Rozhodnutí Ústavního soudu
ze dne 06.11.2000, sp. zn. IV. ÚS 23/2000 [ nález / ČERMÁK / výz-3 ],paralelní citace: N 161/20 SbNU 139 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2000:4.US.23.2000
Kompetenční spor ve věci povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě
Právní větaJakkoli zákonodárce v kompetenčním zákoně č. 2/1969 Sb., ve znění zákona č. 272/1996 Sb., projevil tendenci změnit obsah a rozsah kompetencí Ministerstva životního prostředí a Ministerstva zemědělství, vzhledem k nedostatku návaznosti na zákon ČNR č. 130/1974 Sb. a nezbytnosti eliminovat nerespektování základního účelu vodního zákona (§1 zákona č. 138/1973 Sb.), se ve skutečnosti v zásadě ani provedenou novelizací kompetenčního zákona na stávajících kompetencích obou ministerstev v jejich výchozích pozicích nic nezměnilo.
ECLI:CZ:US:2000:4.US.23.2000
sp. zn. IV. ÚS 23/2000NálezÚstavní soud rozhodl dne 6. listopadu 2000 v senátě o návrhu Ministerstva životního prostředí ČR na zahájení řízení v kompetenčním sporu ve věci povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě a povolení odběru povrchové vody z řeky Moravy pro provoz tohoto vodohospodářského díla, za účasti Ministerstva zemědělství ČR, jako účastníka řízení, za souhlasu účastníků bez ústního jednání, takto:Orgánem příslušným vydat rozhodnutí ve věci uvedené v návrhuna zahájení řízení je Ministerstvo životního prostředí ČR.Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ČR ze dne 26. 11. 1999,čj. 2799/99-5220, se zrušuje.Odůvodnění:V návrhu na zahájení řízení podaném s odkazem na čl. 87 odst.1 písm. k) Ústavy ČR a ustanovení §120 zákona č. 182/1993 Sb.,o Ústavním soudu, Ministerstvo životního prostředí (dále jen"navrhovatel") uvádí, že Ministerstvo zemědělství rozhodnutím zedne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220, zamítlo odvolání R. Z. protirozhodnutí Okresního úřadu Kroměříž, kterým byla povolena stavbavodní elektrárny Bělov na řece Moravě a povolen odběr povrchovévody pro provoz tohoto vodohospodářského díla. Podle navrhovatelevšak Ministerstvo zemědělství není příslušným orgánemk přezkoumání rozhodnutí okresních úřadů vydaných na tomto úsekustátní správy. Z ustanovení §1 písm. d), §5 písm. a), jakoži §11 odst. 1 zákona ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě vevodním hospodářství, vyplývá, že ústředním vodohospodářskýmorgánem České republiky, který řídí výkon státní správy na úsekuvodního hospodářství a dozírá v rámci vrchního vodohospodářskéhodozoru na provádění ustanovení vodního zákona nižšímivodohospodářskými orgány, je navrhovatel. Jestliže navrhovateljako ústřední vodohospodářský orgán řídí výkon státní správy naúseku vodního hospodářství, pak podle ustanovení §17 odst. 1písm. b) zákona č. 425/1990 Sb., o okresních úřadech, jenepochybně v jeho pravomoci přezkoumávat rozhodnutí okresníchúřadů vydaná na tomto úseku státní správy.Hmotněprávním základem napadeného rozhodnutí je ustanovení§8 odst. 1 písm. a) zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodnízákon), podle něhož k odběru povrchových vod a k jinému jejichužívání je třeba povolení vodohospodářského orgánu, a ustanovení§9 vodního zákona, podle něhož ke zřízení vodohospodářských děl,k jejich změnám a zrušení je rovněž třeba povolenívodohospodářského orgánu.Podle ustanovení §15 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., o zřízeníministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy Českérepubliky, ve znění zákona č. 272/1996 Sb. (dále jen "kompetenčnízákon"), je Ministerstvo zemědělství ústředním orgánem státnísprávy pro vodní hospodářství, s výjimkou ochrany přirozenéakumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakostipovrchových a podzemních vod. Podle ustanovení §19 odst. 2kompetenčního zákona je tato výjimka shodnou formulací zakotvenajako jedna z působností navrhovatele.Podle navrhovatele je obsah ustanovení §8 vodního zákonakryt formulací jeho působnosti v kompetenčním zákoně, protožeprávě povolení k nakládání s vodami je základním nástrojem proochranu vod. Používá-li kompetenční zákon pojmu "ochrana přirozenéakumulace vod", pak obsah tohoto pojmu není zužující, nýbržzpřesňující v tom smyslu, že jde o ochranu přirozeného oběhu vodv jejich přírodním výskytu. Z celého slovního vyjádření předmětnékompetence vyplývá, že její první část je doplňující k částidruhé, kde jde o ochranu jakosti vod. V tomto smyslu v části prvnípak musí jít logicky o ochranu jejich množství. To ostatně vyplývái z ustanovení §1 vodního zákona. S ochranou množství a