ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.21.94
sp. zn. Pl. ÚS 21/94
Usnesení
Ústavní soud České republiky rozhodl dne 8. prosince 1994 mimo ústní jednání v právní věci návrhu ze dne 26. září 1994, který podala přednostka O.Ú. a který Ústavní soud ČR obdržel dne 29. září 1994, takto:
Návrh se o d m í t á.
Odůvodnění:
Navrhovatelka se obrátila na Ústavní soud ČR s návrhem na zrušení obecně závazné vyhlášky č. 5 města V. "Zákazu agitace a propagace KSČM a hnutí a stran projevujících sympatie ke komunismu", kterou městské zastupitelstvo schválilo dne 25. července 1994. K návrhu je předloženo znění napadené vyhlášky, rozhodnutí č.j. Př - 121/94 o pozastavení její účinnosti a stanovisko zastupitelstva obce k tomuto rozhodnutí. Znění předmětné vyhlášky (text vyhlášky se uvádí bez úprav) je následující :
Obecně závazná vyhláška města
č. 5
Městské zastupitelstvo se podle zákona 367/90 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů /zák.410/92 Sb., §14, odst. 1, písmeno o/ usneslo vydat na veřejném zasedání dne 25.7.1994, č.u.19/5/94, tuto obecně závaznou vyhlášku:
Oddíl I.
Základní ustanovení
Na území ve správě města V. není povoleno fyzickým ani právnickým osobám provádět agitaci a propagaci KSČM a ostatních hnutí a stran projevujících sympatie ke komunismu.
Oddíl II.
Sankce.
V případě porušení této vyhlášky bude postupováno dle zákona 200/90 Sb., ve znění pozdějších předpisů /zák.124/93 Sb., o přestupcích, §46 ostatní přestupky proti pořádku ve státní správě a přestupky proti pořádku v územní samosprávě/. Za tento přestupek lze udělit pokutu do výše 5.000 Kčs.
Oddíl III.
Závěrečné ustanovení.
Tato vyhláška nabývá účinnosti 15. den po vyhlášení tj. 15. den po jejím vyvěšení na úředních deskách
Vyvěšeno 1.8.1994
Dále následují podpisy starosty, zástupce starosty a pověřeného člena rady. Usnesení o obecně závazné vyhlášce je opatřeno kulatým razítkem města s malým státním znakem.
Přednostka O.Ú., dne 31. srpna 1994 rozhodla o pozastavení účinnosti vyhlášky a určila den 7. září 1994 jako termín, ve kterém má Městské zastupitelstvo přijmout opatření k nápravě nezákonnosti nastalé v důsledku jejího přijetí.
Městské zastupitelstvo projednalo podle přiložené kopie zápisu z jednání rozhodnutí přednostky O.Ú., č.j. Př - 121/94 dne 13. září 1994 a setrvalo na svém stanovisku. Nepodalo však samo ústavní stížnost proti jejímu rozhodnutí a rozhodlo se vyčkat, až přednostka O.Ú. sama podá návrh Ústavnímu soudu. Ta tak učinila svým podáním datovaným 26. září 1994. K jejímu návrhu zaujal Ústavní soud následující stanovisko.
Ústavní soud jako soudní orgán ochrany ústavnosti podle čl. 83 a čl. 87 odst. 1 Ústavy ČR nemůže ve věcech ochrany ústavnosti rozhodovat jinak, než v souladu s čl. 88 odst. 1 Ústavy ČR. Podle tohoto ustanovení je úkolem zákona vymezit, kdo a za jakých podmínek je oprávněn podat návrh na zahájení řízení před Ústavním soudem. Tímto zákonem, kterým je zákon č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jsou soudci Ústavního soudu podle čl. 88 odst. 2 Ústavy ČR vázáni.
Podle §42 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., je úkolem soudce-zpravodaje nejdříve zjistit, zda návrh má stanovené náležitosti. Teprve neshledá-li, že jsou zde důvody k odmítnutí návrhu, připraví věc k projednání ve věci samé. Jedním z důvodů pro odmítnutí návrhu a limine je podle §43 odst. 1 písm. d) zákona č. 182/1993 Sb., jeho podání někým zjevně neoprávněným. V této souvislosti Ústavní soud konstatuje ve smyslu předchozí judikatury (Pl. ÚS 38/93), že zjevně neoprávněnou osobou je navrhovatel v případě, kdy při posouzení jeho aktivní legitimace nevzniká žádná pochybnost.
Tohoto právního názoru se Ústavní soud přidržel při zkoumání, zda je přednostka O.Ú., v případě takto formulované obecně závazné vyhlášky města oprávněna podat návrh na její zrušení podle §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb. Podle tohoto ustanovení je aktivní legitimace dána pouze v případě, kdy se jedná o obecně závaznou vyhlášku "v samostatné působnosti obce". Určením, zda se jedná o samostatnou působnost obce, se musí okresní úřad zabývat z úřední povinnosti, neboť to je pro něj právním východiskem pro jeho případné rozhodnutí, zda bude obecně závazná vyhláška obce pozastavena pro svou nezákonnost podle ustanovení §62 odst. 1 zákona o obcích, nebo zda bude zrušena jako nesprávné opatření v oblasti přenesené působnosti podle §62 odst. 3 téhož zákona.
