ECLI:CZ:US:2001:3.US.209.01
sp. zn. III. ÚS 209/01
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vladimíra Jurky a soudců JUDr. Pavla Holländera a JUDr. Vlastimila Ševčíka ve věci ústavní stížnosti navrhovatele JUDr. V.D., zastoupeného JUDr. E.J., proti rozhodnutí ředitele BIS, č.j. 532-24/2000-BIS-1, ze dne 9. 2. 2001, takto:
Návrh se odmítá .
Odůvodnění:
Navrhovatel podal dne 5. 4. 2001 návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti (dále jen "návrh"), který byl doručen Ústavnímu soudu dne 6. 4. 2001. Návrh směřoval proti rozhodnutí ředitele BIS, č.j. 532-24/2000-BIS-1, ze dne 9. 2. 2001, kterým bylo zamítnuto odvolání a potvrzeno rozhodnutí ředitele BIS, č.j. 83-18/2000-BIS-1, ze dne 31. 7. 2000, jímž bylo rozhodnuto, že příspěvek za službu podle §129 a násl. zákona č. 527/1992 Sb., o BIS ČR, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o BIS"), navrhovateli nenáleží. Napadenými rozhodnutími bylo podle názoru navrhovatele porušeno ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 3 (správně odst. 2) Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina). Současně pro případ, že bylo v předmětné věci správně vyloženo a aplikováno ustanovení §158 zákona o BIS, navrhl zrušení slov "..služebně zařazeným v Ú., nebo FIS...", uvedená v §158 citovaného zákona. Návrh byl podán včas.
K posouzení návrhu si Ústavní soud vyžádal příslušný spis B a IS a z něj vyplynulo, že navrhovatel byl ke dni 31. 3. 1993 na vlastní žádost uvolněn ze služebního poměru k BIS a rozhodnutím orgánu sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ČR, č.j. ZS-49351/70-93, ze dne 10. 12. 1993, mu byl přiznán příspěvek za službu v celkové částce 4.350,- Kč. Dále Ústavní soud zjistil, že tento příspěvek za službu byl navrhovateli rozhodnutím orgánu zvýšen a zvýšení oznámeno přípisem ředitele BIS, č.j. ZS-49351/70-91, ze dne 1. 12. 1994, další zvýšení bylo oznámeno přípisem ředitele BIS, č.j. BIS-318-17/1-95, ze dne 28. 6. 1995. Rozhodnutím ředitele BIS, č.j. BIS-173-14/1-1996, ze dne 26. 4. 1996, byl příspěvek za službu zkrácen o valorizace provedené uvedenými oznámeními a potvrzen v původní výše uvedené částce. Dále pak Ústavní soud zjistil, že rozhodnutím ředitele BIS, č.j. 83-18/2000-BIS-1, ze dne 31. 7. 2000, bylo poskytování příspěvku za službu zastaveno ("Příspěvek za službu podle §129 a §130 zákona č. 527/1992 Sb. nenáleží."). V odůvodnění pak ředitel BIS uvedl, že kontrolou spisů zjistil, že o poskytování příspěvku za službu rozhodl orgán sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra, který byl k danému rozhodnutí nepříslušný. Jediným orgánem oprávněným rozhodovat ve věci příspěvku byl ředitel BIS České republiky a po zrušení zákona o BIS zákonem č. 154/1994 Sb., o BIS, toto oprávnění přešlo na ředitele nově ustavené BIS, a proto nelze k rozhodnutí orgánu sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra přihlížet, protože je rozhodnutím nicotným. Při novém rozhodnutím příslušného orgánu ve věci příspěvku za službu ředitel BIS uvedl, že nebyly splněny podmínky stanovené v §130 odst. 1 zákona o BIS, protože služba u BIS spolu se započtenou službou příslušníka federálního ministerstva vnitra zařazeného v Ú., nebo ve FIS trvala celkem po dobu 2 let, 7 měsíců a 17 dní. Současně dopisem ze dne 17. 8. 2000, č.j. 83-42/2000-BIS-1, sdělil ředitel BIS navrhovateli, že nebude uplatňovat vrácení příspěvku za službu jako bezdůvodného obohacení, protože z okolností nelze vyvodit, že by navrhovatel musel předpokládat ve smyslu §243 zákoníku práce, že mu příspěvek nenáleží.
