ECLI:CZ:US:2002:Pl.US.36.01
sp. zn. Pl. ÚS 36/01
Nález
Plénum Ústavního soudu
bez ústního jednání dne 25. června
2002, rozhodlo ve věci návrhu Vrchního soudu v Praze na zrušení
§5 odst. 1 věty druhé a §8 odst. 3 věty druhé zák. č. 328/1991
Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, takto:
Ustanovení §5 odst. 1 věty druhé a §8 odst. 3 věty druhé
zák. č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších
předpisů, se dnem 31. března 2003 zrušují.
Odůvodnění:
I.
Ústavní soud obdržel dne 23. listopadu 2001 návrh Vrchního
soudu v Praze na zrušení ustanovení §5 odst. 1 věty druhé a §8
odst. 3 věty druhé zák. č. 328/1991 Sb., o konkursu a vyrovnání,
ve znění pozdějších předpisů, (dále také jen "zákon o konkursu
a vyrovnání").
Senát 1 Ko Vrchního soudu v Praze, v řízení o odvolání
správce konkursní podstaty JUDr. V. L., advokáta, , proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 17. dubna 2001, č. j. 99
K 76/2000-28, ve věci konkursu na majetek obchodní společnosti B.
E., s. r. o., (dále jen "úpadce"), vedené u Městského soudu
v Praze, dospěl ve smyslu čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky
(dále jen "Ústava") k závěru, že ustanovení §5 odst. 1 věty druhé
a §8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání, jsou
v rozporu s čl. 9, čl. 26 a čl. 28 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina"), pročež podle §109 odst. 1
písm. c) občanského soudního řádu (dále jen "o. s. ř.") řízení
přerušil a dle 95 odst. 2 Ústavy a §64 odst. 4 zák. č. 182/1993
Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, předložil věc
Ústavnímu soudu. Spolu s návrhem na zrušení uvedených zákonných
ustanovení byl Ústavnímu soudu předložen i spis Městského soudu
v Praze sp. zn. 99 K 76/2000.
Z předloženého spisu a návrhu soudu bylo soudcem zpravodajem
zjištěno následující:
Usnesením ze dne 6. února 2001, č. j. 99 K 76/2000-11,
Městský soud v Praze prohlásil na majetek úpadce konkurs
a správcem ustavil JUDr. V. L. (dále jen "správce"). Usnesením
téhož soudu ze dne 17. dubna 2001, č. j. 99 K 76/2000-28, bylo
schváleno, aby správce vyloučil z podstaty úpadcovu nedobytnou
pohledávku a tři telefonní karty (výrok I.) a prohlášený konkurs
pro nedostatek úpadcova majetku dle §44 odst. 1 písm. d) zákona
o konkursu a vyrovnání zrušil (výrok II). Soud dále schválil
vyúčtování hotových výdajů správce ve výši 1.193,60 Kč a jeho
odměnu ve výši 10.000,-Kč, vyslovil zároveň, že tyto pohledávky
správce nebudou uspokojeny, neboť majetek podstaty nepostačuje
k úhradě nákladů konkursu (výrok III.), a správci uložil, aby
do třiceti dnů oznámil soudu, zda uzavřel účetní knihy a sestavil
účetní závěrku (výrok IV.). V odůvodnění svého rozhodnutí stran
výroku III. uvedl, že nároky správce na zaplacení jeho hotových
výdajů a odměny, přestože byly soudem přiznány, nemohly být
uspokojeny, neboť nebyl zpeněžen žádný majetek z konkursní
podstaty a naopak jediný majetek byl ze soupisu konkursní podstaty
vyloučen. Nároky správce nebylo možné uspokojit ani ze zálohy
na náklady konkursu, protože ta v dané věci nebyla složena, neboť
navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl od této
povinnosti dle §5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání osvobozen
coby úpadcův věřitel, domáhající se uspokojení mzdového nároku.
Proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 17. dubna
2001, č. j. 99 K 76/2000-28, podal správce do výroku III.
odvolání, v němž poukázal zejména na skutečnost, že předmětné
usnesení v daném výroku není vykonatelné, neboť správcova
pohledávka nebude a ani nemůže být nikým uhrazena, ačkoli správce
splnil všechny povinnosti, které mu ukládá zákon a které mu byly
uloženy soudem. Pro uvedené namítl, že dané rozhodnutí je
v rozporu s čl. 26 Listiny a navrhl, aby odvolací soud
v napadeném rozsahu usnesení soudu I. stupně změnil a rozhodl, že
výdaje a odměnu je správci povinna uhradit Česká republika.
Vrchní soud v Praze, jako soud odvolací, přezkoumal napadené
rozhodnutí i řízení jeho vydání předcházející dle §212 o. s. ř.
(věc je u tohoto soudu vedena pod sp. zn. 1 Ko 257/2001)
a shledal, jak již bylo konstatováno, že je namístě postupovat
přiměřeně dle §109 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
Dle názoru navrhovatele v řízení před Ústavním soudem
v daném případě není sporu o tom, že správce má ve smyslu §8
odst. 3 věty prvé zákona o konkursu a vyrovnání nárok na odměnu
a na náhradu hotových výdajů, jenž z pohledu ústavního je
odůvodněn ustanoveními čl. 9, čl. 26 a čl. 28 Listiny. Navrhovatel
v této souvislosti připomíná, že správce nevznesl žádné námitky
vůči té části rozhodnutí Městského soudu v Praze, jež vychází
z uvedeného ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání a §8a vyhl.
