ECLI:CZ:US:2000:3.US.450.99
sp. zn. III. ÚS 450/99
Usnesení
Ústavní soud ČR rozhodl mimo ústní jednání v senátě složeném z předsedy JUDr. Vlastimila Ševčíka a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Vladimíra Jurky ve věci návrhu na zahájení řízení obchodní společnosti C., a.s., zastoupené JUDr. J. T., advokátem, proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě, čj. 22 Ca 391/98, 22 Ca 392/98, 22 Ca 393/98-22, ze dne 30. 6. 1999, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Navrhovatelka podala dne 13. 9. 1999 návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti (dále jen "návrh"), který byl doručen Ústavnímu soudu dne 14. 9. 1999. Návrh směřoval proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě, čj. 22 Ca 391/98, 22 Ca 392/98, 22 Ca 393/98-22, ze dne 30. 6. 1999, kterým byly zamítnuty žaloby navrhovatelky proti rozhodnutím Celního ředitelství v Olomouci, čj. 10-1715-243-98-1, ze dne 26. 6. 1998, čj. 10-1722-244-98-1, ze dne 26. 6. 1998 a čj. 10-1715-245-98-1, ze dne 26. 6. 1998, jimiž bylo zamítnuto odvolání proti platebním výměrům Celního úřadu ve Zlíně čj. 50-1027/98 ze dne 9. 2. 1998, čj. 50-1523/98, ze dne 26. 2. 1998 a čj. 1582/98, ze dne 3. 3. 1998. Podle názoru navrhovatelky bylo uvedenými rozhodnutími Krajského soudu porušeno její základní právo zakotvené v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Návrh byl podán včas.
K posouzení návrhu si Ústavní soud vyžádal spisy, sp. zn. 22 Ca 391/98, 22 Ca 392/98 a 22 Ca 393/98 vedené u Krajského soudu v Ostravě a dále si vyžádal výše uvedené spisy Celního ředitelství v Olomouci. Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že navrhovatelka uzavřela dne 19. 5. 1997 smlouvu o poskytnutí paušální celní záruky ve výši 5.100.000 Kč na zaručení celního dluhu a předala záruční doklady společnosti I., spol. s r.o. Tyto doklady byly vydány na základě záruční listiny pro systém paušální záruky ze dne 10. 3. 1995, která byla Ministerstvem financí, Generálním ředitelstvím cel přijata pod čj. 11-1400/95 a povolila, aby se navrhovatelka stala ručitelem vůči celním úřadům v ČR. Dále Ústavní soud zjistil, že na základě smlouvy o poskytnutí paušální celní záruky společnosti I. vydal Celní úřad ve Zlíně výše uvedené platební výměry v souvislosti s neuhrazenými splátkami celního dluhu. Proti všem platebním výměrům podala navrhovatelka včas odvolání, v němž argumentovala, že byla poskytnuta paušální záruka vztahující se na propuštění zboží do určitého celního režimu, nikoliv na zajištění celního dluhu podle §264 odst. 2 zák. č. 13/1993 Sb., celní zákon, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "celní zákon"). Zboží bylo podle navrhovatelky propuštěno do oběhu podle jednotných celních deklarací dříve, než byla celním úřadem záruka přijata, a protože ze smlouvy uzavřené se společností I. nevyplývalo, že by se záruka vztahovala i na případy žádostí o povolení splátek, byly platební výměry vydány neoprávněně. Celní ředitelství v Olomouci výše uvedenými rozhodnutími zamítlo všechna podaná odvolání s odůvodněním, že společnost I., spol. s r.o., které bylo zboží rozhodnutím v celním řízení propuštěno z režimu uskladňování v celním skladu do režimu volného oběhu a povoleny splátky celního dluhu, neuhradila celní dluh ve stanovené lhůtě, a proto Celní úřad ve Zlíně vydal platební výměry, zajišťující úhradu celního dluhu z paušální záruky. Pokud šlo o námitku navrhovatelky, že při propuštění zboží do volného oběhu musí být celní dluh zaplacen nebo zajištěn, což se nestalo, Celní ředitelství v Olomouci připustilo, že došlo k pochybení celního úřadu v tom, že celní dluh nezajistil, ale pro danou věc je tato skutečnost zcela irelevantní. K námitce navrhovatelky, že splátkový kalendář není a nikdy nebyl operací ve smyslu celního zákona pak Celní ředitelství uvedlo, že s ní nemůže souhlasit, protože celní zákon nedefinuje pojem operace.
