ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.17.94
sp. zn. Pl. ÚS 17/94
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve složení: JUDr. Iva Brožová, JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Vlastimil Ševčík, JUDr. Pavel Varvařovský, JUDr. Eva Zarembová ve věci návrhu ing. V. Š., přednosty Okresního úřadu v Trutnově, na zrušení obecně závazné vyhlášky Obecního zastupitelstva obce Jívka o financování věcných nákladů dětí, které navštěvují základní školy ze dne 14. 3. 1994, za účasti obce Jívka, zastoupené JUDr. Štěpánem Hlucháněm, advokátem ve Zlíně, takto:
Vyhláška Obecního zastupitelstva obce Jívka o financování věcných nákladů dětí, které navštěvují základní školy ze dne 14. 3. 1994 se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
Dne 4. 7. 1994 byl Ústavnímu soudu doručen návrh ing. V. Š., přednosty Okresního úřadu v Trutnově, na zrušení obecně závazné vyhlášky, kterou dne 14. 3. 1994 vydalo obecní zastupitelstvo v Jívce a která nese název "Vyhláška Obecního úřadu v Jívce o financování věcných nákladů dětí, které navštěvují základní školy".
Text vyhlášky je následující:
Obecní zastupitelstvo obecního úřadu v Jívce, vydává na základě zákona o obcích č. 367/90 Sb. a ve znění pozdějších zákonů, předpisů a vyhlášek, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Čl. I.
Obecní úřad v Jívce zajišťuje provoz Základní školy v Jívce v rozsahu 1. až. 4. ročník. Od. šk. roku 1994/95 v rozsahu 1. až 4. ročník.
Čl. II.
Pro děti, které navštěvují 1. až 4. ročník ZŠ je tedy místně příslušnou školou. Rodiče, kteří se rozhodnou své dítě dát do jiné školy, však musí počítat s tím, že ponesou náklady vynaložené tou obcí, kde dítě navštěvuje školu.
Čl. III.
Článek II. této vyhlášky neplatí pro děti mající trvalý pobyt v k. ú. Jívka. Tyto děti navštěvují školu pro ně z důvodu dopravy, výhodnější.
Vyhláška platí od školního roku 1994/95.
Čl. IV.
Schváleno bylo Obecním úřadem v Jívce dne: 7. března 1994
Schváleno Obecním zastupitelstvem: 14. března 1994
Vyvěšeno na obecní vývěsce: 16. března 1994
Sejmuto z vývěsky: 1. dubna 1994.
Podle názoru navrhovatele tato vyhláška tím, že ukládá rodičům dětí, které navštěvují základní školy v jiných obcích, nežli je jejich trvalý pobyt, povinnost hradit s tím spojené věcné náklady, je v rozporu se zákonem. Z tohoto důvodu Okresní úřad upozornil dopisem dne 21. 3. 1994 starostu obce, že vyhláška byla vydána bez zmocnění v obecně závazném právním přepisu a že odporuje především ustanovení §14 odst. 2 zákona č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění zákona č. 190/1993 Sb. Podle tohoto ustanovení je k úhradě neinvestičních nákladů zásadně povinna obec, ve které má dítě trvalý pobyt a tuto povinnost nelze přenášet na rodiče dětí.
Návrh dále konstatuje, že obecní zastupitelstvo přijalo na zasedání dne 28. 3. 1994 usnesení, kterým ponechalo předmětnou vyhlášku v platnosti, s odůvodněním, že ji považuje za dobrou, řešící nedostatek dětí v místní škole. Okresní úřad v Trutnově proto dne 20. 5. 1994 pozastavil ve smyslu zákona o obcích výkon této vyhlášky s upozorněním, že nezjedná-li zastupitelstvo nápravu, bude věc předložena Ústavnímu soudu. Vzhledem k tomu, že v zákonné lhůtě třicet dnů k nápravě nedošlo, podal přednosta Okresního úřadu návrh na zrušení obecně závazné vyhlášky. Ústavní soud konstatuje, že návrh splňuje náležitosti předepsané zákonem č. 182/1993 Sb. o Ústavní soudu (dále jen zákon).
Obecní zastupitelstvo se k návrhu vyjádřilo na základě výzvy Ústavního soudu. Ve vyjádření z 8. 8. 1994, podepsaném starostou obce Josefem Kůsem, se v podstatě opakují argumenty sdělené již dříve Okresnímu úřadu, t. j., že vyhláška byla vydána proto, aby motivovala rodiče dávat děti do místní školy a ne do škol v okolních obcích. Pokud by obec hradila neinvestiční náklady za děti, které mohou navštěvovat místní školu, dávala by finanční prostředky vlastně dvakrát a neúčelně by tak zvyšovala náklady na obecní rozpočet. Vyjádření dále obsahuje požadavek, aby bylo rozhodnuto až po ústním jednání, kterého se chtějí zúčastnit.
O stanovisko k projednávané problematice bylo požádáno také Ministerstvo školství, mládeže a tělovýchovy. Ve vyjádření tohoto ministerstva ze dne 7. 9. 1994 se uvádí, že právní předpisy nestanoví povinnost, že žák musí plnit povinnou školní docházku v místě svého pravidelného pobytu a že občané mají na základních a středních školách právo na bezplatné vzdělání. Přenesení povinnosti úhrady neinvestičních nákladů na rodiče dětí považuje za jednoznačné porušení zákona. 564/1990 Sb.