jakostivod, k nimž se váže povolení k nakládání s vodami podle citovaného§8 vodního zákona, je v přímé souvislosti povoleník vodohospodářským dílům podle ustanovení §9 vodního zákona.Vodohospodářské dílo nelze povolit, aniž by byla předem, aneboalespoň současně, posouzena možnost nakládání s vodami vůbeca parametry tohoto nakládání zvláště. Proto se tato vzájemněsouvisející rozhodování již tradičně realizují zpravidla vespolečném správním řízení a jedním správním rozhodnutím,opírajícím se i o jedinou dokumentaci. Nelze tedy připustitrozdělení rozhodování podle §8 a §9 vodního zákona mezi dvasprávní orgány. Kdyby takové rozdělení bylo možné, pak by vodnízákon nevyjímal tyto zvláštní stavby z obecné působnostistavebních úřadů, kterým ponechal toliko působnost vevyvlastňování a vydávání stanovisek z hlediska souladu s územnímiplány. Důvodem působnosti vodohospodářských orgánů jakospeciálních stavebních úřadů je totiž nejen specifičnost stavebvodohospodářských děl, ale zejména nutnost posoudit vliv takovéstavby z hlediska zásahu do přírodních procesů koloběhu vody, kdyse tento vliv nemusí projevit svými účinky jen v místě stavby, alei v místech se stavbou zdánlivě vůbec nesouvisejících.Navrhovatel usuzuje, že působnost Ministerstva zemědělství,pro niž kompetenční zákon užívá pojem "vodní hospodářství",vyjadřuje zřejmě působnost založenou ustanovením §29 odst. 2písm. a) - f) zákona o státní správě ve vodním hospodářství, podlekteré Ministerstvo zemědělství řídí vodohospodářské melioracezemědělských a lesních pozemků, hrazení bystřin, včetnězávlahových a odvodňovacích staveb a jejich soustav, rybníkůa malých vodních nádrží, pokud slouží zemědělství a lesnímuhospodářství, řídí systémy veřejných vodovodů a veřejnýchkanalizací, zajišťuje správu drobných vodních toků určenýchústředním vodohospodářským orgánem prostřednictvím organizací vesvé působnosti, zabezpečuje dlouhodobou koncepci, základnía aplikovaný výzkum, monitorování a informační systémyv oblastech uvedených pod písm. a) - c) citovaného ustanovení, podohodě s Ministerstvem životního prostředí může stanovit obecnězávazným právním předpisem podrobnosti na úsecích uvedených podpísm. a) - d) citovaného ustanovení, pokud zákon o vodáchnestanoví jinak, a uděluje právnickým osobám pro prokázání jejichodborné způsobilosti povolení k provozování veřejných vodovodůa kanalizací.Posun v pojetí působnosti Ministerstva zemědělství souvisípodle navrhovatele nepochybně s judikaturou Vrchního souduv Praze, který ve svém rozsudku ze dne 29. 11. 1996, sp. zn. 6A 183/94-32, k žalobě proti pravomocnému rozhodnutí Ministerstvaživotního prostředí o dodatečném povolení stavby biologickéhoseptiku a k vypouštění odpadních vod ze septiku do veřejnékanalizace zaujal právní názor, že působnost k vydávání povolenívodohospodářských děl přešla s účinností k 1. 11. 1996 podleustanovení §1 odst. 1 písm. c) zákona č. 272/1996 Sb. (dále jen"novela kompetenčního zákona") na Ministerstvo zemědělství. Tentoprávní názor odvodil vrchní soud tak, že "v řízení o povolenívodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vodnebo ochranu vodních zdrojů (oddíl první části třetí vodníhozákona, §17 - §21), ani o ochranu jakosti povrchovýcha podzemních vod (oddíl druhý téže části, §22 - §27), kterážtopůsobnost zůstala i po datu 1. 11. 1996 zachována Ministerstvuživotního prostředí; proto k povolování vodohospodářských děl(pravomoc podle §9 vodního zákona) je napříště příslušnév úrovni ústředního orgánu státní správy Ministerstvozemědělství". Na základě tohoto právního názoru Vrchní soudv Praze zrušil i několik dalších rozhodnutí navrhovatele jakorozhodnutí nicotných z důvodu nedostatku věcné příslušnostia současně nařídil, aby navrhovatel předal věc k novému rozhodnutío odvolání Ministerstvu zemědělství.S rubrikovou metodou výkladu použitou Vrchním soudem v Prazenavrhovatel nesouhlasí, protože tato metoda výkladu je ve svýchdůsledcích nejen zužující, ale i protismyslná, poněvadž zájmyvyplývající z působnosti navrhovatele vyznačené příslušnými pojmynovely kompetenčního zákona nelze hájit bez přiměřené aplikacevšech institutů vodního práva založených vodním zákonem, konkrétněbez celého aparátu povolení, vyjádření a souhlasů. Podlenavrhovatele je pro přiměřené objasnění jeho působnosti nutnépoužít logický výklad vodního zákona. Podle ustanovení §1 jeúčelem vodního zákona všestranně chránit vody pro jejichnenahraditelnost a celospolečenský význam, plánovitě řídit jejichodběry a jiné nakládání s nimi tak, aby byla zabezpečena rovnováhamezi