Proti uvedeným rozhodnutím Celního ředitelství v Olomouci podala navrhovatelka žaloby, jimiž se domáhala jejich zrušení, včetně zrušení předcházejících rozhodnutí správního orgánu I. stupně. Navrhovatelka v podaných žalobách především namítala, že s odkazem na §2 písm. m) a p) celního zákona je zřejmé, že splátkový kalendář není celním režimem, a tedy nemohly být navrhovatelkou poskytnuty platné paušální celní záruky, které celní úřad přijal a na jejichž základě potom vydal předmětné platební výměry. Navrhovatelka dále namítala, že nelze připustit, že by se v tomto případě jednalo o dodatečné zajištění celního dluhu, protože nebyly naplněny podmínky, které předpokládá §262 celního zákona. Napadená rozhodnutí podle názoru navrhovatelky trpěla mimo jiné vadou nesprávného právního posouzení věci, Celní ředitelství v Olomouci ve svém rozhodnutí nereagovalo na všechny námitky navrhovatelky, především se nezabývalo jejím tvrzením, že nemohlo dojít k dodatečnému zajištění celního dluhu, spokojilo se pouze s konstatováním, že splátkový kalendář byl v době rozhodnutí režimem-operací, aniž by pro toto tvrzení přineslo argumenty v podobě platné právní úpravy. Navrhovatelka proto v tomto směru považovala rozhodnutí Celního ředitelství za zmatečná a nepřezkoumatelná. V doplnění žalob ze dne 31. 8. 1998 pak navrhovatelka poukazuje na to, že dne 2. 9. 1998 mu byl doručen platební výměr č. 6611/98 ze dne 31. 8. 1998, který opírá své rozhodnutí o záruční list, kde na dílech A/ je pozměněno - dopsáno, že se zboží propouští do volného oběhu. Původně byly záruční doklady přijaty na splátkový kalendář, ale příloha k uvedenému platebnímu výměru obsahuje již pozměněné záruční doklady. Navrhovatelka z této skutečnosti dovozovala, že uvedeným jednáním byl spáchán trestný čin podle §140 trestního zákona ve smyslu §142 trestního zákona padělání a pozměňování peněz a podle §158 trestního zákona zneužívání pravomoci veřejného činitele.
Krajský soud v Ostravě přezkoumal napadená rozhodnutí včetně správního řízení a dospěl k závěru, že žaloby nejsou důvodné. V odůvodnění svého rozhodnutí uvedl, že při přezkoumávání napadených rozhodnutí vycházel ze skutkového stavu, který byl v době jejich vydání (§250i odst. 1 o.s.ř.) a v souladu s dispoziční zásadou vyplývající z §249 odst. 2 o.s.ř. byl vázán rozsahem tvrzených nezákonností obsažených v žalobách. Činnost soudu byla tedy ohraničena nejen skutkovým vylíčením tvrzených pochybení Celního ředitelství, ale také jejich právním hodnocením, tzv. tvrzením navrhovatelky, že napadená rozhodnutí nebo jejich část odporuje konkrétnímu ustanovení zákona nebo jiného právního předpisu. Podstatou žalobních námitek je tvrzení, že žalovaný porušil §2 písm. m) celního zákona, který definuje, co je nutno považovat za celní režim, a dále písm. p) cit. ustanovení, v němž je uvedeno, co je nutno považovat za propuštění zboží. Uvedená ustanovení však neukládají žádnou právní povinnost, ale pouze definují pojmy obsažené v celním zákoně, takže nemůže dojít k jejich přímému porušení. Vyplývá z nich však povinnost správních úřadů aplikovat v celním řízení určitý pojem ve významu zákonem závazně stanoveném. V případě, že by správní orgán při aplikaci citovaného ustanovení uvedený pojem vykládal odlišně, došlo by z jeho strany k porušení zákona, ale v návaznosti na konkrétní ustanovení citovaného zákona, při jehož aplikaci v zákoně definovaný pojem nesprávně vyložil. Navrhovatelka však neuvádí, jaké konkrétní ustanovení celního zákona bylo žalovaným porušeno tím, že pojem celní režim a propuštění zboží použil v jiném než ve významu definovaném v §2 písm. m) a p), a proto krajský soud dovodil, že k porušení citovaných ustanovení nedošlo. Dále bylo v žalobě poukazováno na §262 celního zákona, krajský soud však dospěl k závěru, jak nakonec připustila i právní zástupkyně navrhovatelky, že k porušení cit. ustanovení dojít nemohlo, neboť v dané věci nebylo rozhodováno o dodatečném zajištění celního dluhu. Z odůvodnění napadených rozhodnutí je patrno, že žalovaný postupoval při zajišťování celního dluhu podle §264 odst. 2 celního zákona, avšak porušení tohoto ustanovení není v žalobě namítáno. K doplnění žaloby ze dne 10.9. 1998 nemohl Krajský soud přihlédnout, protože bylo uplatněno po lhůtě stanovené v §250b o.s.ř., když po jejím uplynutí již nelze žalobní důvody rozšiřovat. Krajský soud v Ostravě proto napadeným rozsudkem všechny podané žaloby zamítl.
Proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě podala navrhovatelka návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti, protože podle jejího názoru došlo tímto rozsudkem k porušení jejího základního práva na spravedlivou soudní ochranu podle §36 odst. 1 a 2 Listiny. Porušení svého práva spatřovala navrhovatelka v tom, že z §249 o.s.ř. nelze dovozovat, jak činil Krajský soud v Ostravě, že "činnost soudu je ohraničena nejen skutkovým vylíčením tvrzených pochybení žalovaného, ale také jejich právním hodnocením, tzv. žalobcovým tvrzením, že napadená rozhodnutí nebo jejich část odporuje konkrétním ustanovením." Podle názoru navrhovatelky nelze citované ustanovení vykládat tak, že jde o obdobu jakési zásady koncentrace řízení. Taková zásada platí v o.s.ř. pouze u námitek vůči směnečnému platebnímu rozkazu, pokud však jde o správní žalobu, jde pouze o vyjádření požadavku, aby žalobce uvedl své důvody, v nichž spatřuje nezákonnost. Z ustanovení §250b odst. 1 o.s.ř. pak lze dovodit, že rozsah, v němž je správní rozhodnutí napadáno, lze měnit pouze ve lhůtě dvou měsíců od doručení takového rozhodnutí, pokud však jde o důvody, v nichž je nezákonnost spatřována, platí i v řízení o přezkoumání rozhodnutí správních orgánů obecné zásady pro jednání v řízení před soudem, tedy žalobce může důvody v mezích jím určeného rozsahu doplňovat i měnit až do doby, než soud prohlásí jednání za skončené. Soud je při přezkoumávání vázán pouze rozsahem, v němž se správní rozhodnutí napadá, a konečným návrhem, který žalobce učinil. Nemůže být však vázán důvody, které žalobce uvádí, neboť by byl popřen sám princip soudního přezkoumávání správních rozhodnutí. V tom rozsahu, v jakém je rozhodnutí napadeno, platí, pokud jde o činnost soudu, revizní princip. Soud nemůže požadovat po účastníku, aby vždy správně uvedl veškeré důvody nezákonnosti a v případě, že by takové důvody uvedl nesprávně nebo neúplně, považoval žalobu za procesně nedostačující. Krajský soud správně zjistil, že záruka byla použita v rozporu s §264 odst. 2 celního zákona. Přesto však žalobu zamítl, neboť po žalobci požaduje, aby rozpor se zákonem určil v souladu s právním názorem krajského soudu. Tím však nesmírně zužuje rámec, který zákonodárce stanovil v čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť toto ustanovení stanoví soudu povinnost přezkoumat zákonnost rozhodnutí státního orgánu jako garanci toho, že nikdo nebude zkrácen na svých právech. Navrhovatelka proto žádala, aby Ústavní soud zrušil rozsudek Krajského soudu v Ostravě i předcházející rozhodnutí Celního ředitelství v Olomouci.