Podle čl. 79 odst. 3 Ústavy mohou orgány místní samosprávy na základě a v mezích zákona vydávat právní předpisy, jsou-li k tomu zákonem zmocněny. Ve svém čl. 104 odst. 3 pak Ústava opravňuje obecní zastupitelstva k vydávání obecně závazných vyhlášek. Tyto vyhlášky však musejí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy vydanými ústředními orgány státní správy k jejich provedení. Výčet samosprávné působnosti obce obsažený v ustanovení §14 odst. 1 zákona ČNR č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů, obsahuje pod písmenem n) mimo jiné úkoly v oblasti školství, s výjimkou výkonu státní správy. Zákon ČNR č. 564/1990 Sb., o státní správě a samosprávě ve školství, ve znění zákona č. 190/1993 Sb., pak v §2 stanoví, že samosprávu ve školství vykonávají obce a školské rady. Výkon samosprávy je upraven částí třetí (§14 - §17) tohoto zákona. Pro posouzení sporné obecně závazné vyhlášky je pak důležité především ustanovení §14 odst. 2, podle kterého obec se souhlasem školského úřadu zařizuje a zrušuje předškolní zařízení, základní školy a školská zařízení jim sloužící. Toto ustanovení bylo zákonem č. 190/1993 Sb. doplněno tak, že pokud dítě plní školní docházku ve škole zřízené jinou obcí, dohodnou se obě obce o podmínkách plnění povinné školní docházky. V takovém případě hradí obec trvalého pobytu dítěte obci, kde dítě navštěvuje školu, její neinvestiční náklady připadající na dítě. Pro posuzovaný případ je dále podstatné ustanovení §14 odst. 3., podle kterého obec spravuje základní školy zejména tím, že zabezpečuje investiční výdaje a neinvestiční náklady kromě mzdových prostředků, učebnic, školních pomůcek a potřeb hrazených státem, nestanoví-li zákon jinak.
Po posouzení obsahu předmětné vyhlášky a ostatních předložených důkazů a stanovisek Ústavní soud konstatoval, že obec Jívka, s vůlí uplatnit svoji samosprávnou působnost v oblasti základního školství, vydala akt označený jako vyhláška. Na této vyhlášce se usneslo zastupitelstvo obce předepsaným způsobem. Po stránce procedurální bylo postupováno podle ust. §16 zákona o obcích, když vyhláška, schválená obecním zastupitelstvem dne 14. 3. 1994, byla na úřední desce vyvěšena od 16. 3. 1994 do 1. 4. 1994 s tím, že platí pro školní rok 1994/95. Z formálního hlediska chybí na vyhlášce podpis zástupce starosty nebo jiného radního, jak předepisuje ust. §52 odst. 3 zákona o obcích (tuto skutečnost však návrh nenapadá).
Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy rozhoduje Ústavní soud o zrušení jiných právních předpisů nebo jejich jednotlivých ustanovení. Musí se tedy jednat o právní předpis ne podle názvu, ale o takový akt státní správy nebo samosprávy, ve kterém jsou obsažena závazná pravidla chování, t. j. o akt normativní povahy. Ústavní soud se proto zabýval nejprve otázkou, zda vyhláška Obecního zastupitelstva takový charakter má. Je nesporné, že některá ustanovení vyhlášky jsou spíše jakýmsi oznámením o tom, že ve školním roce 1994/95 bude v obci fungovat 1. až 4. ročník základní školy. Současně se však stanoví pravidla pro fungování této školy, která mají určitý normativní charakter. Především je v rozporu s platnými právními předpisy zaváděn pojem "místně příslušná škola". Takový pojem zákon č. 29/1984 Sb., o soustavě základních a středních škol (školský zákon), nezná. Rodičům je pak dána informace, která není v souladu s právními předpisy, a která by ani nemohla být jinou obcí realizována, t. j. že rodiče, kteří se rozhodnou dát své dítě do jiné školy"...musí počítat s tím, že ponesou věcné náklady vynaložené tou obcí, kde dítě navštěvuje školu". Pokud by taková praxe byla realizována, byla by v rozporu nejen se zákonem č. 564/1990 Sb. (s ust. §14 odst. 2 tohoto zákona), ale porušovala by i ustanovení §4 školského zákona, ve znění pozdějších předpisů a ve znění nálezu Ústavního soudu ČR, publikovaným pod č. 49/1994 Sb. Taková praxe by totiž učinila pro určitou skupinu občanů povinnou školní docházku částečně úplatnou a porušovala by jedno ze základních práv zaručených občanům - právo na bezplatné vzdělání v základních školách (čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Jakkoli lze chápat důvody, které obecní zastupitelstvo k vydání napadeného aktu vedly, nutno konstatovat, že prostředky, které obec použila v zájmu udržení školy v obci jsou nezákonné a protiústavní. Proto, bez ohledu na skutečnost, že ne všechna ustanovení vyhlášky lze považovat za ustanovení normativní povahy, Ústavní soud dospěl k závěru, že v zájmu právní jistoty je nezbytné zrušit vyhlášku v celém rozsahu.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí se nelze odvolat.
V Brně 4. října 1994
JUDr. Zdeněk Kessler
předseda Ústavního soudu