Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 23.06.1994, sp. zn. I. ÚS 35/94 [ nález / KLOKOČKA / výz-2 ], paralelní citace: N 36/1 SbNU 259 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:1994:1.US.35.94

sp. zn. I. ÚS 35/94 Nález Ústavní soud České republiky v senátě rozhodl dne 23. června 1994 ve věci ústavní stížnosti Ministerstva kultury České republiky proti rozsudku Vrchního soudu v Praze, ze dne 17. 12. 1993, sp. zn. 6 A 175/93, takto: Ústavní stížnosti se v y h o v u j e . Rozsudkem Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 12. 1993 sp. zn. 6 A 175/93 bylo porušeno ustanovení článku 95 odst. 2 Ústavy České republiky, jakož i ustanovení čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, podle něhož vlastnictví nesmí být zneužito na újmu druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Uvedený rozsudek se proto z r u š u j e . Odůvodnění: I. Ministerstvo kultury ČR (dále jen MK ČR) podalo dne 24. 2. 1994 k Ústavnímu soudu ústavní stížnost na výše uvedený rozsudek Vrchního soudu v Praze, jímž tento soud zrušil rozhodnutí MK ČR o prohlášení mlýna č. p. 389 v B. n. L. - Staré Boleslavi za kulturní památku dle §3 zák. č. 20/87 Sb. o státní památkové péči v platném znění. Svoji stížnost podalo ministerstvo na základě ust. §72 odst. 1 písm. a) zák. o Ústavním soudu č. 182/93 Sb., dle něhož ústavní stížnost je oprávněna podat právnická osoba dle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy ČR, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, bylo porušeno její základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem. K odůvodnění stížnosti MK ČR uvedlo, že jako ústřední orgán státní správy na úseku státní památkové péče zastupuje veřejný zájem na ochranu kulturního dědictví ČR. Napadeným rozsudkem Vrchního soudu byla dle názoru navrhovatele vážným a zásadním způsobem ohrožena ochrana a péče o kulturní dědictví našeho státu: Vrchní soud ve výroku svého rozsudku pochybil, neboť jej zdůvodnil na základě neúplného zjištění stavu věci. MK ČR dále uvádí, že prohlášením věci za kulturní památku bylo sice nepochybně vlastnické právo vlastníka omezeno, avšak za to mu přísluší zákonná práva, která ve svém souhrnu představují náhradu za omezení vlastnického práva ve smyslu ustanovení čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod. Tato náhrada je upravena v ustanovení §14 odst. 7, §16, §32 odst. 2 písm. h) a §33 odst. 2 písm. g) a i) zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči a spočívá dále v osvobození od daní a poplatků dle zák. č. 338/92 Sb. a č. 357/92 Sb. Ještě podrobněji je příspěvek na zachování a obnovu kulturní památky upraven v §§11 - 16 vyhl. ministerstva kultury č. 66/1988 Sb., kterou se provádí zák. č. 20/1987 Sb. V těchto ustanoveních se stanoví zejména náležitosti žádostí o poskytnutí příspěvků a způsob proplácení náhrad buď přímo majiteli historické památky, nebo organizacím provádějícím potřebné práce. Dle ust. čl. 11 Listiny základních práv a svobod má vlastník nejen práva, ale také povinnosti. Je povinen respektovat zákaz zneužití vlastnického práva na újmu druhých nebo zákaz jeho užívání v rozporu se zákonem chráněnými zájmy. Dále se namítá, že pokud Vrchní soud dospěl k závěru, že některá ustanovení zákona o státní památkové péči č. 20/87 Sb. jsou v rozporu s Listinou, měl dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a ustanovení §109 odst. 1, písm. b) o. s. ř. přerušit řízení a postoupit věc Ústavnímu soudu k posouzení. Vlastník nemovitosti ve svém návrhu Vrchnímu soudu na zrušení rozhodnutí MK ČR zejména uvedl, že řízení o prohlášení jeho nemovitosti za kulturní památku řádně neproběhlo. Dále namítal, že prohlášením za kulturní památku byl učiněn zásah do jeho vlastnických práv a bylo ohroženo jeho podnikání a konečně, že zák. č. 20/87 Sb. o státní památkové péči i jeho prováděcí vyhláška č. 66/88 Sb. jsou v rozporu s Listinou