K výzvě Ústavního soudu podal své vyjádření Krajský soud v Ostravě jako účastník řízení. Ve vyjádření Krajský soud uvedl, že k úspěšnosti žaloby nedostačuje pouze skutečnost, že rozhodnutí je nezákonné, a že tato nezákonnost je v žalobě namítána, ale vytýkané pochybení žalovaného musí také vyvolat zkrácení subjektivních práv žalobce. Nejen z konstantní judikatury obecných soudů, ale i ze stanovisek právní teorie vyplývá, že správní žaloby musejí obsahovat skutkové a právní odůvodnění, tzn. žalobcovo tvrzení, která konkrétní ustanovení právních předpisů byla podle názoru žalobce porušena a o jaké důvody žalobce tento svůj názor opírá. Z uvedených skutkových a právních důvodů tak musí vyplývat porušení subjektivních práv žalobce. Rozsahem tvrzených nezákonností v žalobě jsou vymezeny hranice soudního přezkumu správního rozhodnutí, za které soud s výjimkou vad vyvolávajících nicotnost rozhodnutí, k níž se přihlíží i z moci úřední, nemůže jít. V předmětné věci navrhovatel v žalobě uvedl jakých konkrétních ustanovení právních předpisů a z jakého důvodu se žalovaný správní orgán při své rozhodnutí dopustil. Krajský soud však po přezkoumání napadených rozhodnutí dospěl z důvodů, které jsou uvedeny v odůvodnění napadeného rozsudku, k závěru, že k porušení těch ustanovení právních předpisů ze strany žalovaného nedošlo. Nemohla tak být navrhovatelka zkrácena na svém právu podle čl. 36 odst. 2 Listiny. Skutečnost, že navrhovatelka se svou žalobou proti správnímu rozhodnutí u Krajského soudu neuspěla, totiž neznamená porušení jeho práva na soudní ochranu, ale pouze to, že při soudním přezkumu nebylo shledáno porušení těch konkrétních ustanovení právních předpisů, která byla v žalobě uvedena. Soud pak s ohledem na principy, na nichž je správní soudnictví založeno, nebyl povinen ani oprávněn sám vyhledávat jiné možné nezákonnosti správního aktu. Krajský soud se proto domnívá, že návrh je nedůvodný a navrhuje jeho zamítnutí.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů může Ústavní soud zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl navrhovatel účastníkem, k porušení jeho základních práv a svobod chráněných ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Vzhledem k tomu, že navrhovatelka namítala porušení svého základního práva podle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny pravomocným rozhodnutím soudu, přezkoumal Ústavní soud napadené rozhodnutí i řízení mu předcházející a dospěl k závěru, že podaný návrh je zjevně neopodstatněný.
Bez ohledu na faktický předmět sporu řešený jak ve správním řízení, tak i v řízení soudním, je jádrem návrhu otázka rozsahu soudního přezkumu správního rozhodnutí ve vztahu k žalobě navrhovatele. Ústavní soud se přiklání k právnímu názoru, který je konstantně uváděn v judikatuře obecných soudů i v právní teorii ve vztahu k rozsahu žalobního návrhu a možnosti soudu přezkoumat napadené správní rozhodnutí. Řízení ve správním soudnictví je ovládáno dispoziční zásadou, z níž plyne, že soud nemůže přezkoumávat správní rozhodnutí nad rámec žalobcem v žalobě vymezeným. Nemůže tedy z vlastní iniciativy projev žalobce nahradit a sám na jeho místě vyhledávat možné právní vady aktu. Žalobce musí především tvrdit a odůvodnit, že napadeným rozhodnutím byl zkrácen na svých subjektivních právech. Dále musí žalobce tvrdit, že správní orgán při vydání napadeného rozhodnutí porušil zákon (nebo jiný právní předpis), zpravidla tak činí odkazem na konkrétní ustanovení právních předpisů hmotného nebo procesního práva. Porušení zákona může samozřejmě žalobce uvádět i pomocí jiných tvrzení, vždy však z jeho žaloby musí být patrno, v čem, tj. konkrétně v jakém porušení práva spatřuje nezákonnost napadeného rozhodnutí. Pokud jde o námitku navrhovatelky, že soud při přezkumu je povinen přihlížet i k doplnění žaloby, a to i po lhůtě k podání žaloby podle §250b o.s.ř. až do konečného rozhodnutí soudu, je Ústavní soud toho názoru, že je zapotřebí rozlišovat obsahově, čeho se doplnění týká. Pokud se jedná pouze o upřesnění žalobních bodů, které byly ve lhůtě uplatněny, pak samozřejmě tak žalobce činit může. Pokud se však doplněním rozumí uvedení dalších údajů, v nichž žalobce spatřuje rovněž porušení zákonnosti, tj. rozšíření žalobních bodů, potom podle názoru Ústavního soudu je nutno přisvědčit stávající judikatuře i teorii v tom, že takové doplnění musí být uplatněno nejpozději ve lhůtě pro podání samotné správní žaloby. V předmětné věci Ústavní soud při přezkoumání postupu Krajského soudu dospěl k závěru, že nelze jeho postupu vyčítat porušení práva na spravedlivý proces podle čl. 36 Listiny, protože tento soud postupoval ve smyslu výše uvedené konstantní judikatury, na jejíž stranu se Ústavní soud rovněž přiklonil. Nelze podle názoru Ústavního soudu dospět k závěru, že v daném případě vyložil Krajský soud v Ostravě příslušná ustanovení občanského soudního řádu příliš restriktivním způsobem a nešetřil jejich podstaty a smyslu. Na základě uvedených úvah pak dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozsudkem nebylo porušeno právo navrhovatelky na spravedlivý proces.
Na základě výše uvedených závěrů nezbylo Ústavnímu soudu než návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti podle §43 odst. 2 písm. a) zák. č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. června 2000
JUDr. Vlastimil Ševčík
předseda senátu