Rozhodující pro posouzení možnosti zastupitelstva vydat obecně závaznou vyhlášku je tak zákonná úprava působnosti obce. Podle §14 odst. 1 písm. i) zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, ve znění pozdějších předpisů je v samostatné působnosti obce vydávání obecně závazných vyhlášek ve věcech, které jsou v její samostatné působnosti. V takovém případě je podle §36 odst. 1 písm. f) zákona o obcích vydání vyhlášky ve vyhrazené působnosti zastupitelstva obce. Obecní rada tak může podle §45 písm. l) téhož zákona učinit jen v nutných a neodkladných případech, jinak může vydávat pouze vyhlášky v přenesené působnosti. Úkolem okresního úřadu je v této souvislosti posoudit, zda obecně závaznou vyhlášku vydal k tomu kompetentní orgán obce.
V rámci své samostatné působnosti může obec svými obecně závaznými vyhláškami řešit jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákony (na prvém místě zákonem o obcích) takto jako samostatná působnost označeny, a to navíc za podmínky, že tak učiní způsobem, který neodporuje ústavním zákonům, mezinárodním smlouvám podle čl. 10 Ústavy ČR, zákonům a právním předpisům vydaným ústředními orgány státní správy k jejich provedení (čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy ČR, §16 odst. 2 zákona o obcích). V žádném případě však obec nemůže obecně závaznou vyhláškou upravit něco, co je vyhrazeno úpravě zákonem, tedy takové otázky, na které se vztahuje ústavně zakotvená výhrada zákona ať formální či materiální. Zákon, který by něco takového umožňoval, by byl sám v rozporu s ústavními předpisy.
Ústavní soud došel k závěru, že předmětná obecně závazná vyhláška města upravuje právě ony společenské vztahy, které jsou vyhrazeny k právní úpravě toliko zákonem, tedy formou právního předpisu ji může upravit výlučně Parlament ČR jako orgán moci zákonodárné podle čl. 15 odst. 1 Ústavy ČR. Vyplývá to z ustanovení čl. 4 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého mohou být meze základních práv a svobod za podmínek stanovených Listinou základních práv a svobod upraveny "pouze zákonem". Rovněž čl. 4 odst. 3 Listiny základních práv a svobod hovoří pouze o "zákonných mezích" základních práv a svobod.
V předmětné vyhlášce městské zastupitelstvo stanoví právě takové meze v případě Listinou zakotvených základních práv a svobod jako jsou zejména svoboda projevu a právo na informace (čl. 17 odst. 1) a v návaznosti na to právo pokojně se shromažďovat (čl. 19 odst. 1), právo se sdružovat (čl. 20 odst. 1) a v případě občanů ČR též právo zakládat politické strany a politická hnutí a sdružovat se v nich (čl. 20 odst. 2) a ucházet se za rovných podmínek o volené a jiné veřejné funkce (čl. 21 odst. 4). Současně tím bylo vstoupeno do oblasti vyhrazené zákonu ve sféře dosahu čl. 22 Listiny, který zaručuje spolu s čl. 5 Ústavy ČR svobodnou soutěž politických sil. Dále právní úprava obsažená v předmětné vyhlášce vstoupila do oblasti čl. 1 Listiny (rovnost v důstojnosti a právech, nezrušitelnost základních práv a svobod) a čl. 3 odst. 1 Listiny (zaručení základních práv a svobod bez rozdílu politického nebo jiného smýšlení). Stanovením sankce v čl. II předmětné vyhlášky města může dojít ke střetu s čl. 3 odst. 3 (nikomu nesmí být způsobena újma pro uplatňování jeho základních práv a svobod) a čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR (státní moc slouží všem občanům).
Podle čl. 104 odst. 1 Ústavy ČR může být působnost zastupitelstva stanovena jen zákonem, což značí, že zastupitelstvo si samo nemůže tuto působnost rozšiřovat cestou obecně závazných vyhlášek. Obecně závazná vyhláška je jedním z prostředků realizace věcí v samostatné působnosti obce, nikoli prostředkem zakotvení samostatné působnosti obce (§14 odst. 1 písm. i/ zákona o obcích).
Předmětná obecně závazná vyhláška proto nebyla, a de constitutione lata ani nemohla být vydána v samostatné působnosti obce, neboť do samostatné působnosti obce v podobě vydávání obecně závazných vyhlášek nepatří právní úprava věcí vyhrazených úpravě zákonem. Úprava takových věcí může být pouze v působnosti těch orgánů, které jsou k tomu vybaveny odpovídající pravomocí přijímat zákony, popř. zákonná opatření. Tím samozřejmě nemusí být vyloučeno, aby v této oblasti obec vystupovala ve formě jiných právních aktů, jejichž obsahem jsou konkrétní příkazy či zákazy v individuálních případech.