základních práv a svobod. Vrchní soud v Praze v odůvodnění svého rozsudku uvedl, že rozhodnutím MK ČR, tj. prohlášením nemovitosti vlastníka Š. Lexy za kulturní památku došlo k omezení vlastnického práva bez náhrady, tudíž v rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, a to na základě ustanovení §9, §15 odst. 1 a 3 a §14 odst. 1 a 4 zákona o státní památkové péči. Podle čl. 11 odst. 4 Listiny je omezení vlastnického práva možné pouze ve veřejném zájmu, na základě zákona a za náhradu. Dle ust. §6 zák. č. 23/91 Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod, měly být všechny zákony uvedeny do souladu s Listinou nejpozději do 31. 12. 1991, jinak pozbyly účinnosti. Vzhledem k tomu, že dle názoru Vrchního soudu je řada ustanovení zákona o státní památkové péči v rozporu s Listinou základních práv a svobod, zejména pak ustanovení §2 a §3, na jejichž základě došlo k prohlášení nemovitosti za kulturní památku, dospěl Vrchní soud k závěru, že tato ustanovení pozbyla účinnosti k 31. 12. 1991, MK ČR tedy údajně rozhodovalo na základě ustanovení v té době již neúčinných. Proto Vrchní soud rozhodnutí MK ČR zrušil jako nezákonné. II. Ústavní soud dospěl k závěru, že je třeba posoudit oba aspekty rozsudku Vrchního soudu v Praze, a to jak té části jež se týká povahy omezení vlastnického práva, tak i té, v níž se prohlašují jako neúčinná ustanovení zákona ČNR č. 20/1987 Sb.. Ad 1) Ministerstvo kultury ČR prohlásilo dle ustanovení §2 a §3 zákona o státní památkové péči a na základě návrhu Okresního úřadu Praha - východ objekt mlýna čp. 389 v B. n. L. - Stará Boleslav za kulturní památku, neboť dle vyjádření Památkového ústavu středních Čech v Praze, které si předtím vyžádalo, se jedná o mlýn známý již ze středověku, který byl renesančně přestavěn. Přestože následovaly další přestavby, renesanční jádro zůstalo zachováno, jeho součástí je dále mostní konstrukce s valenou klenbou, budova má tedy umělecko-historický význam. Dle ust. §2 cit. zák. za kulturní památky prohlašuje MK nemovité a movité věci, popř. jejich soubory, které jsou významnými doklady historického vývoje, životního způsobu a prostředí společnosti od nejstarších dob do současnosti, jako projevy tvůrčích schopností a práce člověka z nejrůznějších oborů lidské činnosti, pro jejich hodnoty historické, umělecké, vědecké a technické a dále ty, které mají přímý vztah k významným osobnostem a historickým událostem. Dle ust. §3 odst. 1 cit. zák. si MK před prohlášením věci za kulturní památku vyžádá vyjádření KNV a ONV (nyní Okresního úřadu). Odstavce 2 a 6 citovaného §3 upravují další náležitosti prohlášení za kulturní památku. Vrchní soud dospěl k závěru, že zejména tato ustanovení zákona o státní památkové péči jsou v rozporu s čl. 11 Listiny základních práv a svobod, neboť na jejich základě MK ČR může prohlásit věc za kulturní památku, z čehož vyplývají četná omezení výkonu vlastnických práv. Poté, co věc byla prohlášena za kulturní památku, je vlastník povinen na vlastní náklad pečovat o její zachování, udržovat ji v dobrém stavu a chránit ji před ohrožením, poškozením, znehodnocením nebo odcizením. Kulturní památku může vlastník užívat omezeně, pouze způsobem, který odpovídá jejímu kulturnímu významu, památkové hodnotě a technickému stavu (§9 odst. 1 a 2 cit. zák.). Pokud vlastník tyto povinnosti zanedbává, správní orgán vydá rozhodnutí o opatřeních, která je vlastník kulturní památky povinen provést. Neprovede-li je, okresní úřad může nařídit provedení nezbytných opatření na náklad vlastníka kulturní památky (§15 odst. 1 cit. zák.). V případě trvalého zanedbání uvedených povinností, nedojde-li k dohodě s vlastníkem kulturní památky o jejím prodeji státu, může být ve výjimečném případě kulturní památka vyvlastněna (§15 odst. 3 cit. zák.). Vlastník kulturní památky ji nemůže prodat předtím, než by ji nabídl státu (§13 cit. zák.). Jestliže vlastník kulturní