K odvolání navrhovatele rozhodoval ve věci ředitel BIS na základě doporučení senátu poradní komise ředitele BIS rozhodnutím, č. 532-24/2000-BIS-1, ze dne 9. 2. 2001 a jako odvolací orgán uvedeným rozhodnutím své prvotní napadené rozhodnutí potvrdil a odvolání navrhovatele zamítl. Základním důvodem pro takové rozhodnutí byla skutečnost, že na splnění podmínky doby služby nejméně 10 let nelze započíst dobu služby příslušníka SNB podle zákona č. 100/1970 Sb. Lze započítat jen dobu služby u BIS a předchozí dobu služby příslušníka zařazeného v Ú., a ve FBS.
Proti rozhodnutí ředitele BIS o odvolání podal navrhovatel ústavní stížnost, protože podle jeho názoru tímto rozhodnutím porušila BIS jako orgán veřejné moci navrhovatelova zaručená základní práva, vyplývající z Ústavy ČR a Listiny, a to zejména čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 3 Listiny, které obsahují obdobná ustanovení - státní moc lze uplatňovat jen v případech a v mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Porušení uvedených ustanovení spatřoval navrhovatel v tom, že BIS rozhodla o odnětí příspěvku za službu po více než 7 letech jeho vyplácení s odůvodněním (v rozporu s jejími předchůdci), že příspěvek za službu navrhovateli nenáleží. Navrhovatel tvrdil, že toto rozhodnutí je v rozporu se základními principy právního státu a sociálních jistot, nerespektuje základní zásady správního práva jako je mimo jiné zásada presumpce správnosti správního aktu. Základním hmotněprávním odůvodněním napadeného rozhodnutí je skutečnost, že navrhovatel údajně nesplňuje podmínku nejméně 10 let služby stanovenou v §130 zákona o BIS. Toto tvrzení je podle navrhovatele v rozporu se zněním tohoto ustanovení i jeho jazykovým, logickým a systémovým výkladem. Pro podporu tohoto tvrzení navrhovatel uvedl, že byl ve služebním poměru od 1. 4. 1974 do 31. 3. 1993, a to od 1. 4. 1974 do 14. 8. 1990 jako příslušník policie (býv. SNB). Jako příslušník FMV byl od 14. 8. 1991 služebně zařazen v Ú., a poté od 1. 1. 1993 do 30. 6. 1993 byl ve služebním poměru k BIS ČR. Služební poměr navrhovatele k FMV byl nepřerušený. Navrhovatel dále poukázal na skutečnost, že příspěvek za službu byl a je v našem právním řádu, jak mimo jiné uvádí nález Ústavního soudu č. 126/1997 Sb., koncipován jako určitá kompenzace práce vykonávané ve stížených podmínkách a kompenzace určitých osobních omezení, vyplývajících z práce v ozbrojených složkách státu. Náleží všem, kteří splnili zákonem stanovené podmínky a jsou součástí dávek sociálního charakteru, souvisejících s ukončením služebního poměru a nárok na všechny tyto dávky se zachovává. Navrhovatel dále poukázal na ustanovení §158 zákona o BIS, které uvádí, že je-li do služebního poměru podle tohoto zákona přijat občan, který byl příslušníkem federálního ministerstva vnitra služebně zařazeným v Ú., nebo FIS nebo příslušníkem FBIS, započítává se délka služby v těchto služebních poměrech, jakož i nároky s tím související, jako kdyby tuto službu konal ve služebním poměru podle tohoto zákona. Navrhovatel tvrdil, že pro posouzení nároku na příspěvek za službu mu měla být započítána služba v ozbrojených složkách v plném rozsahu, protože jeho služební poměr trval od 1. 4. 1974 nepřetržitě. Podle jeho názoru formulace zákona, tj. §158 zákona o BIS "délka služby v těchto poměrech", nemohla znamenat nic jiného než služební poměr k uvedeným ozbrojeným složkám v celé nepřerušené délce. Dále navrhovatel namítal, že napadené rozhodnutí se vůbec nevypořádalo se skutečností, že ve správním řízení nelze svévolně měnit pravomocná a řádně přijatá správní rozhodnutí, vydaná týmž orgánem, resp. jeho předchůdcem. Namítá, že napadeným rozhodnutím bylo rozhodnuto o věci již pravomocně rozhodnuté. Dále nesouhlasí s tvrzením, že o příspěvku za službu rozhodl orgán věcně nepříslušný. Pro podporu tohoto tvrzení uvedl, že při vzniku nebyla BIS vybavena potřebným aparátem k zajišťování sociální agendy, a proto na základě ústní dohody s MV celou agendu zajišťovalo pro BIS Ministerstvo vnitra. Tato ústní dohoda byla následně potvrzena jakousi "dohodou o servisních službách" pro léta 1994-95. Za této situace nelze podle názoru navrhovatele považovat vadu věcné nepříslušnosti za vadu, která by způsobovala nulitu správního aktu. Dále navrhovatel uvedl, že v důsledku neexistence právní úpravy, která by specifikovala dělítko mezi nicotnými akty a akty vadnými, je třeba posuzovat daný případ vždy s ohledem na okolnosti. Hodnotou, kterou je nutno přitom sledovat, je především zásada právních jistot, stability správních aktů a presumpce jejich správnosti. V této souvislosti je nutno poukázat na analogické použití §65 odst. 3 správního řádu, který stanoví, že při přezkoumávání správních aktů je třeba dbát na to, aby práva nabytá v dobré víře byla co nejméně dotčena. Uvedená zásada byla postupem BIS porušena. Dále navrhovatel nesouhlasil s ohledem na výše uvedené, že rozhodnutí BIS ze dne 31. 7. 2000 je prvním rozhodnutím ve věci, z tvrzení a navrhovaných důkazů vyplývá, že orgány BIS ve věci jednaly a rozhodovaly. Navrhovatel proto žádal, aby Ústavní soud zrušil obě napadená rozhodnutí ředitele BIS. Pro případ, že Ústavní soud dospěje k závěru, že ustanovení §158 zákona o BIS bylo v předmětné věci správně vyloženo a aplikováno, navrhovatel žádal, aby Ústavní soud zrušil v §158 zákona o BIS slova "služebně zařazeným v Ú., nebo FIS", protože tato slova ve svém důsledku vedou k selekci a diskriminaci určité skupiny subjektů oproti jiným a je zde tak narušen ústavní princip rovnosti.
