ECLI:CZ:US:2001:1.US.58.2000
sp. zn. I. ÚS 58/2000
Usnesení
I. ÚS 58/2000
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátu složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Paula a členů senátu JUDr. Vojena Güttlera a JUDr. Vladimíra Klokočky ve věci ústavní stížnosti stěžovatele - občanského sdružení D. Z., zastoupeného advokátem JUDr. P. K., proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 26. 10. 1999, sp. zn. 37 Ca 145/98, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel ve své ústavní stížnosti namítal porušení svých základních ústavně zaručených práv a svobod. Ke své stížnosti uvedl, že postupem orgánů veřejné moci bylo porušeno jeho právo ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod z hlediska porušení jeho práva na spravedlivý proces, právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 2 a 38 Listiny základních práv a svobod, jakož i právo na zákonné uplatňování státní moci ve smyslu čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Stěžovatel konstatoval, že Krajský soud v Plzni napadeným rozsudkem (viz shora) přezkoumal zákonnost sloučeného územního a stavebního povolení vydaného Úřadem městského obvodu Plzeň 8, č. j. výst./75/86/Št/98, ze dne 20. 5. 1998, a rozhodnutí o odvolání proti tomuto rozhodnutí vydané Magistrátem města Plzně se sídlem v Plzni ze dne 29. 7. 1998, č. j. stav./1554-A/98, kterým bylo změněno rozhodnutí správního orgánu prvního stupně.
Krajský soud ve svém rozhodnutí stěžovatele uznal jako účastníka správního řízení, jež se týkalo umístění a povolení stavby rodinného domku manželů C. na pozemku parc. č. 266/4, v k. ú. P. - Č. Stěžovatel uvedl, že zásadního charakteru byla jeho námitka spočívající "v nevydání podkladového rozhodnutí", a to souhlasu se zásahem do krajinného rázu podle ust. §12 odst. 2 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 114/1992 Sb.").
Ústavní soud, při zvažování předmětné ústavní stížnosti, nejprve rozlišil námitky stěžovatele do tří základních skupin.
Stěžovatel ve své stížnosti předně namítal, že soud jeho návrh na odklad vykonatelnosti správního rozhodnutí zamítl s odůvodněním, že případným výkonem rozhodnutí - stavbou rodinného domku na parc. č. 266/4, v k. ú. Č., nehrozí stěžovateli konkrétní forma závažné újmy. Podle názoru stěžovatele soud provedl v tomto směru úvahu, která nemá oporu v ust. §250c občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř."). Dle ust. §250c o. s. ř. posl. věta je užita formulace, podle které je vykonatelnost možno rozhodnutím odložit na žádost účastníka, jestliže by neprodleným výkonem napadeného rozhodnutí hrozila závažná újma. Stěžovatel poukazoval na skutečnost, že neprodlenost výkonu a závažnost újmy je třeba vykládat v souladu s pravidly logického uvažování a s ohledem na reálné poměry a při výkladu je zapotřebí vycházet z materiální, nikoli formální pravdy.
Stěžovatel ve své stížnosti zdůraznil, že mu soud svým napadeným rozhodnutím (dle názoru stěžovatele nijak věcně odůvodněným) odepřel právo na soudní ochranu a spravedlivý proces. Stěžovatel v této souvislosti namítá, že je povinností soudu rozhodovat o tom, zda vykonatelnost odloží či nikoli, bez zbytečného odkladu tak, aby právní ochrana byla rychlá a účinná (§6 o. s. ř.), a aby nebyl zmařen účel a smysl meritorního rozhodování soudu ve věci. Účastníci řízení mají právo toto vyžadovat a pokud soudu trvá rozhodnutí předběžné věci osm měsíců, jde podle mínění stěžovatele o zásah do práva na spravedlivý proces a na soudní ochranu.