potřebou vody a kapacitou vodních zdrojů, pečovat o jejichčistotu a nejhospodárnější využití, zajišťovat ochranu předpovodněmi a dbát přitom ochrany přírody, rekreace, plavbya ostatních důležitých zájmů společnosti. Formulace účelu vodníhozákona, jímž je předznamenán i jeho obsah, koreluje s pojmy, jimižje vyznačena působnost navrhovatele v kompetenčním zákoně. Státníspráva založená na této působnosti je tedy státní správouzakotvenou v celém vodním zákoně jako souboru příslušnýchhmotněprávních norem. V tomto smyslu se tedy na působnostinavrhovatele jako ústředního vodohospodářského orgánu podleustanovení §1 a §5 zákona o státní správě ve vodním hospodářstvív zásadě nic nemění.Navrhovatel ve svém návrhu dále vytýká Vrchnímu souduv Praze, že se ve své interpretaci kompetenčního zákona vůbecnezabýval obsahem pojmu vodní hospodářství, který je pro výkladpředmětných kompetencí pojmem klíčovým, a poukazuje na to, žetento pojem není v českém právním řádu definován. Podlenázvoslovné normy ČSN 73 65 10 Vodní hospodářství - Základnívodohospodářské názvosloví ze srpna 1984, je vodním hospodářstvímsoubor organizací, jejichž náplní jsou vodohospodářské činnosti,soubor vodohospodářských činností, které se člení na oborytokařství, vodárenství, kanalizace, hydromeliorace a souborčinností k zabezpečení správy vodních zdrojů s cílem uspokojitpožadavky obyvatelstva a národního hospodářství na vodu a zajistitjejich racionální využití a ochranu před znečištěním a vyčerpánímvodohospodářských soustav a k ochraně před škodlivým působením voda k odstranění jeho následků. Návrh revize této normy z listopadu1997 definuje vodní hospodářství jako soubor činností spojenýchs ochranou povrchových a podzemních vod, ochranou, rozvojema užíváním vodních zdrojů, ochranou a zlepšováním odtokovýchpoměrů, ochranou před škodlivými účinky vod a s užíváním vody.Podle navrhovatele se tak pod pojmem vodní hospodářství v oboupřípadech skrývají dva druhy aktivit zcela odlišné povahy. Jsou tojednak činnosti směřující k ochraně vody jako podstaty vodníhohospodářství, tedy procesy nehmotného charakteru, jejichžnositelem je především státní správa, a jednak činnostiprodukčního charakteru, které se realizují hospodářskou činnostícharakterizovanou hmotnými výsledky. Z toho pak vyplývá, že pojmykompetenčního zákona vyjadřující působnost navrhovatele směřujíprávě k odlišení činností nehmotné povahy, a nositel takto:
formulované působnosti je tedy nepochybně i nadále ústřednímvodohospodářským orgánem. Na druhé straně je dán dostatečnýprostor pro působnost Ministerstva zemědělství jako ústředníhoorgánu pro vodní hospodářství charakterizovanou souboremvodohospodářských činností hmotného charakteru. Oddělení těchtočinností bylo podle navrhovatele i důvodem formulačních změnv novele kompetenčního zákona provedené zákonem č. 272/1996 Sb.Navrhovatel poukázal na to, že v současné době plní všechnyzákladní funkce ústředního vodohospodářského orgánu a že výkonjeho kompetencí vláda České republiky respektuje. Příkladmopoukázal na jím vydané prováděcí předpisy k vodnímu zákonu(vyhláška č. 137/1999 Sb., kterou se stanoví seznam vodárenskýchnádrží a zásady pro stanovení a změny ochranných pásem, vyhláškač. 176/1999 Sb., kterou se stanoví seznam hraničních vodních tokůtvořících státní hranice), na nařízení vlády č. 82/1999 Sb.,kterým se stanoví ukazatele a hodnoty přípustného stupněznečištění vody, navržené a zpracované navrhovatelem, nařízenívlády o povodních č. 100/1999 Sb., určující navrhovatele jakoústřední povodňový orgán, jakož i na zákon č. 58/1998 Sb.,o poplatcích za vypouštění odpadních vod do vod povrchových, podlekterého se agendou poplatků za vypouštění pověřuje Česká inspekceživotního prostředí a poplatky jsou zdrojem Státního fonduživotního prostředí. Podle usnesení vlády č. 337/1999 ke smlouvěo spolupráci na hraničních vodách mezi ČR a SR je ministrživotního prostředí garantem plnění smluv v oblasti mezinárodníspolupráce ve vodním hospodářství na hraničních vodách, v širšímkontextu i v rámci mezinárodních komisí pro ochranu Labe, Odrya Dunaje, je předsedou Ústřední povodňové komise a zřizovatelempovodňových komisí ucelených povodí a významná je i skutečnost, žerozhodnutím vlády ČR byla gesce za přípravu vstupu do EUv oblasti VODA v rámci celého životního prostředí svěřenanavrhovateli.Závěrem svého návrhu navrhovatel upozornil na významhistorické analogie pro výklad kompetenčního zákona. Uvedl, žev období od 16. 1. 1992 do 29. 10. 