K výzvě Ústavního soudu podal vyjádření ředitel BIS jako účastník řízení. Ve vyjádření uvedl, že podle jeho názoru napadeným rozhodnutím nedošlo k porušení základních práv navrhovatele. K věci uvedl, že Ministerstvu vnitra ani jakékoliv jeho složce či orgánu nepříslušela pravomoc rozhodovat o příspěvku za službu, a proto bylo jeho rozhodnutí nicotné. Ministerstvo vnitra zabezpečovalo pro BIS pouze administrativní agendu spojenou s nároky vyplývajícími ze skončení služebního poměru. K nicotnosti správního aktu je nutno přihlížet z úřední povinnosti a u takového aktu nepřipadá v úvahu presumpce jeho správnosti, protože na takový akt se hledí, jako by vůbec nevznikl a nemá žádné právní následky. Vzhledem k této skutečnosti musela BIS řádně, byť se značným časovým zpožděním, ve věci rozhodnout. Protože v průběhu doby byl zákon o BIS zrušen a po účinnosti zákona č. 154/1994 Sb., o BIS (dále jen "zákon č. 154/1994 Sb."), je v této věci oprávněn rozhodnout pouze ředitel BIS. Rozhodnutí bylo nutno vydat v řízení podle zákona č. 154/1994 Sb., s tím, že jako hmotněprávní podklad sloužil zákon o BIS, za jehož účinnosti navrhovatel ukončil služební poměr. K tvrzení navrhovatele, že se v odvolacím řízení nemohl dovolat svých práv ředitel BIS uvedl, že proti prvoinstančnímu rozhodnutí podal navrhovatel odvolání, které bylo projednáno plně v souladu s §135 a 136 zákona č. 154/1994 Sb. Na základě doporučení podaní komise pak příslušný orgán vydal napadené rozhodnutí. V rámci projednání odvolání byla přezkoumána nejen zákonnost a odůvodněnost výroku rozhodnutí I. stupně, ale také správnost postupu řízení s tím, že nebyla zjištěna žádná pochybení, která by mohla správnost původního rozhodnutí zpochybnit. Navrhovateli byl tedy umožněn postupem podle zákona č. 154/1994 Sb., výkon práva na spravedlivý proces a nebyl nikterak krácen v právu obhajoby tak, jak je upraveno v čl. 36 Listiny. K věcné námitce navrhovatele pak ředitel BIS uvedl, že v ustanovení §158 zákona o BIS je jasně a určitě vymezen okruh subjektů, jimž přísluší nárok na příspěvek za službu. Je věcí státu, aby rozhodl, zda určité skupině osob poskytne méně výhod než jiné, avšak musí tak učinit ve veřejném zájmu a nikoliv diskriminačně. Nejedná se tedy o nerovnost, ale o vůli zákonodárce, aby tato dávka byla poskytnuta pouze osobám, které svou činností po společenských změnách v listopadu 1989 vytvářely a chránily základní principy demokratického státu. Ve vyjádření dále uvedl, že z ustanovení §158 zákona o BIS jednoznačně vyplývá, že do trvání služby podle tohoto zákona lze započíst samozřejmě dobu služby přímo ve služebním poměru k BIS a dále pak z doby služby podle zákona č. 100/1970 Sb., pouze dobu trvání služebního poměru, která byla příslušníkem odsloužena u taxativně stanovených útvarů, tedy Ú., a FIS, u navrhovatele se tak jedná o dobu 2 let, 7 měsíců a 17 dní. Takovému postupu svědčí skutečnost, že výklad, podle kterého by se započítávala délka trvání celého služebního poměru příslušníka SNB pouze těm, kteří byli zařazeni v OUD a FIS, by byl diskriminační a ústavně nekonformní, neboť by pro zápočet let ve služebním poměru zvýhodňoval jednu skupinu osob oproti druhé a o zápočtu let by rozhodovalo pouze funkční zařazení v útvarech FMV. K tvrzení navrhovatele, že je mu napadeným rozhodnutím odebírána retrospektivně dávka, mající sociální charakter, ředitel uvedl, že vzhledem k nicotnosti původního správního aktu se nejedná o odebrání dávky, navrhovatel neztrácí nárok, protože nárok na příspěvek za službu nikdy nevznikl. Závěrem pak ředitel BIS uvedl, že podle jeho názoru nedošlo k porušení označených ustanovení Ústavy a Listiny, a proto navrhoval, aby Ústavní soud podaný návrh odmítl jako zjevně neopodstatněný, popřípadě zamítl.
Ústavní soud již mnohokrát ve svých rozhodnutích konstatoval, že není součástí obecné soustavy orgánů veřejné moci a nepřísluší mu proto právo vykonávat dohled nad jejich rozhodovací činností. Do rozhodovací činnosti těchto orgánů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení základních práv a svobod chráněných ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle čl. 10 Ústavy ČR. Vzhledem k tomu, že stěžovatel se dovolával ochrany svého základního práva na spravedlivý proces, přezkoumal Ústavní soud napadená rozhodnutí i řízení jim předcházející a dospěl k závěru, že podaný návrh je zjevně neopodstatněný.
