Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 27.11.2001, sp. zn. I. ÚS 102/2000 [ nález / GÜTTLER / výz-2 ], paralelní citace: N 179/24 SbNU 335 dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2001:1.US.102.2000

sp. zn. I. ÚS 102/2000 Nález Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě, o ústavní stížnosti stěžovatele Mgr. J. T., proti rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a proti rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, spojené s návrhem na zrušení části ustanovení §23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve slově "zejména", a na zrušení ustanovení §73 odst. 2 téhož zákona, takto: Rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, se zrušují. Odůvodnění: I. V záhlaví označeným rozhodnutím ředitel BIS přezkoumal citované rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele BIS, jímž stěžovateli nebylo podle ustanovení §36 odst. 3 zákona č. 148/1998 Sb. vydáno osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi a shledal, že napadené rozhodnutí bylo důvodné a v souladu se zákonem. Proto stížnost proti němu zamítl. II. Stěžovatel v ústavní stížnosti především tvrdí, že napadenými rozhodnutími byl porušen čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), který upravuje právo na svobodnou volbu povolání. Tato rozhodnutí byla vydána v důsledku v záhlaví citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. a proto se stěžovatel domáhal jejich zrušení. Uvedl, že slovo "zejména" v návětí ustanovení §23 odst. 2 citovaného zákona je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny a že ustanovení §73 odst. 2 stejného zákona je v rozporu s čl. 4 Ústavy a s čl. 36 odst. 2 Listiny. Stěžovatel prohlásil, že v důsledku napadených rozhodnutí ztratil možnost vykonávat dále své povolání, které si svobodně zvolil. Podle ustanovení §17 odst. 1 zákona č. 148/1998 Sb. se totiž s utajovanými skutečnostmi může seznamovat fyzická osoba za splnění tam uvedených podmínek, z nichž jednu představuje vydání osvědčení. Splnění těchto podmínek je tedy předpokladem pro výkon takového povolání, kde je nezbytné se seznamovat s utajovanými skutečnostmi. Mezi podmínkami pro vydání osvědčení §18 písm. f) cit. zákona je i to, že se jedná o osobu bezpečnostně spolehlivou, přičemž za bezpečnostně spolehlivou není považována osoba, u níž bylo zjištěno bezpečnostní riziko (§23 odst. 1 téhož zákona). Odst. 2 tohoto ustanovení stanoví demonstrativní výčet bezpečnostních rizik, který "tak umožňuje, aby byl Úřadem nebo zpravodajskou službou naprosto neomezeně rozšiřován v podstatě o jakékoliv další činnosti či skutečnosti." Přitom stěžovatel považuje za problematickou již formulaci některých bezpečnostních rizik i pojmu "zájem České republiky" pro účely tohoto zákona (§2 odst. 1). Rozhodování o vydání či nevydání osvědčení je tak současně rozhodováním o přístupu k výkonu povolání, takže ustanovení §23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. je v rozporu s čl. 26 odst. 2 Listiny, podle něhož zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Napadené ustanovení prý totiž výslovně předpokládá existenci dalších podmínek, které nejsou v zákoně výslovně zakotveny. Stěžovatel dále brojí proti tomu, že ustanovení §73 odst. 2 cit. zákona prý vylučuje rozhodnutí podle tohoto zákona (s výjimkou rozhodnutí o pokutách) ze soudního přezkumu. V tom spatřuje stěžovatel rozpor s čl. 36 odst. 2 Listiny, neboť podle tohoto ustanovení z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod přičemž právo na svobodu povolání mezi základní práva nesporně patří. Proto je prý napadené ustanovení rovněž v rozporu s čl. 4 Ústavy ČR, podle něhož jsou základní práva a svobody pod ochranou soudní moci. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel navrhl zrušit v záhlaví uvedená rozhodnutí a dále zrušit slovo "zejména" v ustanovení §23 odst. 2 a celé ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. III. Podle ustanovení §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu může být spolu s ústavní stížností podán návrh na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení, jejichž uplatněním nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, jestliže podle tvrzení stěžovatele jsou v rozporu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy, popř. se zákonem, jedná-li se o jiný právní předpis. Vzhledem k tomu, že stěžovatel spolu s ústavní stížností podal podle tohoto zákonného ustanovení i návrh na zrušení slova "zejména" v ustanovení §23 odst. 2 a návrh na zrušení ustanovení §73 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., a že uplatněním těchto ustanovení nastala skutečnost, která je předmětem ústavní stížnosti, Ústavní soud podle ustanovení §78 odst. 1 zákona o Ústavním soudu řízení o ústavní stížnosti přerušil a návrh na zrušení citovaných ustanovení předmětného zákona postoupil plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy. Plénum Ústavního soudu nálezem ze dne 12. 