1992 byla v kompetenčním zákonějeho působnost formulována zcela shodně s nynější formulací, avšako jeho působnosti jako ústředního vodohospodářského orgánunevznikly jakékoliv pochybnosti. Podle jeho mínění záměr zákona č.272/1996 Sb. neměnit dosavadní působnost navrhovatele na úsekuvýkonu státní správy ve vodním hospodářství vyplývá i zeskutečnosti, že novela kompetenčního zákona nezaložila přechodpráv a povinností z pracovněprávních a jiných právních vztahůz navrhovatele na Ministerstvo zemědělství, jako je tomu v jinýchpřípadech kompetenčních změn.Ze všech výše uvedených důvodů navrhovatel navrhl, abyÚstavní soud nálezem rozhodl, že příslušným k vydání rozhodnutí vevěci uvedené v návrhu je navrhovatel, a aby napadené rozhodnutíMinisterstva zemědělství ze dne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220,zrušil.Ministerstvo zemědělství ČR ve svém vyjádření ze dne 26.5. 2000, podepsaném náměstkem ministra ing. Karlem Turečkem,uvádí, že je podle §15 odst. 1 zákona č. 2/1969 Sb., v platnémznění, ústředním vodohospodářským orgánem, a to i ve smysluustanovení §1 zákona ČNR č. 130/1974 Sb. Podle jeho názoru zákono státní správě ve vodním hospodářství není zákonem zvláštnímv tom směru, že by vylučoval použití obecné úpravy, ale jendetailně rozpracovává obecné, tedy to, v čem výkon státní správykonkrétně spočívá.Správní soudy při posuzování rozsahu kompetencí obouministerstev ve vazbě na platný zákon o vodách vycházely z toho,že navrhovatel je kompetentní pouze ve věcech upravených částítřetí tohoto zákona, tedy ustanoveními §17 až §27. Navrhovatelůvnázor, že ochrana jakosti povrchových a podzemních vod jerealizována povolováním veškerého nakládání s vodami, včetněpovolování vodohospodářských děl nezbytných k tomuto nakládání, jenesprávný a nelze jej zahrnout ani pod rozšiřující výklad platnýchprávních předpisů, konkrétně kompetenčního zákona. Současnýnezákonný stav v rozhodování některých věcí z oblasti vodníhohospodářství ve druhém stupni nelze odůvodňovat a faktickyospravedlňovat minulými pochybeními.Ke svému rozhodnutí ze dne 26. 11. 1999, čj. 2799/99-5220,jehož zrušení se navrhovatel domáhá, Ministerstvo zemědělstvíuvedlo, že o své příslušnosti k rozhodnutí nepochybuje, neboťvodohospodářský orgán prvého stupně, Okresní úřad Kroměříž,rozhodoval jako speciální stavební úřad ve smyslu ustanovení §120 stavebního zákona o povolení stavby vodohospodářského sídla,vodní elektrárny, podle §9 zákona o vodách, resp. podlestavebního zákona, z čehož je patrno, že nešlo o aplikaciustanovení části třetí vodního zákona. Ministerstvo zemědělstvínavrhlo, aby Ústavní soud návrh navrhovatele zamítl.Ze spisového materiálu vedeného k výše citovanémurozhodnutí Ústavní soud zjistil, že Okresní úřad Kroměříž,referát životního prostředí, jako věcně a místně příslušnývodohospodářský orgán rozhodl dne 18. 4. 1994 pod čj.ŽP-231/2/42/35484/94-Chý o žádosti obchodní společnosti V., spol.s. r. o., a podle ustanovení §8 odst. 1 písm. a) a §9 vodníhozákona povolil žadateli odběr povrchové vody a výstavbuvodohospodářského díla, vodní elektrárny, za podmínekv rozhodnutí blíže určených. Na rozhodnutí je vyznačena doložkaprávní moci dnem 17. 5. 1994. V důsledku nutnosti úpravystanovených podmínek bylo toto rozhodnutí dne 1. 9. 1994 a 6. 12.1994 změněno. Ze spisového materiálu vyplývá, že v průběhu dobyvznikly ze strany některých dotčených subjektů pochybnosti o tom,zda v důsledku pochybení správního orgánu při doručování jsou tatorozhodnutí vůbec platná. Správní orgán I. stupně proto těmtodotčeným subjektům přípisem ze dne 20. 6. 1995 oznámil, že jehorozhodnutí z dubna 1994, jakož i další "změnová" rozhodnutí,nebyla řádně doručena všem účastníkům řízení, že se jejich"pravomocnost ruší", ale že rozhodnutí z dubna 1994, které jezákladním rozhodnutím povolujícím výstavbu vodní elektrárny,zůstává v platnosti. Správní orgán potom v červnu 1995 a dubnu1997 vydal další rozhodnutí, kterými změnil podmínky prováděnístavby.Ke dni 9. 5. 1997 se stal novým spoluvlastníkem pozemků,na nichž je umístěna stavba vodní elektrárny, R. Z. Na základějeho žádosti o poskytnutí informací o stavební činnosti mu orgánI. stupně zaslal své rozhodnutí z 18. 4. 1994 s tím, že doostatních podkladů může nahlédnout. Vzhledem k informaci obsaženév přípisu navrhovatele, územního odboru pro olomouckou oblast, zedne 29. 4. 