ECLI:CZ:US:2004:1.US.366.03
sp. zn. I. ÚS 366/03
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojena Güttlera a soudců JUDr. Ivany Janů a JUDr. Františka Duchoně mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele L. K., zastoupeného Mgr. M. U., proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 15. 4.2003, č.j. 7 A 32/2001-54, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Stěžovatel napadl včas podanou ústavní stížností, doručenou Ústavnímu soudu dne 7.7.2003, která po formální stránce splňuje i ostatní náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen ,,zákon o Ústavním soudu") a je způsobilá k projednání, v záhlaví uvedené usnesení Nejvyššího správního soudu.
Stěžovatel opírá ústavní stížnost o následující důvody.
Napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu byla odmítnuta žaloba stěžovatele ze dne 19.12.2000, kterou se domáhal zrušení rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 7.11.2000, č. j. 391/95 839/1999, kterým nebylo podle §55b zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen "zákon č. 337/1992 Sb."), povoleno přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 13.1.1997, č.j. FŘ 110/3093/96-202, jímž bylo zamítnuto odvolání stěžovatele proti dodatečnému platebnímu výměru vydanému Finančním úřadem v Moravských Budějovicích dne 11.3.1996 pod č. 44/93, kterým mu byla doměřena daň z příjmu fyzických osob za rok 1993 ve výši 498.659,- Kč.
Stěžovatel uvádí, že Nejvyšší správní soud odmítl jeho žalobu s poukazem na ust. §70 písm. a) zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, (dále jen "s. ř. s."), podle něhož jsou z přezkumu soudu vyloučeny úkony správního orgánu, které nejsou rozhodnutím. Nejvyšší správní soud vyslovil právní názor, že rozhodnutí žalovaného o nepovolení přezkumu je sice z formálního hlediska rozhodnutí, ale není takovým rozhodnutím, jaké má na zřeteli ust. §65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím stěžovatel nemohl být zkrácen na svých právech, protože se tímto rozhodnutím o žádných právech nerozhodovalo. Stěžovatel má naopak za to, že Ministerstvo financí rozhodlo v poslední instanci o jeho právech a povinnostech v daňovém řízení, tedy s jednoznačným hmotněprávním účinkem. Rozhodnutí o přezkoumání rozhodnutí dle §55b zákona č. 337/1992 Sb., které svou podstatou věcně představuje zamítnutí návrhu na povolení přezkoumání rozhodnutí, považuje za rozhodnutí meritorní ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. (dříve §244 o. s. ř.). Takové rozhodnutí je pak rozhodnutím způsobilým k přezkoumání soudem, a to z hlediska jeho zákonnosti. Stěžovatel odkazuje na nálezy Ústavního soudu č. II. ÚS 94/96 a II. ÚS 271/96, v nichž Ústavní soud zdůvodnil, že rozhodnutí správce daně vydaná podle §55b zák. č. 337/1992 Sb. jsou vždy meritorní povahy podléhající soudnímu přezkumu; v nálezu č. IV. ÚS 685/2000 Ústavní soud již toto stanovisko s odkazem na rozhodnutí pléna sp. zn. Pl. ÚS 12/2000 nesdílí s odůvodněním, že daňovému objektu by se v případě přijetí názoru o meritornosti rozhodnutí dle ust. §55b zák. č. 337/1992 Sb. otevřela možnost nedbat o ochranu svých práv, nevyužít prostředků, které jsou k tomu určeny, a v prodloužené lhůtě dvou let se domáhat přezkoumání rozhodnutí, a v případě neúspěchu se obrátit ke správnímu, eventuelně k Ústavnímu soudu. Stěžovatel s vědomím aktuálního právního názoru Ústavního soudu v dané věci podává ústavní stížnost s tím, že v mezidobí došlo ke změně právního předpisu, dle kterého soudy rozhodují o přezkumu správních rozhodnutí.