památky zamýšlí provést její údržbu, opravu, rekonstrukci, restaurování apod., je povinen si předem vyžádat závazné stanovisko okresního úřadu (§14 odst. 1 cit. zák.), v němž se okresní úřad vyjádří, zda zamýšlené práce jsou z hlediska zájmů památkové péče přípustné a stanoví podmínky, za nichž lze tyto práce provést. Vlastník kulturní památky je v souvislosti s její obnovou vázán i rozhodnutím orgánu územního plánování nebo stavebního úřadu vydaným v souladu se stanoviskem okresního úřadu (§14 odst. 4 cit. zák.). Citovaná omezení vlastníka kulturní památky jsou však v zákoně kompenzována řadou ustanovení, která za ně poskytují náhradu. Tato náhrada spočívá především v tom, že v případě obnovy kulturní památky se poskytuje bezplatná odborná pomoc a poskytují se podklady a informace dle §14 odst. 7 cit. zák. Dále - na žádost vlastníka - může příslušný okresní úřad, případně MK ČR pro údržbu či uchování kulturní památky poskytnout příspěvek na zvýšené náklady (§16 cit. zák.). Rovněž ústřední orgán Státní památkové péče zabezpečuje projektové a stavebně-restaurátorské práce při obnově vybraných kulturních památek (§32 odst. 2 písm. h). Příslušná odborná organizace státní památkové péče poskytuje kromě toho bezplatnou odbornou pomoc vlastníkům kulturní památky, zpracovává odborná vyjádření k provádění obnovy, zabezpečuje průzkum, výzkum a dokumentaci kulturní památky §33 odst. 2 písm. g) a i) cit. zák.). Formulace zákona i vyhlášky používají podmíněného vyjadřování "příspěvek lze poskytnout", resp." může být poskytnut". Přitom je třeba zvážit, že se tento příspěvek poskytuje na žádost, jež musí být odůvodněna a musí splňovat určité předpoklady. Lze proto mít za to, že neodůvodněné žádosti nebo neopodstatněným nárokům nemusí být vyhověno. Proto nelze fakultativní způsob vyjadřování obou norem apriorně chápat jako popření ochoty státu poskytnout náhradu za nucené omezení vlastnického práva vůbec. Z uvedených skutečností vyplývá, že prohlášení za kulturní památku není zákonem pojato jako jednostranné omezení vlastnického práva bez náhrady. Výše a způsob náhrady jsou dány povahou věci, zejména odvisí též od výše nákladů, jimiž údržba kulturní památky překračuje obvyklé náklady údržby nemovitosti. Fakultativní povaha formulací o možnosti poskytnout příspěvek je podřízena generelní úpravě Listiny základních práv a svobod. Proto majitel chráněné nemovitosti nemůže sice žádat náhradu bez zjištění konkrétních potřeb předem, může se však odvolat na čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod zjistí-li v případě reálně definovatelných konkrétních nákladů neochotu státu přispět na takovou údržbu, jež je v obecném zájmu uchování kulturní památky a poté co vyčerpal opravné prostředky. Vzhledem k povaze kulturní památky je však vlastník současně vázán čl. 11 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, který stanoví, že vlastnictví zavazuje a že ho nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Obecným zájmem je nepochybně i ochrana kulturních památek. Ochrana kulturních památek je ve všech kulturních státech spojena s jistým omezením volné dispozice vlastním majetkem. Státní a jiné dotace či příspěvky nemohou však být chápány jako jakási paušální náhrada za omezení vlastnického práva, nýbrž jako příspěvek na skutečné a prokazatelné náklady, které v důsledku tohoto omezení, zejména v důsledku zvláštních nároků na údržbu kulturní památky vlastníku vznikají. Ad 2) Pokud jde o druhý aspekt rozsudku Vrchního soudu v Praze, je třeba zvážit především otázku, zda může být pro případy jejichž rozhodování se opírá o §6 ústavního zákona č. 23/1991 Sb., kterým se uvozuje Listina základních práv a svobod, uplatňována výjimka z povinnosti soudů předložit věc k rozhodnutí Ústavnímu soudu, mají-li soudy za to, že zákon je v rozporu s Listinou základních práv a svobod. tento zvláštní režim dovodil vrchní soud v Praze z formulace §6 cit. úst. zákona, který stanoví ztrátu účinnosti určitých zákonů a právních předpisů k pevnému datu "ex lege". Podle §6 musí být zákony a jiné právní předpisy uvedeny do souladu s Listinou zákl. práv a svobod nejpozději do 31. 