1999 o tom, že stavební povolení k výstavbě vodníelektrárny Bělov nenabylo doposud právní moci z důvodu nesprávnéhoúředního postupu orgánu I. stupně, podal R. Z. proti tomutorozhodnutí odvolání. Správní orgán zaslal odvolání k vyjádřeníostatním účastníků vodoprávního řízení, přičemž v průvodním dopisuuvedl, že napadené rozhodnutí vzhledem k opomenutí některýchúčastníků nenabylo doposud právní moci. Po obdržení vyjádření bylspisový materiál společně s odvoláním zaslán Ministerstvuzemědělství jako příslušnému odvolacímu orgánu.Ministerstvo zemědělství odvolání zamítlo z důvodu jehonepřípustnosti, neboť, jak uvedlo v odůvodnění, napadenérozhodnutí nabylo právní moci mnohem dříve, než se odvolatel stalspoluvlastníkem pozemků, na nichž je stavba realizována. Napadenérozhodnutí mu v době jeho vydání nemohlo být doručováno, neboťnebyl účastníkem řízení, přičemž práv účastníka řízení, které bylopravomocně ukončeno, nemohl nabýt dodatečně. Odkaz na opomenutípředchozích vlastníků pozemků ve vodoprávním řízení pokládalodvolací orgán z hlediska současného posouzení oprávněnostiodvolání za irelevantní, neboť právo podat odvolání protirozhodnutí správního orgánu je podle ustanovení §53 správníhořádu osobním právem účastníka řízení, nikoliv věcným právemváznoucím na nemovitosti. Z odůvodnění rozhodnutí rovněž vyplývá,že odvolací orgán konstatoval, že z důvodu uplynutí lhůt nelzev předmětné věci uvažovat o obnově řízení nebo o přezkoumánírozhodnutí mimo odvolací řízení.Podle čl. 87 odst. 1 písm. k)Ústavy ČR Ústavní soudrozhoduje spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánůúzemní samosprávy, nepřísluší-li podle zákona jinému orgánu. Totooprávnění je blíže rozvedeno v ustanovení §120 odst. 1 zákona č.182/1993 Sb., o Ústavním soudu, podle kterého v řízení ve sporecho rozsah těchto kompetencí Ústavní soud rozhoduje spory mezistátním orgány a orgány územních samosprávných celků o příslušnostvydat rozhodnutí nebo činit opatření nebo jiné zásahy (dále jen"rozhodnutí") ve věci uvedené v návrhu na zahájení řízení (dálejen "kompetenční spory"). Podle odst. 2 písm. a) citovanéhoustanovení návrh na zahájení řízení v kompetenčním sporu mezistátními orgány navzájem je oprávněn podat státní orgán. Podleustanovení §122 odst. 1 citovaného zákona návrh je nepřípustný,přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu jinému orgánu podlezvláštního zákona, podle odst. 2 je rovněž nepřípustný,přísluší-li rozhodovat o kompetenčním sporu orgánu společněnadřízenému orgánům, mezi nimiž kompetenční spor vznikl. O takovounepřípustnost návrhu, kdy by o kompetenčním sporu měl podlezvláštního zákona rozhodovat jiný orgán, v projednávané věcinejde, neboť platná právní úprava takovýto postup nezakotvuje.V návrhu se navrhovatel zmiňuje o některých názorech právníteorie a rubrikové metodě výkladu vodního zákona Vrchním soudemv Praze. V rozsudku tohoto soudu sp. zn. 6 A 183/94 se uvádí, žev posuzované věci v původním řízení vydalo MŽP uno actu dvěrozhodnutí - povolení vodohospodářského díla podle §9 a povoleník vypouštění odpadních vod do veřejných kanalizací podle §24odst. 3 vodního zákona. Soud výkladem kompetenčního zákonavyvodil, že v řízení o povolení vodohospodářského díla nejdeo ochranu přirozené akumulace vod nebo ochranu vodních zdrojů(oddíl první části třetí vodního zákona, §17 - §21), anio ochranu jakosti povrchových a podzemních vod (oddíl druhý téžečásti, §22 - §27), kterážto působnost zůstala i po datu 1. 11.1996 zachována MŽP, proto k povolování vodohospodářských děl(pravomoc podle §9 vodního zákona) je napříště příslušnév úrovni ústředního orgánu státní správy Ministerstva zemědělství.V právní teorii (Milan Kindl, "Nové kompetence ve vztahuk vodám", Právník č. 5/97) byl vysloven názor, že pokud změnakompetencí není provázena změnou zvláštních předpisů upravujícíchkompetence státních orgánů, zůstávají tyto kompetence zpravidlanedotčeny, což v případě vodního hospodářství tomu tak není.Upozorňuje se na znění §15 kompetenčního zákona, podle kterého jeMinisterstvo zemědělství ústředním orgánem státní správy pro vodníhospodářství, tedy vykonává na daném úseku státní správu, a naznění §1 zákona o státní správě ve vodním hospodářství, podlekterého státní správu na tomto úseku vykonávají vodohospodářskéorgány, kdy jako ústřední orgán figuruje Ministerstvo životníhoprostředí, takže podle jednoho zákona vykonává veškerou státnísprávu Ministerstvo životního prostředí, podle druhého zákonavykonává tuto správu (s určitými výjimkami) Ministerstvozemědělství. Kompetenční zákon obsahuje obecnou úpravuvyjadřující, kdo je ústředním vodohospodářským orgánem, zákono státní správě ve vodním hospodářství potom specifikuje to,v čem tento výkon státní správy konkrétně spočívá; není tedyzákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval použití obecnéúpravy, ale jen detailně rozpracovává, v čem uvedené obecnéspočívá. Závěrem se uvádí, že z platných právních předpisů plyne,že ústředním vodohospodářským orgánem je nyní Ministerstvozemědělství, s výjimkami novelou kompetenčního zákona výslovněuvedenými. Tento názor převzalo Ministerstvo zemědělství do svéhovyjádření k návrhu Ministerstva životního prostředí.Podle ustanovení §1 odst. 5 písm. c) zákona č. 272/1996 Sb.dosavadní působnost vyplývající ze zákonů a dalších právníchpředpisů přechází z Ministerstva životního prostředí ve věcechvodního hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod,ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemníchvod, na Ministerstvo zemědělství. V ustanovení §19 odst. 2novelizovaného kompetenčního zákona se pak výslovně uvádí, že MŽPje ústředním orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulacevod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti povrchovýcha podzemních vod . pro ochranu horninového prostředí, včetněochrany nerostných zdrojů a podzemních vod. Z této právní úpravyje tedy patrný nesporný úmysl zákonodárce realizovat přechodněkterých kompetencí z Ministerstva životního prostředí naMinisterstvo zemědělství, stejně jako úmysl ponechat kompetenceuvedené v §19 odst. 2 kompetenčního zákona Ministerstvu životníhoprostředí. Kompetenční zákon tak dělí kompetence mezi dvěministerstva jako ústřední orgány státní správy, a to Ministerstvozemědělství a Ministerstvo životního prostředí. V této souvislostitřeba zdůraznit, že pouze u povrchových vod je ochrana svěřenáMinisterstvu životního prostředí omezena pouze hlediskem jakosti,nikoli množstvím, zatímco u podzemních vod jde o výlučnoupůsobnost Ministerstva životního prostředí, když z textu začátkuvěty vyplývá u podzemních vod pouze ochrana jejich jakosti, alev pokračujícím textu v souvislosti s horninovým prostředím sehovoří o ochraně podzemních vod obecně. Již tento závěrvyplývající výslovně z kompetenčního zákona nasvědčuje tomu, ženelze bez dalšího akceptovat tzv. rubrikovou metodu použitouvrchním soudem v celé řadě sporů o žalobách směřujících protirozhodnutí Ministerstva životního prostředí, neboť její aplikacíje tímto soudem dovozováno výlučné působení Ministerstva životníhoprostředí ve vztahu k ochraně podzemních vod, jen pokud se týčejejich jakosti.Podle názoru Ústavního soudu je pro posouzení projednávanévěci příznačný současný stav právní nejistoty v této oblasti,vyvolaný tím, že zákonodárce projevil sice tendenci zasáhnout dokompetenčního zákona "ve věcech vodního hospodářství", nicméněnebral přitom buď vůbec nebo dostatečně v úvahu zákon ČNR č.130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, který státnísprávu v této oblasti vymezoval jednoznačným a transparentnímzpůsobem tak, že ústředním vodohospodářským orgánem ČR zde byloMinisterstvo životního prostředí [§1 písm d)], zatímco správuvykonávanou Ministerstvem zemědělství zařadil až do části deváténazvané ustanovení závěrečná, přechodná a zrušovací. V §29 odst.2 je zde taxativně vymezeno, co Ministerstvo zemědělství ČR v tétooblasti řídí. Novelou kompetenčního zákona měla tedy přejítdosavadní působnost Ministerstva životního prostředí naMinisterstvo zemědělství, nicméně v ustanovení §19 Ministerstvoživotního prostředí zůstává i nadále ústředním orgánem v jižcitovaném rozsahu odpovídajícím ustanovení §5 písm. b) zákona ČNRč. 130/1974 Sb. jako obecné a dominantní normy celé oblasti státnísprávy ve vodním hospodářství. Vzhledem k nesporně obecnéa dominující povaze tohoto ustanovení lze proto stěží souhlasits názorem právní teorie, že zákon ČNR č. 130/1974 Sb. specifikujeprávě to, v čem výkon státní správy konkrétně spočívá, není tedyzákonem zvláštním v tom směru, že by vylučoval použití obecnéúpravy, ale jen rozpracovává detailně, v čem to obecné spočívá.Novelizace kompetenčního zákona tím, že nebyla spojenas novelizací zákona ČNR o státní správě ve vodním hospodářství,vyvolala naopak stav ponechávající široký prostor různým názorůma vytvářející tak živnou půdu pro spory o kompetencích. Podlenázoru Ústavního soudu fakt existence tohoto širokého prostoru jezhojitelný pouze tím, že se, a to v každém individuálním případě,vezme v úvahu zmíněná dominantní norma obsažená v ustanovení §19kompetenčního zákona, neboť právě tato norma koresponduje s účelemzákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve zněnípozdějších předpisů, jak je vyjádřen v ustanovení §1, kladoucímdůraz na všestrannou potřebu chránit vody pro jejichnenahraditelnost a celospolečenský význam. V této souvislosti lzeproto kupř. stěží souhlasiti s názorem Vrchního soudu v Prazeuvedeným v jeho rozsudku ze dne 29. 