ECLI:CZ:US:2001:1.US.600.99
sp. zn. I. ÚS 600/99
Nález
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě, o ústavní stížnosti M. M., K. V., J B-ové, B. S-ové, J. Š-ové, P. Š., JUDr. R. V., JUDr. B. V-ové, Ing. L. L-ové, a O. L., proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, takto:
Usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn.
44 Ca 6/99, se zrušuje.
Odůvodnění:
Pozemkový úřad v Kladně, referát Okresního úřadu (dále jen
"pozemkový úřad"), rozhodnutím ze dne 20. 10. 1992, č.j.
1075/645/1991 Poz/Či, vydaným "v souladu se zákonem č. 71/1967
Sb., o správním řízení" k podání L. B., V. P. a M. P.,
zastoupených na základě plné moci L. B., oprávněných osob dle
§4 odst. 2 písm. c) zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických
vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění zákona č.
93/1992 Sb. (dále jen "oprávněné osoby") a podle ustanovení §9
odst. 2 citovaného zákona, schválil dohodu o vydání nemovitostí,
uzavřenou dne 8. 9. 1992 mezi oprávněnými osobami na jedné straně
a Státním statkem Kladno, zastoupeným ředitelem F. J. na straně
druhé. Schválená dohoda je nedílnou součástí rozhodnutí. Podle
tohoto rozhodnutí Středisko geodézie pro okres Kladno zapíše
vlastnické právo k nemovitostem uvedeným ve schválené dohodě pro
L. B. ke dvěma ideálním čtvrtinám nemovitostí, pro V. P. a pro M.
P., a to každému k jedné ideální čtvrtině nemovitostí.
Své rozhodnutí pozemkový úřad odůvodnil tím, že M. a M.
B-ovi byli spoluvlastníky nemovitostí, které přešly na
československý stát způsobem uvedeným v §6 odst. 1 písm. h)
zákona č. zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů
k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen "zákon č. 229/1991 Sb."). Oprávněné osoby jako syn
a vnukové původních vlastníků uplatnili žádost o vydání
nemovitostí. Jelikož prokázali nárok na její vydání, byla
předložená dohoda schválena.
Proti tomuto rozhodnutí pozemkového úřadu podali
navrhovatelé (stěžovatelé) M. M., K. V., J. B., B. S-ová, J.
Š-ová, P. Š., JUDr. R. V., JUDr. B. V-ová, Ing. L. L-ová, (dále
jen "stěžovatelé") opravný prostředek ke Krajskému soudu v Praze,
který usnesením ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, rozhodl,
že: 1. návrh, aby odpůrci (tj. pozemkovému úřadu) byla uložena
povinnost doručit stěžovatelům rozhodnutí pozemkového úřadu ze dne
20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, se zamítá, 2. opravný
prostředek se odmítá a 3. žádný z účastníků nemá právo na náhradu
nákladů řízení.
V odůvodnění svého rozhodnutí krajský soud vycházel
především z toho, že opravný prostředek podaly osoby, které k jeho
podání nejsou oprávněny. V prvé řadě poukázal na ustanovení §14
odst. 1 a 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen
"správní řád"), které vymezuje (obecný) institut účastníka
správního řízení a dále odkázal na skutečnost, že teprve podle
novelizovaného ustanovení §9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb.,
které bylo provedeno zákonem č. 183/1993 Sb. (jež nabyl účinnosti
1. 7. 1993), došlo k vymezení institutu účastníků řízení podle
zákona č. 229/1991 Sb., jimiž jsou oprávněná osoba, jež uplatnila
nárok na vydání nemovitosti u pozemkového úřadu, povinná osoba
a pozemkový fond. Do doby nabytí účinnosti zákona č. 182/1993 Sb.
tedy zákon č. 229/1991 Sb. neobsahoval ustanovení o tom, kdo je
účastníkem řízení.
Krajský soud v Praze k tomu dodal, že na určení okruhu
účastníků řízení o (oprávněnými osobami) uplatněném nároku
u pozemkového úřadu (dne 25. 11. 1991), o němž bylo rozhodnuto dne
20. 10. 1992, se tedy vztahovalo ustanovení §14 správního řádu.
