ECLI:CZ:US:1994:Pl.US.22.94
sp. zn. Pl. ÚS 22/94
Usnesení
Plénum Ústavního soudu ČR ve složení: JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Antonín Procházka, JUDr. Vlastimil Ševčík a JUDr. Pavel Varvařovský, rozhodlo o návrhu A.K., zastoupené JUDr. F.S., na zrušení ustanovení §3 zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Dne 1. 7. 1994 byla Ústavnímu soudu doručena ústavní stížnost A.K., zastoupené JUDr. F.S., ve které se stěžovatelka domáhá zrušení rozhodnutí Policejního prezidia ČR z 2. 6. 1993, č. j. PPR-75/Spr-93 a rozsudku Městského soudu v Praze z 19. 4. 1994, sp. zn. 28 Ca 76/94. Spolu s touto stížností podala stěžovatelka podle ustanovení §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, návrh na zrušení §3 zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, neboť, podle názoru stěžovatelky, uplatnění tohoto zákonného ustanovení došlo ke skutečnostem, které jsou předmětem ústavní stížnosti. Pokud totiž napadené ustanovení umožňuje výklad, resp. postup, který omezuje svobodu pohybu, pak není v souladu s ústavním pojetím lidských práv a svobod. Svoboda pobytu je zakotvena v Evropské úmluvě o lidských právech a svobodách, tj. v dokumentu, který má na základě čl. 10 Ústavy přednost před zákonem a dále v Listině základních práv a svobod, která jako součást ústavního pořádku ČR má též přednost před zákonem. Podle čl. 18 Úmluvy omezení, jež tato Úmluva připouští pro uvedená práva a svobody, nesmí být využívána k jinému účelu, než k tomu, pro který byla určena. Obdobným ustanovením je i čl. 4 odst. 4 LPS, který stanoví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Taková omezení nesmí být zneužívána k jiným účelům, než pro která byla stanovena. Podle čl. 14 odst. 3 LPS je možné svobodu pohybu omezit jen zákonem, jestliže to je nevyhnutelné pro bezpečnost státu, udržení veřejného pořádku, ochranu zdraví nebo ochranu práv a svobod jiných a na vymezených území též z důvodů ochrany přírody. Zákon č. 135/1982 Sb., v případě, že umožnil Městské prokuratuře při podání protestu č. j. Kd 359/92-9 výklad v tomto protestu použitý a pokud obdobný výklad zužující svobodu pobytu umožnil též Policejnímu prezídiu vydat rozhodnutí PPR-75/Spr-93, je nutné považovat za zákon, který omezuje svobodu pobytu nad rámec stanovený výše uvedenými ustanoveními. Jistě není v souladu s ústavním pojetím lidských práv a svobod, aby možnost výkonu svobody pobytu byla omezena proto, že je možno tuto svobodu na základě zákona č. 135/1982 Sb., vykládat různě, a tím fakticky naplňovat zásadu "kde je právo neurčité, tam není" (Ubi ius incertum, ibi ius nullum).
Ústavní soud svým usnesením ze dne 7. 10. 1994 sp. zn. IV. ÚS 97/94 přerušil řízení podle §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu, když předtím se dopisem ze dne 13. 9. 1994 obrátil na právního zástupce stěžovatelky se žádostí, aby se zřetelem ke skutečnosti, že Ústavní soud svým nálezem ze dne 12. 7. 1994 rozhodl o zrušení podmínky trvalého pobytu v některých ustanoveních zákona č. 87/1991 Sb., o mimosoudních rehabilitacích, sdělil, zda na návrhu na zrušení ust. §3 zákona č. 135/1982 Sb. trvá. Dopisem ze 30. 9. 1994 právní zástupce sdělil, že je sice pravda, že zmíněným nálezem se situace poněkud změnila, že však žádá, aby návrh byl projednán v původním znění.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR ve svém vyjádření k podanému návrhu uvedla, že napadený zákon vytváří přehled o místě pobytu občanů a o jeho změnách a tato evidence umožňuje orgánům, organizacím a občanům výkon řady činností nezbytných pro splnění jejich úkolů a potřeb. Podle místa trvalého pobytu plní orgány státní správy řady úkonů, které bez řádně vedené evidence pobytu občanů plnit nemohly (pořizování seznamů branců, seznamy dětí končících povinnou školní docházku a jejich rozmístění, pátrání po osobách apod.) Pro občany má evidence pobytu význam k získávání údajů o místě pobytu příbuzných i jiných občanů (např. při pátrání po místě pobytu dlužníka). Institut trvalého pobytu je institutem veřejného práva, který má svůj nezastupitelný význam též v takových oblastech, jako je určování příslušnosti soudních, správních a jiných orgánů k řízení podle zvláštních předpisů, dále pak při realizaci volebního práva i v jiných oblastech práva veřejného. Podle názoru Poslanecké sněmovny tento zákon, který byl schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 10. 11. 1982, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen, má povahu evidenční a policejní a proto pojem "trvalý pobyt" použitý touto normou by neměl mít relevanci v soukromoprávních vztazích. V tomto směru se vyjádření dovolává též nálezu Ústavního soudu ze dne 12. 7. 1994 (č. 164/1994 Sb.) Z uvedených důvodů Poslanecká sněmovna navrhuje zamítnutí návrhu.