7. 2001, sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 (č. 322/2001 Sb.), v zákoně č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, zrušilo jako protiústavní ustanovení §23 odst. 2 ve slově "zejména", ustanovení §73 odst. 2 a k návrhu jiného stěžovatele Václava Rombalda i ustanovení třetí věty §36 odst. 3, v němž se praví, že "Důvody nevydání osvědčení Úřad v oznámení neuvádí.". Návrh na zrušení ustanovení §73 odst. 1, 1. věty citovaného zákona Ústavní soud zamítl. Vykonatelnost tohoto nálezu Ústavní soud odložil ke dni 30. 6. 2002. IV. Za těchto okolností Ústavnímu soudu nic nebrání v projednání a rozhodnutí ústavní stížnosti. Proto požádal o vyjádření k ústavní stížnosti účastníka řízení - Bezpečnostní informační službu (BIS). Účastník řízení k ústavní stížnosti uvedl, že v dané věci postupoval v souladu s platnou právní úpravou a že námitky stěžovatele jsou obecné a neodrážejí specifika případu příslušníka zpravodajské služby. Rozhodnutí BIS se prý totiž týká toliko příslušníků BIS (resp. uchazečů o tuto práci) a nemá proto žádný vliv na jejich případné jiné pracovní zařazení mimo zpravodajskou službu. Na rozdíl od podobného rozhodnutí Národního bezpečnostního úřadu, příslušníku BIS v případě nevydání osvědčení totiž vznikají nepříznivé právní následky pouze ve služebním poměru příslušníka BIS - tedy nikoliv obecně. BIS se tedy domnívá, že čl. 26 Listiny v dané věci porušen nebyl, protože v opačném případě by jakékoliv vyvolání nepříznivých právních následků v individuálním zaměstnaneckém vztahu znamenalo omezení svobody volby povolání. Případ stěžovatele je údajně specifický tím, že se jednalo o služební poměr příslušníka BIS a tedy o vztah veřejnoprávní, na který se nevztahuje ani čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. V tomto smyslu se BIS odvolává rovněž na právní názor Ústavního soudu, uvedený pod bodem XIII. v odůvodnění nálezu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000. BIS tvrdí, že pokud by se v případě nevydání osvědčení zpravodajskou službou jednalo o porušení čl. 26 Listiny, bylo by v budoucnu nutno legislativně umožnit soudní přezkum těchto rozhodnutí, včetně respektování příslušných procesních práv. To by prý ve svých důsledcích mohlo vést k nepřijatelnému vychýlení rovnováhy mezi veřejným zájmem na ochraně utajovaných skutečností a právy prověřované osoby. BIS konečně upozorňuje na to, že důvodem zrušení citovaných ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. byla přílišná obecnost a paušálnost právní úpravy. Oproti tomu v souzené věci se jedná o specifický případ, neboť stěžovatel pracoval jako příslušník zpravodajské služby zařazený v útvaru zabývajícím se bezpečnostními prověrkami jiných osob a ustanovení §23 odst. 2 citovaného zákona ve slově "zejména" nebylo u stěžovatele aplikováno. Proto BIS navrhuje, aby byla ústavní stížnost zamítnuta. V. Stěžovatel v replice k vyjádření účastníka řízení, kterou doručil Ústavnímu soudu dne 6. 11. 2001, rekapituluje průběh předchozího řízení, odkazuje na některé části odůvodnění nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 11/2000 a především poukazuje na údajné nedostatky zákona č. 148/1998 Sb. Stěžovatel tvrdí, že před nevydáním bezpečnostního osvědčení působil několik let jako osoba určená ke styku se státním tajemstvím dle předchozí právní úpravy a - mimo jiné - se rovněž podílel na realizaci bezpečnostních prověrek, za svoji činnost byl kladně hodnocen a nikdy se nedopustil kázeňského přestupku. V osobním životě mu byly rozhodnutím soudu svěřeny do výchovy nezletilé děti a úspěšně absolvoval rovněž opakované psychologické testy. Stěžovatel je tedy přesvědčen, že se v jeho životě neobjevila žádná bezpečnostní rizika a že pokud by svojí činností porušil chráněný zájem, měl být kázeňsky či trestně stíhán, k čemuž však nedošlo. Proto stěžovatel nesouhlasí s tím, že napadená rozhodnutí nebyla nijak odůvodněna a že se proti nim nemohl bránit a tvrdí, že jimi byl citelně postižen ve svém profesním i osobním životě. Z praktického hlediska prý