č. 476/1991 Sb., kterou se provádí některá ustanovení zákona
o konkursu a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, jíž soud
schválil vyúčtování hotových výdajů správce a jeho odměnu.
Za zásadní pro posouzení důvodnosti odvolání při nesporném
skutkovém stavu věci, kdy v konkursní podstatě nejsou žádné
prostředky a záloha na náklady konkursu nebyla složena, pak
považuje otázku, zda lze správci za takovéto situace zcela odepřít
plnění, jehož by se mu jistě dostalo v případě, kdy by tento nárok
bylo z čeho uspokojit.
Ustanovení §8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu
a vyrovnání nestanoví než výlučný okruh zdrojů, z nichž je možné
zákonné požadavky správce uspokojit, což lze, dle názoru
navrhovatele, bez dalšího akceptovat pouze v případě, že alespoň
v jednom z těchto zdrojů se nacházejí prostředky, které lze
k úhradě správcových nároků použít. K tomu, aby nedošlo k dotčení
v základních právech, plynoucích z čl. 9, čl. 26 a čl. 28 Listiny,
nutno podle Vrchního soudu v Praze vyžadovat, aby od povinnosti
zaplatit zálohu na náklady konkursu nebyl a priori osvobozen
nikdo. Vznik této situace umožňuje ustanovení §5 odst. 1 věty
druhé zákona o konkursu a vyrovnání. U vědomí potřeby nástroje
k odstraňování tvrdosti navrhovatel v této souvislosti
poznamenává, že soud nemusí vymáhat zálohu (popř. nemusí řízení
pro její nezaplacení zastavit) v těch případech, ve kterých se
v konkursní podstatě nacházejí prostředky, z nichž lze náklady
konkursu pokrýt.
Zákonná úprava, která osvobozuje některé osoby od placení
zálohy a neumožňuje uspokojit zákonné a oprávněné nároky správce
ani z prostředků státu, jehož orgán přitom takto poškozenou osobu
do funkce správce ustavil, pak, dle přesvědčení Vrchního soudu
v Praze, je v rozporu s čl. 9, čl. 26 a čl. 28 Listiny. Pro
uvedené postupoval v předmětné věci soud přiměřeně dle §109 odst.
1 písm c) o. s. ř., §66a odst. 1 a 66b odst. 3 zákona o konkursu
a vyrovnání a podal dle čl. 95 odst. 2 Ústavy a §64 odst. 4 zák.
č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů,
Ústavnímu soudu návrh na zrušení §5 odst. 1 věty druhé a §8
odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání.
II.
Podle §42 odst. 3 a §69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh
Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření
ze dne 7. ledna 2002 předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky prof. Ing. Václav Klaus, CSc., uvádí, že předmětný návrh
směřuje proti ustanovením, která byla do zákona o konkursu
a vyrovnání zařazena zák. č. 105/2000 Sb., kterým se mění zákon
o konkursu a vyrovnání a některé další zákony, a to na základě
návrhu, který Poslanecké sněmovně předložila poslankyně JUDr. Eva
Dundáčková (sněmovní tisk 219). Zákon schválila Poslanecká
sněmovna Parlamentu České republiky na své 24. schůzi dne
4. dubna 2000 ve znění pozměňujících návrhů Senátu. Ustanovení,
kterých se návrh na zrušení týká, schválila Poslanecká sněmovna na
své 21. schůzi dne 28. ledna 2000 na základě pozměňovacích návrhů
podle sněmovního tisku 219/5. Napadené ustanovení §8 odst. 3 věty
druhé bylo navrženo usnesením č. 74 ústavně právního výboru,
sněmovní tisk 219/4, které Poslanecká sněmovna ve druhém čtení
vzala za základ dalšího projednávání návrhu zákona. Ustanovení §5 odst. 1 věty druhé bylo navrženo poslancem Ivanem Pilipem
v průběhu projednávání návrhu zákona ve druhém čtení jako
pozměňovací návrh k návrhu ústavně právního výboru. S tímto
návrhem se Poslanecká sněmovna ztotožnila poměrem hlasů 102 pro
a 45 proti z přítomných 153 poslanců a poslankyň. Při projednávání
návrhu zákona v Senátu nedoznala napadená ustanovení žádné změny.
Předseda Poslanecké sněmovny dále ve svém vyjádření uvedl, že
dne 28. ledna 2000 bylo při hlasování o návrhu předmětného zákona
na 21. schůzi Poslanecké sněmovny přítomno 152 poslanců
a poslankyň, z nichž pro návrh zákona bylo 128 a 1 byl proti.
Na 24. schůzi Poslanecké sněmovny dne 4. dubna 2000 při hlasování
o návrhu zákona ve znění pozměňovacích návrhů navržených Senátem
podle sněmovního tisku 219/7 bylo přítomno 181 poslanců
a poslankyň, z nichž pro zákon hlasovalo 98 a 81 bylo proti.