Ústavní soud si vyžádal ve věci rovněž stanovisko Ministerstva vnitra ČR. Tento orgán v úvodu svého vyjádření žádá, aby jím vyjádřený právní názor byl považován toliko za právní názor orgánu, který metodicky řídí a usměrňuje na základě §12 odst. 1 písm. b) zákona ČNR č. 2/1969 Sb., ve znění pozdějších zákonů, neboť Ministerstvu vnitra nepřísluší podávat legální výklad zákonů. Ve vlastním stanovisku, které jak uvádí je konzistentní s aplikační praxí, především uvádí, že účelem zákona není nějaké řízení pobytu povolující, nýbrž jde o zákon upravující hlášení a evidenci tohoto pobytu. Ohlašovací povinnost uložená občanovi tedy neomezuje svobodu pobytu a pobytu zaručenou čl. 14 odst. 1, 2 a 4 Listiny základních práv a svobod. Trvalým pobytem podle §3 předmětného zákona je pobyt v místě stálého bydliště občana, to je zpravidla v místě, kde má rodinu, rodiče, byt, nebo zaměstnání. Ustanovení §3 odst. 2 citovaného zákona ukazuje na to, že trvalý pobyt může být jen v bydlišti, ke kterému má občan trvalý vztah. Takových míst (už z užití demonstrativního výčtu těchto míst) může být v konkrétním případě více, a občan proto má jistý prostor pro volbu, které z těchto míst za místo trvalého pobytu označí, vždy však to musí být v souladu se skutečností. Citovaný zákon jako předpis z oblasti práva veřejného neřeší, ani nepožaduje doložit, na základě jakého právního vztahu se občan v místě stálého bydliště ubytoval. Trvalý pobyt pak je faktickým stavem, který existuje nezávisle na tom, zda je ohlášen. Jestliže občan žije trvale v cizině (a toto zjištění je nutno řádně a dostatečně prokázat) je každý jeho pobyt na území ČR pobytem přechodným. Tento následek vyplývá z ustanovení §3 odst. 5 cit. zákona a je nutnou obdobou toho, že občan žijící v tuzemsku může mít jen jediný trvalý pobyt (§4 odst. 1 cit. zákona). Hlášení a provedení záznamu není správním řízením, protože se zde nerozhoduje o právech a povinnostech. Jedná se o ohlašovací úkon občana a evidenční úkon ohlašovny. Rovněž tak zrušení záznamu o trvalém pobytu (např. jestliže je prokázáno, že občan trvale žije v cizině) není správním rozhodnutím. Použití obecných předpisů o správním řízení na úkony prováděné podle cit. zákona je výslovně vyloučeno v jeho §19. Stanovisko Ministerstva vnitra tedy uzavírá, že institut trvalého pobytu podle §3 zákona č. 135/1982 Sb., je pouhou evidenční záležitostí správního práva. Obsah hlášení a provedení záznamu není možné považovat v jiném řízení, tedy ani v řízení soudním, za prejudiciální otázku.
Ústavní soud se především zabýval otázkou, zda podaná ústavní stížnost je takového charakteru, že spolu s ní může být podán návrh na zrušení výše uvedeného ustanovení zákona č. 135/1982 Sb. tj., zda skutečnost namítaná ve stížnosti nastala uplatněním těchto ustanovení, tak, jak to má na mysli ustanovení §74 zákona o Ústavním soudu. Po rozboru celého případu dospělo plénum k závěru, že souvislost ve smyslu tohoto ustanovení v dané věci dána není. Navrhovatel, resp. jeho právní zástupce již sami formulují návrh spíše tak, že vytýkají správním orgánům to, jakým způsobem napadené ustanovení vyložily a aplikovaly, než aby pokládali za neústavní již samotnou existenci napadené zákonné úpravy. To, jak správní orgány vyložili a aplikovaly právní předpis je předmětem ústavní stížnosti samotné.