není pravdou, že závěr o nevydání bezpečnostního osvědčení je závazný pouze pro BIS, jelikož proces prověřování probíhá podle stejných pravidel a proto "lze na osvědčení vydaná různými k tomu kompetentními orgány pohlížet jako na vzájemně uznatelné dokumenty", což stěžovatel podrobněji dokazuje. Stěžovatel nevylučuje, že smyslem vydání napadených rozhodnutí ve skutečnosti nebyla preventivní ochrana zákonem chráněného zájmu, nýbrž "personální čistka s cílem znemožnit v konkrétním případě stěžovateli nadále vykonávat svoji funkci, svoje povolání, a to bez možnosti nestranného soudního nebo jiného objektivního přezkumu." Stěžovatel nesouhlasí ani s tvrzením BIS, že u něho nedošlo k uplatnění ustanovení §23 odst. 2 cit. zákona ve slově "zejména" a toto tvrzení označuje za ryze účelové a kamuflující pravý stav věci. Ke konkrétním okolnostem svého případu stěžovatel konečně uvádí, že v době, kdy byl přeřazen na pracoviště zabývající se bezpečnostními prověrkami dle požadavků NBÚ, musel "podle platných interních předpisů již i při tomto přeřazení . obligatorně projít jistým schvalovacím procesem ze strany orgánů vnitřní bezpečnosti" - stejných, které se později podílely na nevydání osvědčení. Ze všech uvedených důvodů stěžovatel na ústavní stížnosti trvá a žádá, aby Ústavní soud obě napadená rozhodnutí jako protiústavní zrušil. VI. Ústavní soud především konstatuje, že předmětná ústavní stížnost byla spojena s návrhem stěžovatele na zrušení části ustanovení §23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve slově "zejména", a na zrušení ustanovení §73 odst. 2 téhož zákona. Tomuto návrhu Ústavní soud nálezem č. 322/2001 Sb. vyhověl a citovaná ustanovení zrušil, byť s odkladem vykonatelnosti ke dni 30. 6. 2002. Přestože ústavní stížnost a návrh na zrušení ustanovení zákona představují relativně oddělené návrhy, o kterých Ústavní soud rozhoduje samostatně, nelze přehlédnout jejich obsahovou propojenost. Tento typ řízení před Ústavním soudem totiž spadá do oblasti tzv. konkrétní kontroly norem, kdy podnětem pro rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti napadeného právního předpisu je konkrétní souzená věc, v níž napadené ustanovení bylo aplikováno. Je pravda, že z vyhovění návrhu na zrušení právního předpisu nelze automaticky usuzovat též na vyhovění samotné ústavní stížnosti. Není možné zcela vyloučit - byť výjimečnou situaci - kdy i po zrušení napadeného ustanovení právního předpisu Ústavní soud ústavní stížnost jako nedůvodnou zamítne neboť shledá, že v konkrétním případě zrušené ustanovení nezasáhlo ústavně chráněná základní práva stěžovatele je však zároveň zřejmé, že při rozhodování o ústavní stížnosti musí Ústavní soud k derogačnímu nálezu v řízení o kontrole norem přihlédnout. V opačném případě by totiž podaná ústavní stížnost nesplnila svoji subjektivní funkci, tzn. funkci ochrany ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatele. Z této obecnější úvahy vycházel Ústavní soud rovněž v souzené věci. V daném případě totiž Ústavní soud v citovaném plenárním nálezu mimo jiné uvedl, že rozhodnutí o nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi představuje citelný zásah do příslušného pracovního (služebního) poměru a tedy ve svých důsledcích i do základního práva na svobodnou volbu povolání dle čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny. I tato značně specifická oblast proto spadá pod garance práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 2 Listiny). Ústavní soud sice v oblasti ochrany utajovaných skutečností připustil, že není vždy možné zaručit všechna běžná procesní práva osob, jež s nimi budou nakládat a že je nutné připravit novou, zvláštní a diferencovanou procesněprávní úpravu těchto případů. Nicméně konstatoval, že stávající právní stav (tzn. demonstrativní výčet bezpečnostních rizik, vyloučení soudního přezkumu a neodůvodnění rozhodnutí o nevydání bezpečnostního osvědčení) je protiústavní. Ústavní soud dále uvedl, že při přípravě nové zákonné úpravy jsou představitelné i výjimečné případy, kdy vyloučení soudního přezkumu (popř. neuvedení důvodů nevydání osvědčení) může být ústavně konformní a že těmito výjimečnými případy mohou být někteří pracovníci specifických kategorií v ozbrojených silách či určití příslušníci zpravodajských služeb. Ústavní soud dovodil, že Parlament České republiky by se měl předmětným zákonem zabývat komplexně, nikoliv toliko jeho zrušenými ustanoveními, a za tím účelem odložil vykonatelnost zrušovacího nálezu ke dni 30. 6. 