12. 1991. Tímto dnem pozbývají účinnosti ustanovení, která s Listinou nejsou v souladu. Vrchní soud vycházel nepochybně z toho, že jde o ztrátu účinnosti "ex lege" a protože ústavní zákon č. 23/1991 Sb. nic bližšího nestanovil, předpokládal Vrchní soud v Praze, že příslušné rozhodnutí, jež má deklaratorní povahu, není postaveno mimo pravomoc řádných soudů. Vrchní soud proto prohlásil dne 17. 12. 1993, že k 31. 12. 1991 ustanovení zákona č. 20/1987 Sb. o státní památkové péči, "která umožňují prohlášení věci za kulturní památku bez poskytnutí náhrady, zejména také ustanovení §2 a 3" pozbyla účinnosti a to vzhledem k rozporu s čl. 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod, podle něhož je vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva možné ve veřejném zájmu, a to na základě zákona a za náhradu. Dle názoru Vrchního soudu v Praze se rozhodnutí Ministerstva kultury z 28. 5. 1993 o prohlášení sporného objektu za kulturní památku nezakládalo na zákoně. Ústavní soud po přezkoumání věci dospěl k závěru, že při posouzení případu je třeba právní úpravu platnou v době obou rozhodnutí chápat šířeji. Ústavní zákon č. 23/1991 Sb., jímž se uvozuje Listina základních práv a svobod, sice prohlašuje neúčinnost zákonů, odporujících Listině ke dne 31. 12. 1991 avšak k prohlášení takového rozporu s právně relevantními následky v konkrétním případě došlo až 17. 12. 1993, tj. v době, kdy ústavní zákon 23/1991 Sb. byl již zrušen článkem 112 Ústavy České republiky a v době, ve které bylo pro posouzení věci rozhodné především již ustanovení čl. 95 odst. 2 ústavy České republiky, jež ukládá soudům povinnost předložit věc Ústavnímu soudu vždy, dojde-li soud k názoru, že zákon jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním zákonem, a to bez ohledu, zda soud přisuzuje svému rozhodnutí povahu konstitutivní anebo jen deklaratorní a bez ohledu i na jakékoli jiné okolnosti. Článek 95 odst. 2 Ústavy je třeba chápat jako generelní klauzuli, která stanoví bez výjimky postup pro posouzení všech případů, v nichž dospějí soudy k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito je v rozporu s ústavním zákonem. Toto ustanovení Ústavy je třeba interpretovat generelně také vzhledem k tomu, že ustanovení §6 ústavního zákona č. 23/1991 Sb. se týkají pouze případů v rozporu s Listinou základních práv a svobod, což by znamenalo, že by na rozdíl od jiných záležitostí (např. rozporu s jednotlivými články Ústavy anebo jiných ústavních zákonů anebo mezinárodních smluv podle č. 10 Ústavy) pro okruh případů, souvisejících s §6 cit. ústavního zákona byl zaveden v určitých věcech zcela specifický režim, který se vymyká kontrole Ústavního soudu. V důsledku toho by se rozhodnutí o tom, že zákony, které nabyly účinnosti do konce roku 1991, jsou v rozporu s Listinou základních práv a svobod stalo záležitostí řádných soudů, zatímco o zákonech, účinných od počátku roku 1992 by rozhodoval ústavní soud. Ve skutečnosti však se soudy, které zvažují aplikaci derogační klauzule ústavního zákona č. 23/1991 v jednotlivých případech, nemohou v žádném případě od 1. 1. 1993 vyhnout pokynu článku 95 odst. 2 ústavy České republiky. Jejich povinnost předložit věc ústavnímu soudu nastupuje přirozeně pouze a teprve tehdy, dospěje-li soud k názoru, že zákon, jehož má být použito, je v rozporu s ústavním zákonem. Ústavní soud ze všech uvedených důvodů ústavní stížnosti ministerstva kultury vyhovuje a dle §82 odst. 3 písm. a) zákona číslo 182/1993 Sb. o Ústavním soudu rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 17. 12. 1993, sp. zn. 6 A 175/93 zrušuje. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné. V Brně dne 23. června 1994