S ohledem na uvedené skutečnosti se ve vyjádření konstatuje, že
předmětný zákon ve znění postoupeném Senátem byl schválen
potřebnou většinou poslanců zákonodárného sboru, byl podepsán
příslušnými ústavními činiteli, byl řádně vyhlášen a že
zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že daný zákon je v souladu
s Ústavou, ústavním pořádkem a právním řádem. Poslanecká sněmovna
ponechává na Ústavním soudu, aby posoudil ústavnost napadených
ustanovení §5 odst. 1 věty druhé a §8 odst. 3 věty druhé zákona
o konkursu a vyrovnání a vydal příslušné rozhodnutí.
Podle §42 odst. 3 a §69 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění
pozdějších předpisů, zaslal Ústavní soud předmětný návrh i Senátu
Parlamentu České republiky. Ve svém vyjádření ze dne 8. ledna
2002 jeho předseda doc. JUDr. Petr Pithart úvodem konstatuje, že
předmětný návrh směřuje proti ustanovením, která byla do zákona
o konkursu a vyrovnání zařazena zák. č. 105/2000 Sb. Tuto novelu
zákona o konkursu a vyrovnání projednala Poslanecká sněmovna dne
28. ledna 2000 na 21. schůzi, přičemž pro přijetí návrhu hlasovalo
v hlasování č. 538 ze 152 přítomných poslanců 128 a 1 poslanec byl
proti. Návrh zákona byl Senátu předložen dne 7. února 2000,
v souladu s jednacím řádem Senátu byl přikázán k projednání
ústavně-právnímu výboru a výboru pro hospodářství, zemědělství
a dopravu. Ústavněprávní výbor projednal návrh zákona dne 23.
února 2000 a přijal k němu usnesení č. 159, ve kterém doporučil
Senátu vrátit návrh zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími
návrhy. Rovněž výbor pro hospodářství, zemědělství a dopravu na
své schůzi, konané dne 23. února 2000, dospěl k závěru doporučit
Senátu vrácení návrhu Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy
(usnesení č. 247). V rámci rekapitulace průběhu zákonodárného
procesu se dále ve vyjádření uvádí, že Senát návrh předmětného
zákona projednal na své 16. schůzi druhého funkčního období,
konané dne 1. března 2000, a svým usnesením č. 302 jej vrátil
Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy. Pro vrácení návrhu
zákona s pozměňovacími návrhy hlasovalo v hlasování č. 143 z 53
přítomných senátorů 52 senátorů a 1 senátor se hlasování zdržel.
Poslanecká sněmovna návrh zákona pak opětovně projednala dne 4.
dubna 2000 na své 24. schůzi a ve znění pozměňovacích návrhů
přijatých Senátem jej schválila usnesením č. 902, když se pro něj
v hlasování pořadového čísla 32 ze 181 přítomných vyslovilo
98 poslanců a 81 poslanců bylo proti. Ve vyjádření se připomíná,
že pozměňovací návrhy Senátu se předmětných ustanovení dotkly
pouze okrajově, a to v rovině terminologické, kdy bylo v §5 odst.
1 slovo "pracovníků" nahrazeno slovem "zaměstnanců".
K podanému návrhu na zrušení ustanovení §5 odst. 1 věty
druhé a §8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání
předseda Senátu doc. Pithart konstatuje, že Senát neshledal
v osvobození od zaplacení zálohy na náklady konkursu v případech,
týkajících se mzdových nároků zaměstnanců, porušení čl. 9, čl. 26
a čl. 28 Listiny, když sdílí přesvědčení, že praxe zcela
nepochybně ukázala na nutnost zvýšené ochrany mzdových nároků
zaměstnanců (což se promítlo v §32 zákona o konkursu
a vyrovnání). Ve vyjádření se připouští, že je otázkou, zda tam,
kde navrhovatel není schopen zálohu zaplatit, by nebylo praktické
přenést tuto povinnost ze zákona na osoby povinné podat návrh na
konkurs (§3) tak, aby ji zaplatily ze svého, pokud návrh na
prohlášení konkursu nepodaly nebo podaly opožděně, či přenést
náklady spojené s činností správce konkursní podstaty na subjekt,
který správce ustavil. V závěru předseda Senátu vyslovuje
přesvědčení, že Senát si je vědom skutečnosti, že napadeným
ustanovením došlo v daném případě k disproporci mezi zájmem
společnosti na urychleném a spravedlivém průběhu konkursního
řízení a právem správce konkursní podstaty na odměnu za práci,
kterou vykonal, nesouhlasí však s argumentací o rozporu s čl. 28
Listiny, neboť správce konkursní podstaty nevykonává tuto činnost
jako zaměstnanec.
III.
Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., ve
znění pozdějších předpisů, Ústavní soud může se souhlasem
účastníků upustit od ústního jednání, nelze-li od tohoto jednání
očekávat další objasnění věci. Vzhledem ke skutečnosti, že
citované ustanovení lze vztáhnout na posouzení předmětné věci,
Ústavní soud si vyžádal od účastníků řízení vyjádření, zdali
souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Podáním ze dne 28. května
2002 předseda senátu 1 Ko Vrchního soudu v Praze a podáními
z téhož dne rovněž předseda Poslanecké sněmovny Parlamentu České
republiky a ze dne 29. května 2002 předseda Senátu Parlamentu
České republiky vyjádřili s návrhem Ústavního soudu svůj souhlas.
Podle §56 zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších
předpisů, se nález Ústavního soudu vyhlašuje vždy veřejně, a to
i v případech, kdy se na základě §44 odst. 2 cit. zákona upustilo
od ústního jednání. Ústavní soud stanovil veřejné vyhlášení nálezu
v předmětné věci na den 16. července 2002.
IV.
Ústavní soud nejprve zkoumal, jak mu ukládá §68 odst. 2
zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, byl-li zákon
č. 105/2000 Sb., kterým se mění zákon č. 328/1991 Sb., o konkursu
a vyrovnání, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony,
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem.
Z předložených sněmovních tisků a těsnopiseckých zpráv, jakož
i vyjádření účastníka řízení, bylo zjištěno, že schůze, na níž se
o zákonu hlasovalo, se zúčastnil dostatečný počet poslanců, resp.
senátorů. Poté, co Senát vrátil návrh předmětného zákona
Poslanecké sněmovně, tato zákon schválila ve znění Senátem
přijatých pozměňovacích návrhů. Zákon byl přitom přijat potřebných
počtem hlasů (když dne 28. ledna 2000 na 21. schůzi pro přijetí
návrhu hlasovalo v hlasování č. 538 ze 152 přítomných poslanců
128 a 1 poslanec byl proti, dne 1. března 2000 pro vrácení návrhu
zákona s pozměňovacími návrhy hlasovalo v hlasování č. 143 z 53
přítomných senátorů 52 senátorů a 1 senátor se hlasování zdržel,
a dne 4. dubna 2000 na své 24. schůzi Poslanecká sněmovna návrh
předmětného zákona ve znění pozměňovacích návrhů, přijatých
Senátem, schválila usnesením č. 902, když se pro něj v hlasování
pořadového čísla 32 ze 181 přítomných vyslovilo 98 poslanců a 81
poslanců bylo proti). Předmětný zákon byl podepsán příslušnými
ústavními činiteli a byl pod č. 105/2000 Sb. řádně vyhlášen
v částce 32 Sbírky zákonů, která byla rozeslána dne 25. dubna
2000, a dle čl. VIII. nabyl účinnosti dne 1. května 2000.
V.
Dikce napadených zákonných ustanovení je následující:
Dle §5 odst. 1 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání:
"Pokud pohledávka navrhovatele vyplývá ze mzdových nároků, je
navrhovatel od zaplacení zálohy osvobozen s výjimkou zaměstnanců
uvedených v §67b."
Dle §8 odst. 3 věty druhé téhož zákona: "Nároky správce se
uspokojují z konkursní podstaty, a pokud k tomu nestačí, ze zálohy
na náklady konkursu složené navrhovatelem."
VI.
Smyslem a účelem zákona o konkursu a vyrovnání dle §1 zák.
č. 328/1991 Sb., ve znění pozdějších předpisů, je uspořádání
majetkových poměrů dlužníka, který je v úpadku. Dlužník je
v úpadku, má-li více věřitelů a není-li schopen po delší dobu
plnit své splatné závazky. Fyzická osoba, je-li podnikatelem,
a právnická osoba je v úpadku i tehdy, jestliže je předlužena.
Konkursní řízení představuje tudíž speciální proceduru, spjatou
s určitým veřejnoprávním zásahem za účelem uspořádání majetkových
poměrů všech subjektů dotčených dlužníkovým úpadkem.
Obligatorní, pojmovou součástí konkursního řízení je ustavení
správce konkursní podstaty (§8 zákona o konkursu a vyrovnání).
Dle shodného názoru judikatury i doktríny správce konkursní
podstaty není účastníkem konkursního řízení; jako zvláštní
procesní subjekt má však samostatné postavení jak vůči úpadci, tak
vůči konkursním věřitelům a nelze jej považovat za zástupce
konkursních věřitelů, ani za zástupce úpadce (viz stanovisko
Nejvyššího soudu sp. zn. Cpjn 19/98, publikované ve Sb. s. r.
č. 7/1998; K. Eliáš, Konkurs. Právník, č. 2/1995, s. 123;
F. Zoulík, Zákon o konkursu a vyrovnání. Komentář. 3. vyd., Praha
1998, s. 63-70; J. Zelenka, J. Maršíková, Zákon o konkursu
a vyrovnání a předpisy souvisící. Komentář. Praha 2002, s. 159).
Doktrína řadí správce konkursní podstaty mezi zvláštní
veřejnoprávní orgány, přičemž jeho úkolem je zajištění řádného
průběhu konkursu (viz. K. Eliáš, Konkurs. Právník, č. 2/1995,
s. 123; H. Hrstková, R. Tománek, Některé základní otázky zákona
o konkursu a vyrovnání. Právo a podnikání, č. 10/1994, s. 27
a násl.; Fr. Štajgr, Konkursní právo. Praha 1947, s. 71).
S vymezením doktrinárním se Ústavní soud ztotožňuje, a to
vycházeje z hledisek vymezujících pojem veřejnoprávního orgánu:
Jsou jimi veřejný účel, způsob ustavení a pravomoc. Veřejný účel
instituce správce konkursní podstaty nutno spatřovat v akceptaci
omezeného veřejného zásahu do řešení majetkových vztahů, jež se
dostaly do krizové situace. Způsob jeho ustavení je dán
rozhodnutím státního orgánu (soudu). Jeho oprávnění, jež jsou
zakotvena v řadě ustanovení zákona o konkursu a vyrovnání (§14,
§17 až 20, §24, §26 až 29), vzhledem k jejich heteronomní
povaze (když správce nelze považovat za zástupce konkursních
věřitelů, ani za zástupce úpadce), pak představují výkon pravomoci
(na rozdíl od heteronomní povahy veřejnoprávních aktů, akty
soukromoprávní - právní úkony - mají povahu autonomní).
Správcem je fyzická nebo právnická osoba, zapsaná v seznamu
správců, ustanovená soudem (§8 zákona o konkursu a vyrovnání).
Správce má přitom nárok na odměnu a na náhradu hotových výdajů (§8 odst. 3 uvedeného zákona). Tyto jsou pak součástí nákladů
konkursu. Dle §8 odst. 3 zákona o konkursu a vyrovnání se nároky
správce uspokojují z konkursní podstaty, a pokud k tomu nestačí,
ze zálohy na náklady konkursu složené navrhovatelem
Z obecné povinnosti navrhovatele zaplatit zálohu na náklady
konkursu zákon zakotvuje výjimku, dle které, vyplývá-li pohledávka
navrhovatele ze mzdových nároků, je navrhovatel od zaplacení
zálohy osvobozen s výjimkou vedoucích pracovníků dlužníka a osob
jim blízkých (§5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání). Smyslem
a účelem této výjimky, jak na tuto skutečnost poukazuje vyjádření
Senátu, byla nutnost zvýšené ochrany mzdových nároků zaměstnanců
(což se promítlo rovněž v §32 zákona o konkursu a vyrovnání).
Ústavní soud sdílí v této souvislosti přesvědčení zákonodárce, dle
něhož osvobození od zaplacení zálohy na náklady konkursu
v uvedených případech a účel, jenž byl tímto opatřením
zákonodárcem sledován, není v rozporu s ústavním pořádkem,
z pohledu navrhovatelovy argumentace pak zejména s ustanoveními
čl. 9, čl. 26 a čl. 28 Listiny.
Uvedená zákonná konstrukce umožňuje vzniknout situaci, kdy
v konkursním řízení není zpeněžen žádný majetek z konkursní
podstaty a záloha na náklady konkursu nebyla složena, neboť
navrhovatel, domáhající se prohlášení konkursu, byl od této
povinnosti dle §5 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání
osvobozen, coby úpadcův věřitel, domáhající se uspokojení mzdového
nároku. Za těchto okolností ustanovení §8 odst. 3 věty druhé
zákona nezakotvuje další alternativní zdroj, z něhož lze uspokojit
nároky správce.
V této souvislosti nutno poukázat i na vývoj zákonné úpravy
konkursu a vyrovnání, jež v novele zák. č. 328/1991 Sb., provedené
zák. č. 94/1996 Sb., opustila zásadu vyhledávací v konkursním
řízení při zjišťování majetku úpadce před prohlášením konkursu.
Dle důvodové zprávy k novelou nově zařazenému ustanovení §12a
"soud napříště nebude mít povinnost před prohlášením konkursu
zjišťovat rozsah majetku, ale zamítne návrh jen při zřejmém
nedostatku potřebného majetku". Účelem této novely bylo nejenom
dosáhnout urychlení konkursního řízení, ale zejména odstranit
nahrazování funkce správce konkursní podstaty soudem.
Otázkou první, již nutno v dané věci zodpovědět, je, zdali
výkon funkce správce konkursní podstaty ústavně spadá pod rámec,
jenž je vymezen čl. 9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva").
Nejsou-li naplněny důvody dle čl. 9 odst. 2 Listiny, dle
odstavce 1 téhož ustanovení Listiny nesmí být nikdo podroben
nuceným pracím nebo službám. Obdobně dle čl. 4 odst. 2 Úmluvy se
od nikoho nebude vyžadovat, aby vykonával nucené nebo povinné
práce, přičemž za "nucenou nebo povinou práci" se dle čl. 4 odst.
3 Úmluvy nepovažují přesně vymezené okruhy prací a služeb.
K interpretaci daných ustanovení, a to ve věci, jejímž
předmětem byla otázka stanovení odměny a náhrady hotových výdajů
obhájci ustanovenému podle §39 trestního řádu (dále jen "tr.
ř."), se Ústavní soud vyjádřil ve stanovisku sp. zn. Pl.
ÚS-st.-1/96. Konstatoval, že čl. 40 odst. 3 Listiny představuje
speciální ústavní garanci práva na obhajobu, čl. 9 odst. 2
písm. d) Listiny zakotvuje ústavní mechanizmus jejího zabezpečení.
Podle něj se nejedná o nucenou práci nebo službu v případě jednání
uloženého zákonem pro ochranu práv druhých. V případě nutné
obhajoby se tudíž nejedná o nucenou práci, protože důvody nutné
obhajoby, jakož i postup ustanovení obhájce při jejich naplnění,
jsou stanoveny zákonem (§36 a násl. tr. ř.), a to pro ochranu
práva na obhajobu (čl. 40 odst. 3 Listiny). Čl. 9 odst. 2 Listiny
představuje nástroj ochrany celé řady, svou povahou velmi
rozdílných, hodnot (například nástroj ochrany národní obrany,
odstraňování důsledků živelních pohrom, nehod, ochrany života,
zdraví nebo majetku). Lze si představit situace podle čl. 9
odst. 2 Listiny, ve kterých by k poskytnutí žádné náhrady nedošlo
(například při odstraňování důsledků živelních pohrom). Kritériem,
jímž by se měl zákonodárce při stanovování náhrad za jednání podle
čl. 9 odst. 2 Listiny řídit, není tudíž princip ekvivalence, nýbrž
princip proporcionality. Z hlediska ústavního je rozhodné, zdali
se případný rozpor mezi rozsahem prací a služeb a náhradou dotýká
čl. 9 odst. 2 písm. d) Listiny intenzitou narušující princip
proporcionality, tj. způsobem spojujícím nepřiměřenou pracovní
zátěž k úrovni přiznané odměny a náhrady hotových výdajů. Ústavní
soud v této souvislosti odkázal rovněž na analogický právní názor
vyslovený Evropským soudem pro lidská práva ve věci Van der
Mussele v. Belgium (1983). Vycházeje z povahy věci, Ústavní soud
vyloučil dopad ustanovení čl. 28 Listiny na posouzení dané věci.
Dle názoru Ústavního soudu právní názor vyjádřený ve
stanovisku sp. zn. Pl. ÚS-st.-1/96 se na věc ústavnosti §5 odst.
1 věty druhé a §8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu
a vyrovnání nevztahuje. Výkon funkce správce konkursní podstaty na
základě ustavení soudem z pohledu ústavního pod rámec práce nebo
služby uložené zákonem pro ochranu práv druhých dle čl. 9 odst. 2
písm. d) Listiny podřadit nelze.
Dle §8 odst. 1 zákona o konkursu a vyrovnání se totiž
správce zásadně vybírá ze seznamu správců, který vede soud
příslušný k řízení, přičemž do seznamu správců lze zapsat fyzickou
osobu nebo veřejnou obchodní společnost toliko tehdy, jestliže se
zápisem souhlasí. Osoba zapsaná do seznamu může své ustavení
správcem odmítnout, jen jsou-li pro to důležité důvody. Výjimečně
může soud ustavit správcem i osobu do seznamu správců nezapsanou,
pokud s ustavením souhlasí. Uvedeným mechanizmem je zajištěn buď
implicitní, předem daný obecný souhlas s výkonem funkce správce,
nebo souhlas konkrétní pro daný případ. Pro uvedené výkon této
funkce nesplňuje znak absence souhlasu, jako podmínky výkonu práce
nebo služby ve smyslu čl. 9 odst. 2 Listiny, resp. čl. 4 odst. 3
Úmluvy.
Výkon funkce správce konkursní podstaty není součástí
zaměstnaneckého vztahu a tudíž svým obsahem, jakož i účelem
a smyslem na něj nedopadá ustanovení čl. 26 Listiny. Není dále
podnikáním ani provozováním jiné hospodářské činnosti a nelze jej
tudíž z pohledu ústavního podřadit pod rámec vymezený čl. 26
Listiny.
Pokud byla jako východisko akceptována teze, dle níž lze
správce konkursní podstaty zařadit mezi zvláštní veřejnoprávní
orgány, pak z pohledu ústavního je pro danou věc klíčovou otázka
ústavních kautel odměňování a úhrada nákladů spojených s výkonem
veřejných funkcí.
Tyto kautely jsou dány normativním obsahem, plynoucím
z ústavního principu rovnosti (čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny). Při
chápání ústavního principu rovnosti se Ústavní soud ztotožnil
(a to zejména v nálezech ve věcech vedených pod sp. zn.
Pl. ÚS 16/93, Pl. ÚS 36/93, Pl. ÚS 5/95, Pl. ÚS 9/95) s chápáním
ústavního principu rovnosti, jak byl vyjádřen Ústavním soudem ČSFR
(R 11, 1992): "Je věcí státu, aby v zájmu zabezpečení svých funkcí
rozhodl, že určité skupině poskytne méně výhod než jiné. Ani zde
však nesmí postupovat libovolně.
... Pokud zákon určuje prospěch jedné skupiny a zároveň tím
stanoví neúměrné povinnosti jiné, může se tak stát pouze
s odvoláním na veřejné hodnoty." Ústavní soud tímto odmítl
absolutní chápání principu rovnosti, přičemž dále konstatoval:
"rovnost občanů nelze chápat jako kategorii abstraktní, nýbrž jako
rovnost relativní, jak ji mají na mysli všechny moderní ústavy"
(Pl. ÚS 36/93). Obsah principu rovnosti tím posunul do oblasti
ústavněprávní akceptovatelnosti hledisek odlišování subjektů
a práv. Hledisko první spatřuje tudíž ve vyloučení libovůle.
Hledisko druhé vyplývá z právního názoru, vyjádřeného v nálezu
ve věci vedené pod sp. zn. Pl. ÚS 4/95: "nerovnost v sociálních
vztazích, má-li se dotknout základních lidských práv, musí
dosáhnout intenzity, zpochybňující, alespoň v určitém směru, již
samu podstatu rovnosti. To se zpravidla děje tehdy, je-li
s porušením rovnosti spojeno i porušení jiného základního práva,
např. práva vlastnit majetek podle čl. 11 Listiny, některého
z politických práv podle čl. 17 a násl. Listiny apod." (shodně
Pl. ÚS 5/95). Hlediskem druhým při posuzování protiústavnosti
právního předpisu zakládajícího nerovnost je tedy tímto založené
dotčení některého se základních práv a svobod. Jinými slovy
řečeno, Ústavní soud ve své judikatuře interpretuje ústavní
princip rovnosti ve smyslu akcesorické i neakcesorické rovnosti.
Vzhledem k rozmanitosti účelů veřejných funkcí z ústavního
pořádku neplynou bez dalšího kautely, týkající se zdrojů odměn
a úhrady nákladů spjatých s jejich výkonem, jakož i kautely,
týkající se jejich struktury a výše (kupř. dle §108 notářského
řádu ve spojení s §11 až 14 vyhl. č. 106/2001 Sb., o odměnách
a náhradách notářů a správců dědictví, ve znění pozdějších
předpisů, odměnu notáře jako soudního komisaře platí ten, kdo žádá
o provedení notářského úkonu; stát je jím výjimečně v případě
odúmrti). Nicméně z ústavního principu neakcesorické rovnosti,
jejímž obsahem je vyloučení libovůle ze strany zákonodárce
v rozlišování subjektů a práv, i pro oblast odměňování a náhrady
nákladů spjatých s výkonem veřejných funkcí plyne maxima
přiměřenosti.
Je-li ústavně konformní účel zákonné úpravy, umožňující
konkurs i v případě, kdy v konkursním řízení není zpeněžen žádný
majetek z konkursní podstaty a záloha na náklady konkursu nebyla
složena, neboť navrhovatel domáhající se prohlášení konkursu byl
od této povinnosti osvobozen, nutno pak považovat za porušení
ústavního principu neakcesorické rovnosti stav, jenž je tímto
vytvořen v zákonné úpravě úhrady hotových výdajů a odměny správci.
Ve srovnání s případy, ve kterých v konkursním řízení došlo
ke zpeněžení majetku, resp. k zaplacení zálohy na náklady
konkursu, a z nichž správcům byly uhrazeny hotové výdaje a odměna,
pohledávky správce (úhrada hotových výdajů a odměny) v případech
insolventního úpadce a osvobození navrhovatele od povinnosti
zaplatit zálohu na náklady konkursu nebudou uspokojeny, neboť
majetek podstaty nepostačuje k úhradě nákladů konkursu. Takto
vytvořená nerovnost v odměňování a úhradě nákladů, spjatých
s výkonem veřejné funkce, je nerovností jednak extrémní (jelikož
pro jednu skupinu správců připouští neuhrazení odměny a náhrady
hotových výdajů) a jednak nerovností, jíž schází jakýkoli účel
a smysl (od účelu a smyslu, zakládajícího nerovnost subjektů
a práv, na tomto místě nutno odlišit příčiny, způsobující
takovouto nerovnost). Toliko jako obiter dictum lze na tomto místě
uvést, že obdobně, jak je tomu ve srovnatelných věcech (§23 zák.
č. 85/1996 Sb., o advokacii, ve znění pozdějších předpisů), by
v těchto případech byla adekvátní úhrada odměny a hotových výdajů
správci ze strany státu.
Pokud se vzhledem k uvedeným důvodům ustanovení §5 odst. 1
věty druhé a §8 odst. 3 věty druhé zákona o konkursu a vyrovnání
ocitají v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst. 1 Listiny a s čl. 26
Mezinárodního paktu o občanských a politických právech (dále jen
"Pakt"), není to však jejich dikce, nýbrž mezera v zákoně, kterou
vytváří. Protiústavním je tudíž opomenutí zákonodárce, jež má
za následek ústavně neakceptovatelnou nerovnost (k doktrinárnímu
pojetí pojmu opomenutí zákonodárce viz V. Šimíček, Opomenutí
zákonodárce jako porušení základních práv. In: Deset let Listiny
základních práv a svobod v právním řádu České republiky
a Slovenské republiky. Eds. B. Dančák, V. Šimíček, Brno 2001,
s. 144-159).
V předmětné věci se přitom jedná o mezeru nepravou, jejímž
obsahem je neúplnost psaného práva (jeho absence) ve srovnání
s explicitní úpravou obdobných případů, tj. neúplnost z pohledu
principu rovnosti, anebo z pohledu obecných právních principů.
Ilustrací způsobu řešení takovéto mezery je nález ve věci sp. zn.
Pl. ÚS 48/95, v němž mezeru vytvořenou nerovností právní úpravy
Ústavní soud normativně vyplnil pomocí ústavně-konformní
interpretace příslušné zákonné úpravy (argumentu a minori ad
maius), přičemž návrh na její zrušení, jelikož svojí dikcí nestála
v rozporu s ústavním pořádkem, zamítl.