11. 1996, čj. 6 A 183/94-32,v jehož důvodech se uvádí, že v řízení o povolenívodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vodnebo ochranu vodních zdrojů ani o ochranu jakosti povrchovýcha podzemních vod, takže příslušné k povolování vodohospodářskýchděl je v úrovni ústředního orgánu příslušné Ministerstvozemědělství. Uvedený rozsudek totiž postrádá vazbu na konkrétnízjištění umožňující posouzení základní otázky všestranné potřebychránit vody, jak je řešena v již citovaném ustanovení §1 vodníhozákona, a v s tímto ustanovením úzce souvisejícím ustanovením §19 kompetenčního zákona. Podle názoru Ústavního soudu výstavbaa následný provoz vodní elektrárny, včetně odběru povrchové vody,se nepochybně může dotýkat právě "ochrany vodních zdrojů", stejnějako "ochrany přirozené akumulace vod". Jinými slovy, lze-lipředem stěží vyloučit, že i při nakládání s vodami je třeba jižkonstatovaný normativně vyjádřený a dominantní moment všestrannépotřeby chránit vody nutno zohledňovati, lze stěží pojmy, jakoochrana vodních zdrojů, ochrana přirozené akumulace vod či ochranajakosti povrchových a podzemních vod, chápati jen jako pouhýornament. To vše znamená, že jakkoli zákonodárce v kompetenčnímzákoně projevil tendenci změniti obsah a rozsah kompetencí obouministerstev, vzhledem k nedostatku návaznosti na zákon ČNR č.130/1974 Sb. a nezbytnosti eliminovat nerespektování základníhoúčelu vodního zákona, se ve skutečnosti v zásadě ani provedenounovelizací kompetenčního zákona na stávajících kompetencích obouministerstev v jejich výchozích pozicích nic nezměnilo.Ústavní soud proto z uvedených důvodů návrhu Ministerstvaživotního prostředí vyhověl a podle ustanovení §124 odst. 1zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, rozhodl tak, že orgánempříslušným vydat rozhodnutí ve výše uvedené konkrétní věci jeMinisterstvo životního prostředí a současně podle §125 odst. 1citovaného zákona příslušné rozhodnutí Ministerstva zemědělstvízrušil.Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.V Brně dne 6. listopadu 2000
Odlišné stanoviskosoudce JUDr. Pavla Varvařovského k nálezu sp. zn. IV. ÚS 23/2000Podle ustanovení §22 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, vyslovuji nesouhlas s výrokem i odůvodněním nálezu ve výše uvedené věci týkající se kompetenčního sporu mezi Ministerstvem životního prostředí a Ministerstvem zemědělství, a to z těchto důvodů:I.Především nesdílím jednoznačné tvrzení nálezu, že subsidiarita rozhodování Ústavního soudu nepřichází v úvahu, neboť zde není jiného orgánu, který by měl, ve smyslu §122 zákona o Ústavním soudu, spor posoudit a rozhodnout. Přinejmenším by se slušelo, aby se Ústavní soud nespokojil s pouhým tvrzením, ale vypořádal se s námitkami, které mohou být v tomto směru vzneseny. První z nich představuje nesporný fakt, že jednou ze základních povinností každého správního soudu je posoudit, a to z úřední povinnosti, zda žalobou napadené správní rozhodnutí bylo vydáno správním úřadem věcně příslušným, neboť, není-li tomu tak, jedná se o akt nicotný (neexistující, non negotium). Tuto nicotnost zakládá nikoliv kvantum, ale takový charakter či kvalita vady, že nelze uplatnit presumpci správnosti správního aktu. Platné právo neobsahuje (a ani nikdy neobsahovalo) výčet pochybení, která takové důsledky zakládají, a je tedy věcí judikatury vymezit okruh takových vad. Soudní praxe se pak vyvinula tak, že i když by žaloba proti nulitnímu aktu měla být aliminována, neboť není vlastně o čem rozhodovat a co zrušit, soudy tyto akty z důvodu účelnosti a ekvity zrušují. Tak také postupoval Vrchní soud v Praze, když opakovaně otázku kompetence posoudil v konkrétních sporech ve prospěch Ministerstva zemědělství. Ústavní soud pak ústavní stížnost Ministerstva životního prostředí proti takovému rozsudku zcela správně odmítl (usnesení sp. zn. III. ÚS 254/99, ze dne 10. 11. 