Pokud jde v souzené věci o okruh účastníků, pozemkový úřad
postupoval správně, "když vlastníkům chat na pozemcích, které byly
předmětem řízení, postavení účastníků řízení nepřiznal", neboť
osoba, která se domáhá postavení účastníka řízení v řízení
o vydání nemovitosti podle zákona č. 229/1991 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, "musí být dotčena ve svých vlastnických
právech k předmětnému pozemku (event. právech vyplývajících
z věcného břemene), musí se jednat o právo věcné. Za účastníka
řízení nelze podle §14 odst. 1 správního řádu považovat osobu,
která má k pozemkům právo jiné, právo vyplývající ze závazkového
vztahu (např. nájem), neboť právo těchto osob není rozhodnutím
o vlastnictví nemovitosti (o zřízení věcného břemene) přímo
dotčeno - v okamžiku rozhodnutí dále trvá. Ze zákonné formulace
'přímo dotčeny'a 'přímo dotčen' vyplývá, že se musí jednat
o taková práva nebo chráněné zájmy, které mohou okamžikem vydání
rozhodnutí doznat nějakých změn. Nemůže se tedy jednat o práva
a právem chráněné zájmy, k jejichž eventuální změně může dojít
následně, až po změně, kterou způsobí vydané správní rozhodnutí".
Krajský soud v Praze proto uzavřel, že v důsledku toho, že
stěžovatelům k předmětným pozemkům nesvědčí věcné právo, byl
opravný prostředek podán neoprávněnými osobami a proto jej podle
§250p o.s.ř. odmítl. Ze stejného důvodu zamítl také návrh
stěžovatelů, aby odpůrci uložil doručit jim jako účastníkům řízení
napadené rozhodnutí o schválení dohody (o vydání nemovitosti).
Citované rozhodnutí Krajského soudu v Praze napadli
stěžovatelé ústavní stížností.
V prvé řadě poukázali na to, že se považují za účastníky
správního řízení, ve kterém byla rozhodnutím pozemkového úřadu ze
dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, schválena dohoda
o vydání nemovitosti uzavřená dne 8. 9. 1992 mezi oprávněnými
osobami a Státním statkem Kladno. Z tohoto důvodu se obrátili na
pozemkový úřad se žádostí o doručení citovaného rozhodnutí, což
však bylo dopisem pozemkového úřadu ze dne 7. 10. 1998 odmítnuto.
Stěžovatelé se proto domnívají, že uvedené rozhodnutí nemohlo
nabýt právní moci. S ohledem na tuto skutečnost a se zřetelem
k tomu, že nemělo dojít k vydání nemovitostí z důvodů existence
chatové osady "Pochodnice", stavby kabelové elektrické přípojky
nacházející se na vydávaných pozemcích a navíc jediného přístupu
k této chatové osadě, podali stěžovatelé proti citovanému
rozhodnutí podle ustanovení §9 odst. 6 zákona č. 229/1991 Sb.
opravný prostředek, kterým navrhli zrušit rozhodnutí pozemkového
úřadu a vrátit věc k dalšímu řízení; současně navrhli uložit
pozemkovému úřadu povinnost doručit jim napadené rozhodnutí.
Krajský soud v Praze výše uvedeným usnesením jejich návrhu
- s odůvodněním, že nejsou účastníky řízení o vydání věci
- nevyhověl.
Stěžovatelé nesprávnost napadeného usnesení Krajského soudu
v Praze spatřují především v tom, že jim bylo odejmuto postavení
účastníků řízení, které jim zaručuje možnost hájit jejich práva
před soudem a jinými orgány. Nemohou proto uplatnit námitky
k případnému nezákonnému vydání pozemků. Stěžovatelé nesouhlasí se
zužujícím výkladem institutu účastenství podle (obecného)
ustanovení §14 správního řádu, tak jak je v souzené věci provedl
krajský soud. Tento výklad (omezující účastenství pouze na
subjekt, u něhož mohou být v příslušném správním řízení ve vztahu
k pozemku dotčena jeho práva vlastnická nebo jiná práva věcná,
nikoliv však osoby s jinými právy) však podle názoru stěžovatelů
nelze z ustanovení §14 správního řádu dovodit. Podle jejich
mínění účastníkem správního řízení mohou být všechny subjekty,
jejichž "práva a právem chráněné zájmy nebo povinnosti mohou být
rozhodnutím přímo dotčeny", respektive ten, kdo tvrdí, že může být
takovým rozhodnutím na svých právech, právem chráněných zájmech
nebo povinnostech přímo dotčen, a to do doby než se prokáže opak.