Druhá zásadní námitka stěžovatele směřovala k problematice zásahu do krajinného rázu dle §12 odst. 2 v návaznosti na ust. §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. Citovaný právní předpis ve svém ust. §90 odst. 1 stanoví vztah tohoto zákona k předpisům o správním řízení, a to výčtem ustanovení, při jejichž aplikaci se správní řád nepoužije. V tomto negativním výčtu ust. §12 odst. 2 cit. zák. chybí. Stěžovatel namítal, že z uvedeného lze logicky dovodit, že souhlas či nesouhlas se zásahem do krajinného rázu je vydáván formou správního rozhodování po provedeném správním řízení. Soud však dospěl k opačného závěru založeném na faktu, že se jedná o "souhlas" nikoli o "rozhodnutí". Zákon, podle názoru soudu, rozlišuje mezi pojmy "souhlas", "závazné stanovisko" a "rozhodnutí" a pouze ve výslovně určených případech, kde je uveden termín "rozhodnutí" je vydáván individuální správní akt formou správního rozhodnutí. Stěžovatel namítal, že uvedený výklad zákona je mylný. Uvedl, že soud je povinen se řídit při svém rozhodování zákonem, jinak je jeho rozhodování nezávislé. Vyslovil námitku, že jak soud, tak i orgány veřejné správy zcela vybočily ze sféry zákona a zasáhly tak do základních práv stěžovatele. Státní moc nebyla v případě rozhodování o zásahu do krajinného prvku před orgány veřejné moci, podle mínění stěžovatele, uplatněna v mezích a způsobem, které stanoví zákon.
Stěžovatel ve své třetí námitce zejména argumentoval tím, že soud rozhodoval o jeho žalobních důvodech, aniž by se vypořádal s údajným několikerým dovozením neúplnosti, případně nesrozumitelnosti předchozího správního rozhodnutí. Podle názoru stěžovatele soud zcela pominul, že se jedná o rozhodnutí ve sloučeném řízení územním a stavebním, jež musí splňovat obsahové podmínky územního rozhodnutí i stavebního povolení. Grafická příloha měla tudíž být, ve smyslu ust. §8 odst. 3 tehdy platné prováděcí vyhlášky č. 85/1975 Sb. ke stavebnímu zákonu, přílohou tohoto rozhodnutí. Pokud správní rozhodnutí nebylo z tohoto hlediska úplné, neobsahovalo řádně přezkoumatelnou informaci o předmětu řízení a tedy i správního rozhodnutí samotného. Stěžovatel namítal, že pokud ve své žalobě dostatečně určitě popsal vytýkanou vadu správního rozhodnutí, měl soud povinnost jeho žalobní důvod přezkoumat. Nic takového však neučinil a předmětné žalobní důvody neprojednal. Stěžovatel navíc napadl výklad soudu, podle něhož odvolacím rozhodnutím vedlejšího účastníka bylo změněno celé stavební povolení. K takovému zásahu však podle stěžovatele nedošlo a soud tak rozvinul zjevně nesprávnou a nezákonnou interpretaci "bezvadnosti" správního rozhodnutí.
Své shora uvedené námitky shrnul stěžovatel tak, že soud neúplným a selektivním projednáním žalobních důvodů porušil občanský soudní řád, stěžovatelovo právo na přezkoumání správního rozhodnutí a tím bylo zasaženo i do stěžovatelova práva na spravedlivý proces.
Ústavní soud po posouzení předmětné ústavní stížnosti po stránce formální i věcné a na základě prostudování obsáhlého spisového materiálu dospěl k závěru, že stížnost je zjevně neopodstatněná.
K prvnímu okruhu stěžovatelovy argumentace, týkajícímu se nerealizovaného odkladu vykonatelnosti správního rozhodnutí, zaujal Ústavní soud názor, že v tomto ohledu nejsou námitky stěžovatele důvodnými, a to jak po stránce formální, tak i věcné.
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 4. 1999, sp. zn. 37 Ca 145/98, kterým se zamítá žádost stěžovatele o odložení vykonatelnosti rozhodnutí Magistrátu města Plzně ze dne 29. 7. 1998, č. j. stav/1554-2/98, nebylo ze strany stěžovatele včas napadeno ústavní stížností (z přiložené písemné dokumentace vyplývá, že toto rozhodnutí stěžovatel obdržel dne 5. 5. 1999, přičemž ústavní stížnost stěžovatele byla Ústavnímu soudu doručena dne 31. 1. 2000).
Po stránce obsahové je navíc třeba uvést, že ve smyslu ustálené judikatury Ústavního soudu (viz např. usnesení III. ÚS 119/98, in Sbírka nálezů a usnesení, sv. 12, roč. 1998 - III. díl/Ústavní soud ČR, vyd. 1. - Praha: C.h. Beck, 1999, s. 489 a násl.), je uvedené předběžné opatření rozhodnutím zatímní povahy, které bude v průběhu řízení nebo po jeho skončení změněno či zrušeno. Nejedná se proto o rozhodnutí podle ustanovení §72 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), tedy o rozhodnutí, proti kterému by již nebylo možno použít dalších prostředků podle zákona. Za takovýto prostředek v uvažovaném smyslu je totiž třeba pokládat projednání ve věci samé a rozhodnutí. Z těchto aspektů se tudíž jedná o nepřípustnou a neopodstatněnou námitku.
S odkladem vykonatelnosti správního rozhodnutí úzce souvisí další stěžovatelem vyslovená námitka, že je povinností soudu rozhodnout o případné vykonatelnosti včas tak, aby nebyl zmařen účel a smysl meritorního rozhodování. K tomu je třeba uvést, že podle ust. §6 odst. 1 zákona č. 335/1991 Sb., o soudech a soudcích, v platném znění, se lze obracet na orgány státní správy soudů se stížnostmi na postup soudu, jde-li mj. i o průtahy v řízení nebo rozhodování. Z obsahu stížnosti nevyplývá, že by stěžovatel tento prostředek před podání, stížnosti využil, naopak je patrné, že tuto svou argumentaci neuplatnil včas (viz výše), a proto je i tato námitka, z hlediska jejího uplatnění ve stížnosti, nepřípustná a neopodstatněná.
Ústavní soud se následně zaměřil na argumentaci stěžovatele vztahující se k zásahu do krajinného rázu dle ust. §12 odst. 2 ve vazbě na ust. §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.
Pokud stěžovatel, jako účastník správního řízení, namítal v dané věci zásah do krajinného rázu ve smyslu cit. ustanovení, zvažoval Ústavní soud, zda nebylo povinností orgánu ochrany přírody o tom, zda se o takový zásah v předmětné věci jedná či případně nejedná, rozhodnout ve smyslu cit. ustanovení v návaznosti na ust. §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb. formou správního rozhodnutí tak, jak namítal stěžovatel.
V této souvislosti Ústavní soud shledal, že listinné materiály v uvedené věci (vč. rozhodnutí orgánů veřejné moci), obsahují v zákoně č. 114/1992 Sb. neznámý pojem, a to "závěrečné stanovisko". Předmětný termín přitom obsahuje jiná právní úprava, zejména zákon č. 244/1992 Sb., o posuzování vlivů na životní prostředí, ve znění platné právní úpravy. Tento zákon však v posuzované věci po právu aplikován nebyl. Soud v odůvodnění svého rozhodnutí interpretoval ustanovení §12 v tom směru, že je dle jeho názoru patrné, že se závazné stanovisko nevydává při každé stavbě rodinného domku, a proto v dané věci záleželo pouze na posouzení správního orgánu, zda takové rozhodnutí vydá.
Ústavní soud k tomu podotýká, že v dané věci jistě nebylo pochyb o tom, že při každé stavbě rodinného domku by se nemělo vydávat správní rozhodnutí zohledňující krajinný ráz. Zásadní otázkou však bylo posouzení, zda v případě, kdy o zásah do krajinného rázu může dojít, je povinen orgán ochrany přírody na návrh účastníka správního řízení rozhodnout o této okolnosti ve správním řízení (srov. §90 odst. 1 zákona č. 114/1992 Sb.).
V odst. 1 ustanovení §12 z. č. 114/1992 Sb. je uvedeno, že krajinný ráz, kterým je zejména přírodní, kulturní a historická charakteristika určitého místa či oblasti, je chráněn před činností snižující jeho estetickou a přírodní hodnotu. Zásahy do krajinného rázu, zejména umisťování a povolování staveb, mohou být prováděny pouze s ohledem na zachování významných krajinných prvků, zvláště chráněných území, kulturních dominant krajiny, harmonické měřítko a vztahy v krajině.
Z odst. 2 cit. ust. vyplývá, že k umisťování a povolování staveb, jakož i k jiným činnostem, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz, je nezbytný souhlas orgánu ochrany přírody.