2002. Při posuzování důvodnosti této konkrétní ústavní stížnosti - a s přihlédnutím k její subjektivní funkci - vycházel Ústavní soud z uvedených obecných závěrů, obsažených ve zmíněném plenárním nálezu. Přitom přihlédl též k tomu, že to byl právě stěžovatel, kdo svou ústavní stížností inicioval rozhodování Ústavního soudu o ústavnosti některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., které byly v jeho případě použity, a že byl v tomto směru úspěšný. U stěžovatele bylo - mimo jakoukoli pochybnost - aplikováno protiústavní ustanovení §73 odst. 2 citovaného zákona, vylučující soudní přezkum v těchto věcech. Ústavní soud nemohl odhlédnout ani od skutečnosti, že BIS při rozhodování v daném případě postupovala podle třetí věty ustanovení §36 odst. 3 stejného zákona, podle které se v rozhodnutí neuvádějí důvody nevydání osvědčení. Toto ustanovení sice stěžovatel ústavní stížností výslovně nenapadl, nicméně Ústavní soud je v nálezu č. 322/2001 Sb. shledal rovněž protiústavním, byť - jak již bylo uvedeno - na návrh podaný jiným stěžovatelem (V. Rombaldem), který byl ohledně návrhu na zrušení některých ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. spojen s návrhem stěžovatele J. T. ke společnému řízení a rozhodnutí. Za daných okolností lze proto dovodit, že BIS tím, že v napadených rozhodnutích aplikovala ustanovení, která Ústavní soud shledal protiústavními, porušila jeho základní práva, zakotvená v čl. 26 a v čl. 36 odst. 2 Listiny. K námitce účastníka řízení BIS, že ustanovení §23 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb. ve slově "zejména" nebylo v případě stěžovatele aplikováno, Ústavní soud uvádí, že tato námitka není z hlediska posuzování důvodnosti této ústavní stížnosti rozhodující. Ustanovení §23 odst. 2 totiž uvádí jednotlivé druhy bezpečnostních rizik a nemůže být úkolem Ústavního soudu meritorně hodnotit, zda skutečně stěžovatel svým jednáním některé z těchto bezpečnostních rizik naplňuje či nikoliv a zda toto riziko je v citovaném ustanovení výslovně uvedeno či zda se jedná o riziko další, spadající pod slovo "zejména". Právě posuzování důvodnosti existence bezpečnostního rizika by totiž mělo být podrobeno určitým - byť diferencovaným - zárukám spravedlivého procesu ve smyslu nálezu č. 322/2001 Sb. a Ústavní soud zjevně není příslušný - za situace, kdy napadená rozhodnutí nebyla odůvodněna a nebyla ani přezkoumána soudem či jiným nezávislým orgánem - hodnotit, zda stěžovatel bezpečnostní riziko představuje. Ústavní soud dále považuje za nutné vyjádřit se k situaci, která nastane po zrušení ústavní stížností napadených rozhodnutí BIS. Jak již bylo uvedeno, Ústavní soud odložil vykonatelnost nálezu č. 322/2001 Sb. ke dni 30. 6. 2002. To znamená, že Ústavním soudem označená protiústavní ustanovení zákona č. 148/1998 Sb. přestanou být součástí právního řádu České republiky až tímto datem a do té doby je nutno se jimi - v jiných případech - řídit. Jestliže by však BIS za této situace - v současné době -opětovně rozhodovala o vydání osvědčení stěžovateli ke styku s utajovanými skutečnostmi a musela-li by se ještě uvedenými protiústavními ustanoveními citovaného zákona řídit, hrozilo by v konečném důsledku opětovné porušení základních práv a svobod stěžovatele. V takovém případě by ustanovení §74 zákona č. 182/1993 Sb., podle něhož stěžovatel postupoval, ztrácelo - důsledně vzato - svůj smysl. Proto Ústavní soud shledal, že ústavně konformním řešením této konkrétní situace je takový postup, kdy BIS vydá případné rozhodnutí (pokud to přirozeně bude v konkrétním případě smysluplné a nutné) o vydání či nevydání osvědčení ke styku s utajovanými skutečnostmi až po 30. 6. 2002, tzn. až poté, kdy zřejmě nabude účinnosti předpokládaná nová zvláštní zákonná úprava, regulující tuto značně specifickou materii. Jak již totiž uvedl Ústavní soud v nálezu č. 322/2001 Sb., tato nová zákonná úprava by měla především uvést do souladu zájmy státu na straně jedné a zájmy na ochranu základních práv a svobod jedince na straně druhé. Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud napadené rozhodnutí ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 24. 11. 1999, č.j. 780/1999-BIS-1, a rozhodnutí náměstka - bezpečnostního ředitele Bezpečnostní informační služby ze dne 4. 11. 1999, č.j. 242-13/1999-BIS-37, pro jejich rozpor s čl. 26 odst. 1 a 2 a s čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, zrušil. Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat. V Brně dne 27. listopadu 2001