Stěžovatelé se proto domnívají, že se vůbec nemusí jednat
"o uvedená práva", neboť ve správním řízení se neřeší pouze práva
vlastnická nebo věcná. Stěžovatelé dále vyjádřili přesvědčení, že
se citované správní rozhodnutí dotklo jejich právního postavení
"přímo" jeho vydáním, přičemž současně (a navíc) poukázali na to,
že z citovaného ustanovení §14 správního řádu jednoznačně
nevyplývá, že práva (poznámka: vlastnická nebo věcná) musí doznat
změn okamžikem vydání správního rozhodnutí.
Stěžovatelé se domnívají, že v rámci správního řízení mělo
být zkoumáno, zda na základě vydání pozemků nedojde k ohrožení
jiných vlastnických a obdobných práv. To se však nestalo
a v důsledku vydání zastavěných pozemků, na nichž se nachází
chatová osada, dochází podle názoru stěžovatelů k tomu, že jsou ve
výkonu svých vlastnických i užívacích práv omezováni oprávněnými
osobami, které "zneužívají svá vlastnická práva na ujmu
navrhovatelů", např. zabraňují jim v přístupu k chatám a pozemkům
a podobně. Stěžovatelé poukazují na to, že smyslem ustanovení
vylučujícího vydání nemovitostí podle ustanovení §11 zákona č.
229/1991 Sb. "mělo být zamezení následným komplikacím, které by
mohly vzniknout v určitých případech. Není však možné, aby osoby,
které jsou vydáním nemovitostí přímo dotčeny, nemohly svá práva
v příslušném správním rozhodnutí uplatnit. Tak by prý byl umožněn
vznik situace, kdy by mohla být vydávána nezákonná rozhodnutí,
která by mohla být nenapadnutelná, neboť by jedinému účastníkovi
řízení mohla vyhovovat a nikdo by rozhodnutí správního orgánu
nemohl napadnout".
Stěžovatelé uvedli, že jejich postavení účastníků řízení
o schválení dohody o vydání věci podle zákona č. 229/1991 Sb.
v době vydání citovaného správního rozhodnutí vyplývá také
z nálezu Ústavního soudu, sp. zn. II. ÚS 203/94, i když se
v souzené věci "jedná o jiný právní postup než bylo řešeno v rámci
uvedeného nálezu Ústavního soudu ČR".
Podle mínění stěžovatelů byl v souzené věci porušen jeden ze
základních principů řádného procesu, a to ochrana práv a právem
chráněných zájmů občanů jako účastníků soudního a správního
řízení. Proto nejsou právní závěry krajského soudu v souladu
s ustanovením §14 správního řádu, s ustanovením §94 odst. 1
o.s.ř., s čl. 4, čl. 90 a čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR a dále s čl.
4, odst. 4, čl. 11 odst. 3 a čl. 36 odst. 1 a 2 a čl. 38 odst. 2
Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listiny"). Podle
názoru stěžovatelů byla rovněž porušena zásada veřejnosti, neboť
svá stanoviska nemohli uplatnit přímo před soudem. Protože
postupem Krajského soudu v Praze došlo k zásahu do práv
stěžovatelů zaručených v uvedených ustanoveních Ústavy ČR
a Listiny, stěžovatelé navrhují, aby Ústavní soud rozhodl nálezem
tak, že se ústavní stížnosti vyhovuje a že se usnesení Krajského
soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99, se zrušuje.
Stěžovatelé prohlásili, že souhlasí s upuštěním od ústního
jednání v řízení před Ústavním soudem.
Ústavní soud shledal, že včas podaná ústavní stížnost
splňuje všechny zákonné náležitost a předpoklady a že proto nic
nebrání projednání a rozhodnutí ve věci samé.
K ústavní stížnosti se vyjádřili účastník řízení - Krajský
soud v Praze a vedlejší účastníci řízení - L. B., V. P. a M. P.