Z citace dané právní normy je zřejmé, že zákonodárce používá termín "souhlas", nikoli "závazné stanovisko"v případě umisťování či povolování staveb, které by mohly snížit nebo změnit krajinný ráz. Pojem "závazné stanovisko" patrně orgány veřejné moci odvodily z ustanovení §126 zákona č. 50/1976 Sb., v platném znění (stavební zákon), podle kterého nelze bez souhlasného rozhodnutí, resp. stanoviska dotčeného orgánu státní správy, realizovat příslušnou stavební činnost. Tento právní předpis samozřejmě musel být ve věci povolení stavby rodinného domku manželů C. aplikován. Nutno však podotknout, že zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, je zákonem speciálním ve vztahu k zákonu stavebnímu (srov. ust. §90 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb.) a řeší tudíž problematiku případného zásahu do krajinného rázu samostatně a má rovněž při zvažování a aplikaci uvedených právních předpisů přednost.
V tomto ohledu se s takto použitou terminologií a odůvodněním ze strany orgánů veřejné moci Ústavní soud nemohl ztotožnit. Ústavní soud se při výkladu předmětného ustanovení, jehož aplikace a interpretace v praxi není (s ohledem na nejasnou zákonnou formulaci) jednoznačná, opřel o závěry Výkladové komise Ministra životního prostředí ČR ze dne 17. 4. 2001. Ve smyslu těchto závěrů se vydává souhlas ve smyslu ustanovení §12 odst. 2 cit. zákona ve správním řízení na základě žádosti o jeho vydání. Tento souhlas se nevydává a řízení se nezahajuje, pokud orgán ochrany přírody jednoznačně dospěl k závěru, že by daná stavba nebo činnost nemohla snížit nebo změnit krajinný ráz. Kompetence orgánu ochrany přírody a krajiny je dána pouze tehdy, může-li dojít k ovlivnění krajinného rázu. Bylo proto otázkou posouzení, resp. správního uvážení ze strany orgánu ochrany přírody, zda v dané lokalitě uvedená stavba jednoznačně nemůže snížit či změnit krajinný ráz.
Z vyjádření Magistrátu města Plzně ze dne 13. 7. 1998 vyplývá, že uvedený správní orgán rozhodl tak, že uvedenou akcí nedojde k zásahu do krajinného rázu. Tímto svým vyjádřením orgán ochrany přírody doplnil a upřesnil na žádost stavebního úřadu své původní vyjádření ze dne 4. 3. 1998.
V návaznosti na výše uvedené se orgány veřejné moci problematikou krajinného rázu zabývaly, přičemž Ústavní soud, s přihlédnutím k výše uvedenému, posoudil věc tak, že postupem těchto orgánů nedošlo k zásahu do ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele, byť se neztotožnil se všemi závěry orgánů veřejné moci. Ústavní soud dospěl k závěru, že se jednalo ze strany orgánů veřejné moci pouze o některá formální pochybení, která neměla za následek případnou neplatnost těchto rozhodnutí či porušení konkrétních ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele.
Třetí zásadní námitku stěžovatele, týkající se příslušné stavební dokumentace, posoudil Ústavní soud rovněž jako neopodstatněnou.
Konkrétně se mělo jednat o údajné porušení ustanovení §27 odst. 1 a §8 odst. 3 v době rozhodování platné vyhlášky č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebního řádu. Z listinného materiálu je patrné, že se touto námitkou stěžovatele, vyslovenou i v předchozích řízeních, orgány veřejné moci řádně zabývaly a svůj postoj dostatečně podrobně odůvodnily ve svých rozhodnutích. Ústavní soud ani v tomto ohledu neshledal porušení ústavních práv a svobod stěžovatele.
Z ustálené judikatury Ústavního soudu vyplývá, že ústavní stížnost má své opodstatnění toliko tam, kde pravomocným rozhodnutím obecného soudu bylo konkrétním způsobem porušeno konkrétní ústavně zaručené právo stěžovatele. Ústavní soud věc uzavřel tak, že se stěžovateli nepodařilo prokázat porušení jeho ústavních práv, a proto jeho návrh ve smyslu ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, jako zjevně neopodstatněný bez přítomnosti účastníků a mimo ústní jednání odmítl.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně 22. června 2001
JUDr. Vladimír Paul
předseda I. senátu Ústavního soudu