1999), když po projednání a stanovisku pléna Ústavního soudu dospěl k závěru, že správní orgán, jehož rozhodnutí bylo úspěšně napadeno správní žalobou, není aktivně legitimován k podání ústavní stížnosti proti rozhodnutí správního soudu. Lze tedy shrnout, že Ministerstvo životního prostředí se pod pláštíkem kompetenčního sporu de facto domáhá změny věcí již rozsouzených a konstantně judikovaných správními soudy. K otázce tvrzené nesporné kompetence Ústavního soudu třeba dále uvést, že ministerstvo je ústředním orgánem státní správy s dílčí věcnou působností. Tato působnost je stanovena jednak rámcově v zákoně ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy ČR, ve znění pozdějších předpisů, jednak v dalších zákonech hmotněprávní povahy. Kreační zákon také, a tím se nález vůbec nezabývá, vymezuje vztah vlády a ministerstev, a to v ustanovení §28. Tvrdí-li tedy Ústavní soud, že zde není jiný orgán oprávněný věc posoudit a rozhodnout, měl alespoň zmínit a uvést svůj názor na ustanovení §28 odst. 1 cit. zákona, podle kterého "činnost ministerstev řídí, kontroluje a sjednocuje vláda". Ostatně kdo jiný, než výkonná moc sama by měla především uvnitř sebe sama možné kompetenční konflikty a spory řešit. V tomto směru pak nález rovněž zcela ignoruje skutečnost, že spornými kompetencemi se vláda zabývala na svém zasedání dne 26. 7. 2000 a v usnesení č. 746, které se týká vládního návrhu nového zákona o vodách a o změně některých zákonů, se k věci (byť do budoucna) vyjádřila jednoznačně (viz část III. tohoto stanoviska). II.Pokud jde o argumentaci Ústavního soudu, která v podstatě obrací výklad kompetencí, namítám, že postrádá přesvědčivosti, resp., že přesvědčivost odůvodnění výroku je nahrazena slovy "dle názoru Ústavního soudu", aniž by z následného textu odůvodnění bylo zřejmé, jaká odborná hlediska či argumenty Ústavní soud použil. Z odůvodnění lze pouze vyčíst, že zde existuje jakási "všestranná potřeba chránit vody", což jistě nikdo nepopírá, naprosto však v odůvodnění nálezu chybí, co vlastně (pokud vůbec něco) "dle názoru Ústavního soudu" přísluší v této oblasti Ministerstvu zemědělství. Zastávám názor, že výklad Vrchního soudu v Praze i v nálezu zmíněné části právní teorie je logický a zcela přijatelný a lze jej vyjádřit tak, že i po účinnosti zákona č. 272/1996 Sb. je Ministerstvo zemědělství ústředním vodohospodářským orgánem, s výjimkou kompetencí na úseku přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Pokud se tedy nález, týkající se povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě, zásadně odchyluje od výše zmíněných názorů a stanovisek soudu a nesdílí názor, že v řízení o povolení vodohospodářského díla nejde o ochranu přirozené akumulace vod ani o ochranu jakosti povrchových a podzemních vod (VS Praha, 6A 183/94), zůstává otázkou, jaká odborná hlediska ho k takovému závěru vedla. Jedná se o posouzení věci natolik vzdálené poslání i možnostem Ústavního soudu, že se lze těžko spokojit s tím, že vlastně jediným důvodem pro takové rozhodnutí je jakási blíže nespecifikovaná "všeobecná potřeba chránit vody", resp. snad přesvědčení o tom, že pod jiným ministerstvem budou vody chráněny lépe. III.Ústavní soud by při svém rozhodování neměl nikdy opustit princip efektivity a měl by tedy vždy být schopen domyslet důsledky a smysl svého rozhodnutí. V tomto směru musím bohužel konstatovat, že zásah do kompetence se týká rozhodnutí, které žádný obecný význam nemá a kromě toho bylo vydáno v době, kdy i případné změně mimo odvolací řízení brání uplynutí objektivních lhůt. Zejména však, v obecnější rovině, přichází toto rozhodnutí v době, kdy je Poslaneckou sněmovnou projednáván nový zákon o vodách, který by měl nabýt účinnosti od 1. 1. 2001 a který otázku působnosti jednotlivých resortů v této oblasti řeší nově a zdá se, že i jasně. Navržená úprava (§110) vychází z principu, že není-li tímto zákonem stanoveno jinak, vykonává působnost ústředního vodoprávního úřadu Ministerstvo zemědělství. Ministerstvu životního prostředí pak je vymezena působnost v odst. 2 cit. paragrafu. Určitou působnost přiznává návrh zákona též Ministerstvu zdravotnictví, Ministerstvu dopravy a spojů a Ministerstvu obrany. Z návrhu zákona pak plyne, že údajně sporná působnost, která posloužila k vyvolání sporu, by měla zůstat Ministerstvu zemědělství (viz důvodová zpráva k §110 návrhu zákona). Možno tedy uzavřít, že zásah Ústavního soudu se jeví z tohoto pohledu jako nefunkční a neefektivní. V Brně dne 13. 11. 2000
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury
ECLI:CZ:US:2000:4.US.23.2000
Název soudu
Ústavní soud České republiky
Spisová značka
IV. ÚS 23/2000
Paralelní citace (Sbírka zákonů)
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení)
N 161/20 SbNU 139
Populární název
Kompetenční spor ve věci povolení stavby vodní elektrárny Bělov na řece Moravě
Datum rozhodnutí
6. 11. 2000
Datum vyhlášení
13. 11. 2000
Datum podání
12. 1. 2000
Datum zpřístupnění
15. 10. 2007
Forma rozhodnutí
Nález
Typ řízení
Ve sporech o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy