ECLI:CZ:US:2002:3.US.728.01
sp. zn. III. ÚS 728/01
Nález
Ústavní soud ČR rozhodl dnešního dne v senátu, o ústavní stížnosti navrhovatelů J. H-ové, M. Z., M. Z-ové, J. K., a Z. Z-ové, proti usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 9. 2001, čj. 30 Ca 247/2000-15, takto:
Usnesení Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 27. 9.
2001, čj. 30 Ca 247/2000-15, se zrušuje.
Odůvodnění:
Navrhovatelé podali dne 18. 12. 2001 návrh na zahájení řízení
o ústavní stížnosti, který byl Ústavnímu soudu doručen o den
později. Předmětný návrh směřoval proti usnesení Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 27. 9. 2001, čj. 30 Ca 247/2000-15 s tím,
že napadeným usnesením byla porušena jejich základní práva.
Ústavní soud si vyžádal spis Krajského soudu v Hradci
Králové, sp.zn. 30 Ca 247/2000 a z něj zjistil, že dne 28. 12.
2000 podali navrhovatelé žalobu proti rozhodnutí Okresního úřadu
v Chrudimi ze dne 7. 12. 2000, čj. ŽP/OPP/246/00/Ko-549, kterým
bylo zamítnuto odvolání navrhovatelů proti rozhodnutí Městského
úřadu v Chrudimi, odbor výstavby a životního prostředí ze dne 11.
10. 2000, čj. Výst.1673/2000-Mr/246.2. Tímto rozhodnutím byl
zamítnut návrh navrhovatelů na vyjmutí jejich parcel (v návrhu
specifikovaných) z generelu lokálního územního systému ekologické
stability a kat. území K.
Krajský soud dne 27. 9. 2001 usnesením, čj. 30 Ca
247/2000-15, řízení zastavil. V jeho odůvodnění uvedl, že
rozhodnutí Městského úřadu v Chrudimi, odbor výstavby a životního
prostředí ze dne 11. 10. 2000, čj. Výst.1673/2000-Mr/246.2.,
kterým byl zamítnut návrh na vyjmutí předmětných parcel z území
ekologické stability, bylo vydáno v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy
a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen
"Listina"), ve kterých se uvádí, že státní moc lze uplatňovat jen
v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. Městský úřad
v Chrudimi rozhodl o předmětném návrhu podle §76 odst. 2 písmeno
c) zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny. Podle
tohoto ustanovení zákona však pověřené obecní úřady pouze hodnotí
a vymezují místní systém ekologické stability. Citované ustanovení
nezmocňovalo Městský úřad v Chrudimi k vydání správního
rozhodnutí, kterým by některé pozemky z území ekologické stability
vyňal, respekt. nevyňal. Žalobou napadené rozhodnutí tedy trpí
takovými vadami, že je nelze hodnotit než jako nulitní, které
nikoho nezavazuje a nikdo je není povinen respektovat. Tvorba
a obsah systému ekologické stability je upravena zákonem č.
114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny a jeho prováděcí
vyhláškou č. 395/1992 Sb. Podle §2 odst. 3 citované vyhlášky je
systém ekologické stability podkladem pro projekty systému
ekologické stability, provádění pozemkových úprav, zpracování
územně plánovací dokumentace, lesní hospodářské plány a pro
vodohospodářské a jiné dokumenty ochrany a obnovy krajiny. Systém
ekologické stability je především podkladem pro pořizování územně
plánovací dokumentace, v jejíž závazné části se vymezí územní
systém ekologické stability, případně je podkladem pro vydání
konkrétního územního rozhodnutí. Sám o sobě se nikterak nedotýká
subjektivních práv navrhovatelů, ani je neomezuje jiným způsobem.
Jde o předběžné opatření - podklad. Ve správním soudnictví
přezkoumávají soudy na základě žalob nebo opravných prostředků
zákonnost rozhodnutí orgánů veřejné správy, pokud nejsou z tohoto
přezkumu vyloučena. Podle §248 odst. 2 písmeno e) občanského
soudního řádu (dále jen "o.s.ř.") soudy nepřezkoumávají mimo jiné
rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Takovým rozhodnutím
jsou i tzv. podkladová rozhodnutí, tedy rozhodnutí, ze kterých
vychází další rozhodnutí konečné povahy, kterým je teprve
zasahováno do práv a povinností určitého subjektu. Soud pak na
základě příslušné žaloby zkoumá až toto rozhodnutí konečné povahy.
Z výše uvedených důvodů proto soud nemohl žalobu projednat
a postupoval podle ust. §250d odst. 3 o.s.ř., neboť žaloba
směřovala proti rozhodnutí, které nemůže být předmětem přezkoumání
soudem.
Uvedené usnesení Krajského soudu v Hradci Králové napadli
navrhovatelé včas ústavní stížností. V ní uvedli, že postupem
správních orgánů jsou poškozováni a omezováni ve svých
vlastnických právech. Příslušné správní orgány nevstoupily
v jednání s jednotlivými vlastníky pozemků a neseznámily je s tím,
jaká konkrétní opatření budou učiněna a jaký dopad budou mít na
výkon jejich vlastnického práva. Navrhovatelé požadovali, aby
Ústavní soud přesně určil, na základě jakého správní aktu je jim
bráněno v užívání jejich majetku a jeho ochraně. Namítali, že
postupem krajského soudu, který usnesením řízení zastavil, jim
bylo odepřeno právo domáhat se ochrany svého majetku, čímž mělo
být zasaženo do jejich základního práva daného čl. 36 odst. 1
Listiny.
Krajský soud v Hradci Králové, jako účastník řízení, ve
vyjádření ze dne 21. 1. 2002, poukázal na to, že v návrhu není
konkretizováno, jak se napadené rozhodnutí dotklo základních práv
navrhovatelů. V dalším pak krajský soud odkázal na odůvodnění
napadeného usnesení.
Vedlejší účastník (Okresní úřad Chrudim, referát regionálního
rozvoje) ve svém vyjádření ze dne 23. 9. 2002 odkázal na odvolací
rozhodnutí, kde již své stanovisko formuloval.
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, může Ústavní soud
se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od
něho očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že oba
účastníci, a to stěžovatelé prostřednictvím svého právního
zástupce podáním ze dne 17. 9. 2002 a účastník řízení podáním ze
dne 13. 9. 2002, vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního
jednání a dále vzhledem k tomu, že Ústavní soud má za to, že od
ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od
ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
Ústavní soud, pro prostudování spisového materiálu a zvážení
všech okolností případu, dospěl k závěru, že i když návrh postrádá
ústavněprávní argumentaci, je důvodný.
Na tomto místě je třeba uvést, že Ústavní soud ČR je si vědom
skutečnosti, že není vrcholem soustavy obecných soudů (čl. 81, čl.
90 Ústavy ČR). Nemůže proto na sebe atrahovat právo přezkumného
dohledu nad jejich činností. To ovšem jen potud, pokud tyto soudy
ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny
a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo
svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou podle
čl. 10 Ústavy ČR.
Podle přesvědčení Ústavního soudu Krajský soud v Hradci
Králové nepostupoval v souzené věci ústavně konformním způsobem,
když zastavil řízení.
Krajský soud konstatoval, že napadené správní rozhodnutí
vydal nekompetentní správní orgán. Není v pravomoci Ústavního
soudu v této souvislosti zkoumat, který správní orgán a zda vůbec
některý, byl oprávněn k vydání podobného rozhodnutí. Ve správním
soudnictví přezkoumávají soudy na základě žalob nebo opravných
prostředků ve smyslu ust. §244 o.s.ř. zákonnost napadených
rozhodnutí orgánů veřejné správy. Soudy jsou v rámci tohoto řízení
proto povinny přihlédnout i ke skutečnosti, že správní orgán
(včetně orgánu odvolacího) překročil při rozhodování svou pravomoc
a vydal nulitní (a tudíž nezákonný) správní akt a takový nezákonný
správní akt zrušit. Jen ztěží lze totiž požadovat po občanech, aby
sami posoudili nulitu správního aktu, když tak neučinil ani
kompetentní odvolací orgán veřejné správy. Jestliže Krajský soud
dospěl k výše uvedenému závěru o tom, že napadené správní
rozhodnutí vydal k tomu neoprávněný správní orgán, měl na základě
takového zjištění napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit jako
rozhodnutí, které je v rozporu se zákonem. S odvoláním na čl. 2
odst. 2 Listiny je sice třeba trvat na tom, že v případě, kdy
správní orgán vydá správní akt, který přesahuje jeho pravomoc,
nemůže takové rozhodnutí zakládat ničí práva a povinnosti, není
způsobilé zasáhnout do práv a povinností, neboť akt trpí takovými
vadami, že nastává stav, který doktrína nazývá nulitou aktu.
V praxi však nemusí být nulita na prvý pohled zřejmá nebo nemusí
být zřejmá všem zainteresovaným; na adresáta přitom dopadnou
případné negativní důsledky takového správního aktu. Snížit toto
riziko může adresát sporného aktu jen tím, že jej napadne
přípustnými opravnými prostředky, jako by šlo o vadný správní akt;
po přezkoumání odvolací orgán akt zruší nebo změní. Jestliže tak
neučiní, nelze adresátovi tohoto sporného aktu odepřít možnost
obrátit se ve správním soudnictví se žalobou na obecný soud.
Byl-li správní akt vydán správním orgánem absolutně
nekompetentním, působí taková skutečnost nulitu aktu, k níž soud
přihlíží z úřední povinnosti. Při rozhodování o žalobě proti
takovému aktu nemůže pak soud odmítnout o věci rozhodovat podle
případných ustanovení zvláštního zákona, která z přezkoumání
soudem určitá rozhodnutí vydaná v kompetenci toho kterého orgánu
státní správy vylučují. Správní akt, jehož nicotnost je právě
v nedostatku takové kompetence, nelze pod taková ustanovení
podřadit; pravomoc soudu rozhodnout o žalobě je v těchto případech
dána a vymezena ustanoveními §244 a násl. resp. §247 odst. 1
o.s.ř. (viz i rozhodnutí sp.zn. 7 A 129/94 - Vrchního soudu
v Praze).
V souzeném případě je třeba vzít v úvahu i to, že jak Městský
úřad v Chrudimi, tak odvolací orgán, Okresní úřad Chrudim, jakož
i navrhovatelé se chovali tak, že je zjevné, že napadené
rozhodnutí Městského úřadu v Chrudimi považovali za platné
a přisuzovali mu příslušné právní účinky.
Jestliže tedy Krajský soud v Hradci Králové v souzeném
případě nezrušil rozhodnutí Okresního úřadu v Chrudimi ze dne 7.
12. 2000, čj. ŽP/OPP/246/00/Ko-549, jako nezákonné, zasáhl tím do
základního práva navrhovatelů daného čl. 36 odst. 1 Listiny, podle
kterého se každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen
rozhodnutím orgánu veřejné správy, může obrátit na soud, aby
přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon
jinak. Ústavnímu soudu proto nezbylo než napadené usnesení
Krajskému soudu v Hradci Králové ze dne 27. 9. 2001, čj. 30 Ca
247/2000-15, zrušit.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 10. října 2002