Jádrem návrhu je nesouhlas navrhovatele s hodnocením podmínek pro vznik nároku na příspěvek za službu podle zákona o BIS. Ústavní soud není vzhledem k vymezení svých pravomocí ve smyslu čl. 87 Ústavy a následně zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") oprávněn věcně rozhodovat o právech a povinnostech subjektů, ale je oprávněn pouze přezkoumávat, zda jejich rozhodnutím nebyla porušena základní práva a svobody těchto subjektů. V předmětné věci se tedy Ústavní soud nemůže zabývat zkoumáním, zda navrhovateli náleží předmětná dávka, ale posuzuje, zda příslušné orgány při výkladu ustanovení zákona o BIS postupovaly v souladu se základními principy právního řádu a zda výkladem a následnou aplikací předmětných ustanovení nebyly porušeny tyto principy tak, že by mohlo dojít k narušení základních práv navrhovatele. Navrhovatel sám namítal porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny, tedy porušení principů vymezujících základní rámec pro jednání orgánů veřejné moci - ("Státní moc slouží všem občanům a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon").
Ústavní soud se zabýval posouzením postupu ředitele BIS při rozhodování o příspěvku za službu a dospěl k závěru, že výklad příslušných ustanovení zákona o BIS, které byly v předmětné věci aplikovány, byl ze strany rozhodujícího orgánu ústavně konformní a nevybočil z obecných pravidel výkladu a aplikace právních norem. Orgán, který ve věci rozhodoval, jednal v rámci svých pravomocí, daných mu příslušnými ustanoveními zákona. Navíc lze konstatovat, že konstrukce příspěvku za službu tak, jak je upravena v zákona o BIS, jednoznačně určuje, že tento příspěvek má charakter obligatorní dávky, nárok na ni vzniká přímo ze zákona splněním stanovených podmínek. Rozhodnutí o dávce (příspěvku za službu) má pak charakter pouze deklaratorní, konstatující, že byly splněny zákonem stanovené podmínky. V případě, že podmínky splněny nebyly, nelze rozhodnutím příslušného orgánu konstitutivně nárok na příspěvek za službu založit. Příspěvek poskytovaný v případech, kdy zákonem stanovené podmínky nebyly splněny, je plněním bez právního důvodu a představuje bezdůvodné obohacení s povinností je vrátit. Aplikovatelná ustanovení zákoníku práce (§243) však chrání dobrou víru příjemce plnění, pokud jde o povinnost vrátit plnění poskytnuté bez právního důvodu. Orgán, který rozhodoval ve věci, postupoval v souladu i s těmito ustanoveními.
Na základě výše uvedeného proto Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími nebyla porušena ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny.
Vzhledem k tomuto závěru pak Ústavnímu soudu nezbylo než návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítnout jako návrh zjevně neopodstatněný.
K návrhu na zrušení ustanovení slov "služebně zařazeným v Ú., nebo FIS" v §158 zákona č. 527/1992 Sb., o BIS, pak Ústavní soud konstatoval, že byla-li ústavní stížnost odmítnuta [§43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů], musí se toto rozhodnutí promítnout i do návrhu vzneseného ve smyslu §74 tohoto zákona. Je-li totiž samotná ústavní stížnost zjevně neopodstatněná a tedy věcného projednání neschopná, odpadá tím současně i základní podmínka projednání návrhu na zrušení zákona nebo jiného právního předpisu anebo jejich jednotlivých ustanovení. Opačný výklad by vedl ke stavu, jímž by se aktivní legitimace k podání takového návrhu (§64 odst. 1 a 2 citovaného zákona) zcela nežádoucím způsobem přenášela i na ty, kteří jinak takové oprávnění - nejsouce ve sféře vlastních zájmů bezprostředně dotčeni - nemají.
Poučení: Proti tomuto usnesení není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2001
JUDr. Vladimír Jurka
předseda senátu