Okresní úřad Kladno - pozemkový úřad, Pozemkový fond ČR
a Státní statek Křivoklát v likvidaci se postavení vedlejšího
účastníka řízení před Ústavním soudem vzdaly.
Krajský soud v Praze ve svém vyjádření k ústavní stížnosti
odkázal na odůvodnění svého napadeného usnesení a sdělil, že na
ústním jednání před Ústavním soudem netrvá.
Vedlejší účastníci řízení L. B., V. P. a M. P. (poznámka:
oprávněné osoby) zejména uvedli, že rozhodnutí pozemkového úřadu
ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či, bylo vydáno
v souladu se zákonem č. 229/1991 Sb. V souzené věci prý nelze
aplikovat ustanovení §11 odst. 1 písm. d) citovaného zákona,
neboť chaty, které jsou umístěny na pozemcích ve spoluvlastnictví
vedlejších účastníků, netvoří chatovou osadu, jelikož nesplňují
požadavky vyhlášky č. 83/1976 Sb.
Vedlejší účastníci dále poukázali na to, že po vydání
pozemků měli zájem se s vlastníky chat na dalším užívání pozemků
dohodnout (a odkázali na nájemní smlouvu ze dne 11. 4. 1993 a dále
z roku 1994, včetně dodatku z 5. 1. 1966), což stěžovatelé chat
zpočátku plně respektovali. Dále uvedli, že měli vždy zájem na
řádném soužití, avšak ze strany stěžovatelů dochází k porušování
ujednání z nájemní smlouvy uzavřené v roce 1994 (např. kácením
stromů, rozjížděním louky aj.).
Vedlejší účastníci proto navrhli, aby Ústavní soud svým
nálezem ústavní stížnost zamítl. Vedlejší účastníci konečně
sdělili, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání před Ústavním
soudem.
Ústavní stížnost je důvodná.
Stěžovatelé v ústavní stížnosti v podstatě uvedli, že
napadeným usnesením Krajského soudu v Praze došlo v prvé řadě
k zásahu do jejich ústavně zaručeného práva na soudní ochranu
zakotveného v čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny. Podle odstavce prvého
tohoto článku se každý může domáhat stanoveným postupem svého
práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech
u jiného orgánu. Podle odstavce druhého, kdo tvrdí, že byl na
svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejného správy, se může
obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí.
Ze soudního spisu vyplývá, že postupem obecného soudu jako
orgánu aplikujícího právo - při posuzování problému aktivní
legitimace osob (stěžovatelů) podat opravný prostředek proti
rozhodnutí pozemkového úřadu - nedošlo k zajištění spravedlivé
ochrany jejich práv a oprávněných zájmů jako účastníků řízení
(srov. též §1 o.s.ř.). Ústavní soud sice již vícekráte vyslovil,
že zpravidla není oprávněn zasahovat do jurisdikční činnosti
obecných soudů, že není vrcholem jejich soustavy (čl. 81 a čl. 90
Ústavy ČR) a již proto nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného
dohledu nad jejich činností, to ovšem jen potud, pokud tyto soudy
ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny
(čl. 83 Ústavy ČR; podrobněji srov. III. ÚS 23/93 In: Ústavní soud
České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 1. C.H.Beck
1994, str. 41 a násl.). Ústavní soud však ve své judikatuře
připouští, že interpretace právních předpisů obecnými soudy, která
se opticky jeví jako interpretace na první pohled zákonná, může
být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí
ústavnosti. Tak tomu bude zejména tehdy, jestliže bude výklad
předpisu natolik extenzivní, že zasáhne do některého ústavně
garantovaného základního práva a tím poruší čl. 4 odst. 4 Listiny,
který ukládá orgánům aplikujícím právo šetřit podstatu a smysl
základních práv [srov. IV. ÚS 188/94 (I. ÚS 12/95) In: Ústavní
soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - svazek 3.
C.H.Beck 1995, str. 284].
V návaznosti na námitku stěžovatelů, týkající se jejich
účastenství v daném správním řízení, Ústavní soud uvádí, že
institut účastníka správního řízení vymezuje ustanovení §14
správního řádu. Bez zřejmých výkladových problémů lze odlišit
charakteristiku účastníka uvedenou v odst. 2, v němž zákonodárce
odkazuje na speciální právní úpravu ("komu zvláštní právní předpis
takové postavení přiznává") od možnosti dovodit pojem účastníka
z odst. 1 citovaného ustanovení. Avšak také v případě první
skupiny (fyzických nebo právnických) osob - které jsou podle odst.