Je třeba přisvědčit stanovisku Poslanecké sněmovny i Ministerstva vnitra, že napadený předpis je především předpisem evidenčním, tedy předpisem, který nijak neomezuje svobodnou volbu občana pokud jde o jeho trvalý pobyt. Evidence pobytu upravená tímto zákonem jako předpisem z oblasti práva veřejného je v mnoha případech provázána s jinými právními vztahy. Pojem trvalého pobytu je významný v celé řadě dalších zákonů a jiných právních předpisů (trvalým pobytem je podmíněna např. existence zdravotního pojištění, je důležitým v systému celého sociálního zabezpečení, v systému volebního práva atd.) Přestože v řadě právních předpisů je tento pojem užíván ne vždy v totožném smyslu, vždy se vychází z faktického stavu a doklad o trvalém pobytu z hlediska předpisů o evidenci obyvatelstva (např. tedy záznam v občanském průkazu) může být sice jedním z důkazů, může však být v konkrétním řízení zpochybněn i vyvrácen. Např. v případném sporu o nástupnictví v právech z nájmu bytu se soud nespokojí, resp. by se neměl spokojit, jen se záznamem v OP, ale může existenci trvalého pobytu a soužití posoudit samozřejmě i na základě jiných hledisek. Je ovšem pravdou, že pokud nevzniknou pochybnosti, vychází se z toho, že občan při plnění ohlašovací povinnosti uvedl pravdivé skutečnosti, (praesumptio boni viri ve veřejném právu).
Trvalý pobyt je faktickým stavem, který existuje nezávisle na tom, zda je ohlášen. Ke vzniku trvalého pobytu není potřeba splnit nějakou "čekací dobu". Občan je sice povinen doložit ohlašovně určité skutečnosti (např. oprávněnost užívání bytu či podnájmu) má však právo volby, jestliže má vztah k více místům. Jeho povinností však je vybrat si pro účely evidenční místo jediné. Tento příkaz zákona je sice poněkud omezující (jistě si lze představit i řešení jiné) avšak těžko jej označit za neústavní. Ze zákona dále vyplývá, že trvalý pobyt může být jen na určité "adrese" (v budovách označených čp., objekt musí být kolaudován podle stavebních předpisů atd.) Zákon však nepožaduje, aby byl sdělován či ověřován důvod, proč občan určuje evidenci určité místo a ne místo jiné. Lze tedy dovodit, že ohlášení bude účinné i když důvod bydlení bude protiprávní. Ohlášení tedy není podmínkou vzniku trvalého pobytu, ale naopak - existence trvalého pobytu zakládá povinnost ohlášení. (§12 odst. 1 písm. c) zákona).
Odpověď na otázku, zda občan žije trvale v cizině, je nepochybně odpovědí na okolnosti skutkové, které je třeba zjistit. Značný význam toho, zda občan ČR žije trvale mimo území České republiky pak zcela jednoznačně zakládá povinnost v konkrétním řízení skutkový stav prověřit. Jestliže je odpověď kladná, pak každý pobyt v ČR je považován za pobyt přechodný. Na tom nic nemění to, že občan v rozporu s tímto stavem i nadále vlastní občanský průkaz a že v tomto průkazu má vyznačen trvalý pobyt v ČR. Zápis v OP pouze ověřuje splnění ohlašovací povinnosti a to, co bylo ohlášeno. Hlášení a provedení záznamu není správním řízením, neboť nejde o rozhodování o právech a povinnostech. Proto ani zrušení záznamu ohlašovnou není správním rozhodnutím.
Na základě výše uvedených skutečností dospělo plénum Ústavního soudu k závěru, že ke skutečnostem, které jsou předmětem ústavní stížnosti nedošlo aplikací ustanovení §3 zákona č. 135/1982 Sb., o hlášení a evidenci pobytu občanů, ve znění pozdějších předpisů, ale že tyto skutečnosti nastaly na základě skutkových zjištění správních orgánů, resp. zjištění soudu.
To, zda tato zjištění a z toho plynoucí rozhodnutí porušila ústavní práva stěžovatelky, bude posouzeno v řízení o samotné ústavní stížnosti. Z tohoto důvodu plénum podle ustanovení §64 odst. 1, písm. d) a §43 odst. 1 písm. c), d) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodlo tak, jak je uvedeno ve výroku tohoto usnesení, a to mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
Brno dne 20. 12. 1994
JUDr. Zdeněk Kessler
předseda ÚS ČR