Stěžovatel na podporu svého tvrzení namítá, že zákonodárce do zákona č. 337/1992 Sb. zakotvil institut mimořádných opravných prostředků, když jednoznačně neupravil, že rozhodnutí ve smyslu §55b zákona by bylo vyloučeno z přezkumu soudem. Názor Ústavního soudu v nálezu č. IV. ÚS 685/2000 má dle stěžovatele sice svou logiku, nicméně směřuje pouze k důsledkům dříve přijímaného názoru a snaží se vzít případným stěžovatelům prostor, který jim prozatím, byť i nevědomky, zákonodárce dal. Samotná argumentace Ústavního soudu o neúměrném prodloužení lhůty k soudnímu přezkumu rozhodnutí správce daně přitom nijak nevyvrací předchozí jednoznačný názor na meritorní a nikoli procesní charakter rozhodnutí správce daně o žádostech na přezkum daňového rozhodnutí.
Stěžovatel tedy tvrdí, že Nejvyšší správní soud jako orgán veřejné moci napadeným rozhodnutím porušil jeho základní právo zaručené čl. 36 odst. 1,2 Listiny základních práv a svobod, když odmítl žalobu stěžovatele a znemožnil mu tak domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu, který by přezkoumal zákonnost rozhodnutí orgánu veřejné správy.
Relevantní znění těchto článků je následující.
Čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod: Každý se může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu.
Čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod: Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak. Z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
Podle §42 odst. 3 a 4 zákona o Ústavním soudu si v rámci shromažďování důkazů Ústavní soud vyžádal vyjádření Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení a Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že nepokládá ústavní stížnost za důvodnou, neboť jak bylo v odůvodnění napadeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu dostatečně přesvědčivě vyloženo, není v dané věci naplněn základní předpoklad, aby rozhodnutí správního orgánu mohlo být přezkoumáno soudem; žaloba tedy musela být s ohledem na ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítnuta. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje, že "řízení o přezkoumávání daňových rozhodnutí podle §55b zákona o správě daní a poplatků se rozpadá do dvou fází, kdy v prvé z nich se rozhoduje (na vyšším stupni soustavy finančních orgánů) o tom, zda přezkoumání vůbec bude povoleno či nařízeno, a ve druhé fázi - tedy jen tam, kde přezkoumání vůbec bylo povoleno či nařízeno a řízení tak znovu "otevřeno", se rozhoduje o tom, zda původní, přezkoumávané rozhodnutí (pravomocné) bude změněno či zrušeno (a to u orgánu, který původně rozhodl v posledním stupni). Je zřejmé, že shledá-li orgán, který má rozhodnout o povolení nebo nařízení přezkumu, že pro přezkoumání nejsou důvody, žádost zamítne, popř. přezkoumání nepovolí." Věcně jde dle názoru Nejvyššího správního soudu o totéž jako v řízení o podnětu k přezkoumání rozhodnutí mimo odvolací řízení podle §65 správního řádu, i když v uvedeném řízení je nedůvodná žádost odložena pouhým sdělením úřadu účastníkovi a v daňovém řízení je vydáno procesní formální rozhodnutí o nepovolení přezkoumání. Nejvyšší správní soud uvádí, že "formalizovaný způsob odložení nedůvodného podnětu však nic nemění na charakteru řízení podle §55b daňového řádu, který vyplývá ze zákona; jde tu o mimořádný prostředek dozorčího práva, nikoli o skutečný opravný prostředek, jehož pojmovým znakem je založení právního nároku žadatele na meritorní projednání." Nejvyšší správní soud je proto názoru, že jeho rozhodnutí je ústavně konformní a odkazuje přitom na související judikaturu jak Ústavního soudu, tak i Nejvyššího správního soudu, a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítnul.