1 citovaného ustanovení v důsledku jejich hmotněprávního vztahu
k věci, jež je předmětem řízení, účastníky správního řízení
("účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chránených
zájmech nebo povinnostech má být v řízení jednáno") - obvykle
nevznikají pochybnosti. K tomu, aby měl určitý subjekt postavení
účastníka řízení, postačí pouhý (hmotněprávní) předpoklad
existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností,
o kterém bude teprve jednáno ("jehož práva, právem chráněné zájmy
nebo povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny") nebo dokonce
tvrzení, "že může být rozhodnutím ve svých ... přímo dotčen, a to
do doby než se prokáže opak". V posléze uvedeném případě tedy
správní řád přiznává postavení účastníka řízení určitému subjektu
do té doby, než se v průběhu řízení prokáže opak. Odborná
literatura k tomuto případu, tj. k třetí definici účastníka,
dodává, že "opak tvrzení takové osoby, tj. skutečnost, že tato
osoba nemůže být rozhodnutím přímo dotčena ve svých právních
poměrech, by musel být podložen silou procesního rozhodnutí
správního orgánu (důkazní břemeno nese správní orgán)" a uvádí, že
"vychází evidentně z procesního pojetí účastníka" [srov.
In:Hendrych, D. a kol. Správní právo. Obecná část. 4. vydání.
Praha: C.H.Beck, 2001, str. 224, 227]. Otázku, které subjekty
splňují podmínky pro přiznání postavení účastníka řízení
(a případně tak upřesňovat jejich okruh), je tedy správní orgán
povinen zkoumat v průběhu celého řízení (srov. také Matrasová, E.
- Příhoda, P. - Šlauf, V. - Šmíd, L.: Správní řád. Komentář. Linde
Praha, a.s., 1998, str. 33 -34).
Ústavní soud se proto v souzené věci domnívá, že se
pozemkový úřad měl - v rámci správního řízení, jehož výsledkem
bylo vydání rozhodnutí ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991
Poz/Či, (tj. ještě před přijetím zákona č. 183/1993 Sb., jenž
novelizací ustanovení §9 odst. 8 zákona č. 229/1991 Sb. vymezil
účastníky řízení o schválení dohody o vydání nemovitosti), kterým
schválil dohodu o vydání nemovitostí, uzavřenou dne 8. 9. 1992
mezi oprávněnými osobami a Státním statkem Kladno - zkoumat, zda
stěžovatelé případně nesplňují podmínky pro přiznání postavení
účastníka řízení. Za tohoto stavu Ústavní soud usuzuje, že
argumentace Krajského soudu v Praze - k němuž stěžovatelé podali
opravný prostředek s návrhem na zrušení rozhodnutí pozemkového
úřadu ze dne 20. 10. 1992, č.j. 1075/645/1991 Poz/Či - uvedená
v odůvodnění jeho (napadeného) usnesení ze dne 28. 9. 1999, sp.
zn. 44 Ca 6/99, není v souladu s výše uvedenou interpretací
účastníka správního řízení podle ustanovení §14 odst. 1 správního
řádu. Postavení účastníka řízení se v souzené věci proto
neodvozuje pouze od vlastnických, případně věcných práv
k předmětnému pozemku nebo od situace, že k eventuální změně práv,
právem chráněných zájmů nebo povinností by muselo dojít dříve než
dojde ke změně způsobené vydaným správním rozhodnutím.
Proto Ústavní soud dospívá k závěru, že napadeným usnesením
Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44 Ca 6/99,
bylo právo stěžovatelů na spravedlivý proces, vyplývající
především z čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny, porušeno.
Proto Ústavní soud ústavní stížnosti zcela vyhověl
a usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 28. 9. 1999, sp. zn. 44
Ca 6/99, zrušil.
Za tohoto stavu se Ústavní soud již nezabýval dalšími
stěžovateli tvrzenými porušeními ústavně zaručených základních
práv nebo svobod.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 30. října 2001