 6 As 165/2015 - 38 a v něm citovanou
judikaturu).
[12] Jsem naopak přesvědčen, že sjednocení výkladu pojmu „ve věcech“ ve spojení s oblastmi
věcné působnosti veřejné správy by přineslo zjednodušení práce krajským soudům.
Při přidělování věcí by totiž postačovalo zabývat se ve všech případech pouze věcnou oblastí
činnosti veřejné správy. Navíc k témuž zacházení jsou i významné věcné důvody. Specializovaný
samosoudce, který se například rutinně zabývá rozhodnutími ve věcech důchodového pojištění,
bude jistě schopen lépe a rychleji posoudit i případnou nečinnost v téže věci, než senát, který
se rozhodnutími ve věcech důchodového pojištění vůbec nezabývá.
[13] Pokud tedy rozšířený senát bez bližší analýzy naznal, že v dřívějších rozhodnutí dospěl
k závěru, že pojem „ve věcech“ uvedený v §31 odst. 2 s. ř. s. se má vztahovat pouze na žaloby
proti rozhodnutím správních orgánů, měl uvést, zda jsou dostatečně silné důvody setrvávat
na odlišném výkladu týchž pojmů ve stejném zákoně. To požaduje jeho vlastní judikatura
i judikatura Ústavního soudu. Přesto tak však neučinil. Podle mého přesvědčení jsou naopak silné
důvody pro sjednocení výkladu daného pojmu, které jsem nastínil shora.
V Brně dne 25. května 2022
Petr Mikeš
člen rozšířeného senátu