Uvedenou metodu v rozhodované věci použít nelze. Obsahem
ustanovení, jehož absence v zákonu o konkursu a vyrovnání zakládá
neodůvodněnou nerovnost, je stanovení subjektu, jenž by uhradil,
resp. zdroje, z něhož by došlo k úhradě odměny a hotových výdajů
správce v případě insolventního úpadce a osvobození navrhovatele
konkursu od zaplacení zálohy na náklady konkursu. Normu, jež by
byla obsahem takovéhoto ustanovení, ale z dikce zákona o konkursu
a vyrovnání interpretací dovodit nelze.
Vycházeje ze všech uvedených důvodů, dospěl Ústavní soud
k závěru, že ustanovení §5 odst. 1 věty druhé a §8 odst. 3 věty
zákona o konkursu a vyrovnání jsou v rozporu s čl. 1 a čl. 3 odst.
1 Listiny a s čl. 26 Paktu, pročež plénum Ústavního soudu rozhodlo
o jejich zrušení. Ústavní soud dle §70 odst. 1 zák. č. 182/1993
Sb., ve znění pozdějších předpisů, účinnost derogačního nálezu
odložil ke dni 31. března 2003, aby tím zákonodárci umožnil
stávající protiústavnost odstranit.
VII.
Z ústavní maximy dle čl. 9 odst. 2 Ústavy neplynou
konsekvence toliko pro ústavodárce, nýbrž i pro Ústavní soud.
V nepřípustnosti změny podstatných náležitostí demokratického
právního státu je obsažen i pokyn Ústavnímu soudu, dle kterého
žádnou novelu Ústavy nelze interpretovat v tom smyslu, že by jejím
důsledkem bylo omezení již dosažené procedurální úrovně ochrany
základních práv a svobod.
Z uvedeného východiska nutno posuzovat změny, jež přinesla
novela Ústavy, provedená úst. zák. č. 395/2001 Sb., a to
v ustanoveních čl. 1 odst. 2, čl. 10, čl. 39 odst. 4, čl. 49, čl.
87 odst. 1 písm. a), b) a čl. 95 Ústavy. Ústavní zakotvení
všeobecné inkorporační normy, a tím překonání dualistické koncepce
vztahu práva mezinárodního a práva vnitrostátního, nelze
interpretovat ve smyslu odstranění referenčního hlediska
ratifikovaných a vyhlášených mezinárodních smluv o lidských
právech a základních svobodách pro posuzování vnitrostátního práva
Ústavním soudem, a to s derogačními důsledky.
Proto rozsah pojmu ústavního pořádku nelze vyložit toliko
s ohledem na ustanovení §112 odst. 1 Ústavy, nýbrž i vzhledem
k ustanovení čl. 1 odst. 2 Ústavy a do jeho rámce zahrnout
i ratifikované a vyhlášené mezinárodních smlouvy o lidských
právech a základních svobodách.
Nepřímo pro tento závěr svědčí i ustanovení čl. 95 odst. 2
Ústavy, když jinak by je bylo nutno vykládat v tom smyslu, že
v případě rozporu zákona s ústavním zákonem soudce obecného soudu
není kvalifikován věc posoudit a je povinen ji předložit Ústavnímu
soudu, v případě rozporu zákona a smlouvy o lidských právech, jenž
je ústavněprávně stejné povahy a kvality, je dle čl. 10 Ústavy
povinen postupovat dle mezinárodní smlouvy. Ať by již takové
rozhodnutí bylo přijato kteroukoli soudní instancí, v právním
systému neobsahujícím soudní precedens v kvalitě a závaznosti
pramene práva, by nikdy nemohlo nabýt případně i faktických
derogačních důsledků. Pro dvě, svou ústavní povahou identické
situace, by tak byla Ústavou vytvořena ničím neodůvodněná
procedurální nerovnost, což na základě argumentu reductionis ad
absurdum nelze přisuzovat ústavodárci v poloze účelu ústavní
novely.
Uvedené interpretaci ustanovení čl. 1 odst. 2, čl. 10, čl.
87 odst. 1 písm. a), b), čl. 95 a čl. 112 odst. 1 Ústavy svědčí
i skutečnost, že i po přijetí úst. zák. č. 395/2001 Sb.
zákonodárce nezměnil ustanovení §109 odst. 1 písm. c) o. s. ř.
a §224 odst. 5 tr. ř., která ukládají obecným soudům povinnost
přerušit řízení a předložit věc k posouzení Ústavnímu soudu nejen
v případě rozporu zákona, či jeho jednotlivých ustanovení,
s ústavním zákonem, nýbrž i v případě jejich rozporu
s mezinárodní smlouvou, která má přednost před zákonem.
Z uvedených důvodů nutno čl. 95 odst. 2 Ústavy interpretovat
v tom smyslu, že je povinností obecného soudu předložit Ústavnímu
soudu k posouzení rovněž věc, v níž dojde k závěru, že zákon,
jehož má být při jejím řešení použito, je v rozporu
s ratifikovanou a vyhlášenou mezinárodní smlouvou o lidských
právech a základních svobodách.
Veden naznačenými úvahami Ústavní soud v předmětné věci
neomezil posuzování ústavnosti navrhovatelem napadených ustanovení
zákona o konkursu a vyrovnání toliko na zkoumání jejich souladu
s ústavními zákony, nýbrž i s ratifikovanými a vyhlášenými
mezinárodními smlouvami o lidských právech a základních svobodách.
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 25. června 2002