Ústavní soud v této souvislosti podotýká, že čl. 17 odst. 4 Listiny neumožňuje omezit svobodu projevu a právo na informace z důvodu veřejného pořádku dokonce ani samotnému zákonodárci. To značí, že i zákon omezující svobodu projevu z důvodu ochrany veřejného pořádku, a nikoli z důvodu, že je to v demokratické společnosti nezbytné pro ochranu práv a svobod druhých, bezpečnost státu, veřejnou bezpečnost, ochranu veřejného zdraví a mravnosti, by rovněž podléhal přezkoumání z hlediska ústavnosti.
Přednostka O.Ú. došla ve svém rozhodnutí č.j. Př - 121/94 (s. 2) ke správnému závěru, že předmětná vyhláška se nemůže týkat samostatné působnosti obce. V takovém případě, kdy je zjevné, že nemohlo jít o věc v samostatné působnosti obce, je věcí okresních úřadů posoudit, zda nedošlo k nesprávnému (nejen nezákonnému) opatření ve věci přenesené působnosti obce. Úkolem okresních úřadů je v případě sporných vyhlášek přezkoumat, zda nejde o některou z oblastí přenesené působnosti podle §22 zákona o obcích a zjistit, zda v této oblasti není na obec zvláštním zákonem přenesen výkon státní správy, v jaké formě ji má obec vykonávat a kterými orgány tak může činit.
V případě závěru, že jde o oblast přenesené působnosti, je povinností okresního úřadu takové opatření zrušit alespoň v té části, na kterou přenesení působnosti dopadá, pokud zde obec postupovala svými orgány nesprávně (§62 odst. 3 zákona o obcích). Pokud se bude obec cítit poškozena na svém právu na samosprávu podle čl. 8 Ústavy ČR ve spojitosti s jejím čl. 101 odst. 4, může na základě čl. 87 odst. 1 písm. c) Ústavy ČR a podle §72 odst. 1 písm. b) zákona č. 182/1993 Sb., podat ústavní stížnost ve lhůtě 60 dnů ode dne, kdy rozhodnutí okresního úřadu podle §62 odst. 3 zákona č. 367/1990 Sb., nabylo právní moci. V takovém případě Ústavní soud buď potvrdí rozhodnutí o zrušení vyhlášky nebo vyhoví návrhu zastupitelstva příslušné obce.
V této souvislosti Ústavní soud konstatoval, že město V. se svými orgány nebránilo včas podanou ústavní stížností podle ustanovení výše citovaných právních předpisů ani proti rozhodnutí přednostky O.Ú., bez ohledu na to, že s tímto pozastavením vyslovilo nesouhlas. V demokratickém právním státě, kterým je podle čl. 1 Ústavy ČR Česká republika, je věcí každého, aby si stanovenými prostředky hájil svá práva a právem chráněné zájmy. Obec se tím sama vystavila riziku, že v případě odmítnutí návrhu přednostky O.Ú., nebude již mít možnost bránit se proti tomu, že její obecně závazná vyhláška zůstane pozastavena. Nárok na zásah příslušného ministerstva ve smyslu ustanovení §13 odst. 2 zákona ČNR č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, ve znění pozdějších předpisů, obec nemá. Ústavní soud má nejprve posoudit návrh přednostky O.Ú. z důvodu její aktivní legitimace k jeho podání. V případě, že tato aktivní legitimace není dána, nerozhoduje Ústavní soud ve věci samé a nemůže ani zrušit předmětnou vyhlášku, ani nemůže zrušit rozhodnutí přednostky O.Ú., č.j. Př - 121/94 o pozastavení této vyhlášky.
Ústavní soud podotýká, že se návrhem nezabýval meritorně a neposuzoval případný rozpor předmětné vyhlášky s jinými právními předpisy ve větším rozsahu, než to bylo nutné pro posouzení aktivní legitimace navrhovatelky. Ústavní soud přitom došel k závěru, že obecně závazná vyhláška byla vydána v oblasti:
a) výslovně vyhrazené právní úpravě, ke které může dojít výlučně cestou zákona schváleného v zákonodárném procesu v Parlamentu České republiky, nebo
b) v případě ochrany veřejného pořádku v oblasti svobody projevu dokonce pouze cestou změny ústavního zákona.
Proto je nade vší pochybnost (Pl. ÚS 38/93) zjevné, že nemůže jít o vyhlášku v samostatné působnosti obce, a tudíž přednostka O.Ú., je podle ustanovení §43 odst. 1 písm. d) ve spojení s ustanovením §64 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., osobou zjevně neoprávněnou k podání takového návrhu. Proto Ústavní soud rozhodl jak výše uvedeno.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 8. prosince 1994 Prof. JUDr. Vojtěch Cepl
soudce Ústavního soudu ČR