Ministerstvo financí ve vyjádření k ústavní stížnosti poté, co rekapitulovalo průběh daňového řízení v dané věci, uvedlo, že rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 7.11.2000 č.j. 391/95 839/1999, jímž byla zamítnuta žádost o přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 13.1.1997, č. j. FŘ 110/3093/96-202, bylo vydáno v souladu s platnými právními předpisy. Toto rozhodnutí zasáhlo pouze sféru procesních, nikoli hmotných práv daňového subjektu, jedná se o rozhodnutí procesního charakteru, kterým nebyly stanoveny daňovému subjektu práva ani povinnosti, ale bylo jím pouze zkoumáno splnění podmínek stanovených v §55b zákona č. 337/1992 Sb. Splnění podmínek nebylo ze strany daňového subjektu shledáno, proto nebylo přezkoumání výše cit. rozhodnutí povoleno. Ministerstvo financí má za to, že ústavní stížnost je neopodstatněná, neboť důvody, které stěžovatel uvádí v ústavní stížnosti, nedokládají dle jeho názoru porušení práva zaručeného Listinou základních práv a svobod v jejím článku 36 odst. 1,2.
Ústavní soud si dále vyžádal spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 7A 32/2001. Poté, co se seznámil s jeho obsahem, jakož i s dalšími shromážděnými podklady pro rozhodnutí, dospěl k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný.
Opodstatněností ústavní stížnosti je v řízení před Ústavním soudem třeba rozumět podmínku, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci, bylo porušeno základní právo nebo svoboda stěžovatele. Přezkoumáním skutkového stavu, předložených listinných důkazů a posouzením právního stavu, dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu k zásahu do základních práv a svobod stěžovatele, které jsou zaručeny ústavním pořádkem, nedošlo.
Ústavní soud ve své činnosti vychází z principu, že státní moc může být uplatňována jen v případech a mezích stanovených zákonem, a to způsobem, který zákon stanoví. Proto Ústavní soud, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR), respektuje zejména skutečnost - což vyslovil v řadě svých rozhodnutí - že není součástí soustavy obecných soudů, a že mu proto zpravidla ani nepřísluší přehodnocovat "hodnocení" dokazování před nimi prováděné a také mu nepřísluší právo přezkumného dohledu nad činností soudů. Na straně druhé však Ústavnímu soudu náleží posoudit, zda v řízení před obecnými soudy nebyla porušena základní práva nebo svobody stěžovatele, zakotvená v ústavních zákonech nebo v mezinárodních smlouvách podle čl. 10 Ústavy ČR a v rámci toho uvážit, zda řízení před nimi bylo jako celek spravedlivé.
Stěžovatel se domáhal žalobou ze dne 19.12.2000 u Městského soudu v Praze podle §244 o. s. ř. zrušení rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 7.11.2000, č.j. 391/95 839/1999, kterým nebylo povoleno přezkoumání rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 13.1.1997 FŘ 110/3093/96-202. Na základě §132 s. ř. s. věc přešla do věcné příslušnosti Nejvyššího správního soudu, který žalobu dle §46 odst. 1 písm a) s. ř. s. odmítl s tím, že žalobou napadené rozhodnutí nemá charakter rozhodnutí vymezeného v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. Předmětem ústavní stížnosti je tedy posouzení ústavnosti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu o soudní přezkoumatelnosti rozhodnutí o mimořádném opravném prostředku podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb., tedy posouzení otázky, zda odmítnutí takového soudního přezkumu neporušuje základní právo stěžovatele podle čl. 36 odst. 1,2 Listiny.
Podle §55b zák. č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků může být na žádost daňového subjektu nebo z úřední povinnosti rozhodnutí správce daně, které je v rozporu s právními předpisy nebo se zakládá na podstatných vadách řízení, a okolnosti nasvědčují tomu, že došlo ke stanovení daně v nesprávné výši, zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno. Shledá-li správce daně po přezkoumání rozhodnutí, že podmínky pro povolení tohoto přezkoumání nebyly splněny, přezkoumávané rozhodnutí potvrdí. Ustanovení §55b je v zákoně o správě daní a poplatků řazeno do části páté, nazvané Mimořádné opravné prostředky.
Ústavní soud se v dané věci přiklonil k právnímu názoru Nejvyššího správního soudu a má za to, že rozhodnutí Ministerstva financí vydané podle §55b zákona č. 337/1992 Sb. je pojmově vyloučeno ze soudního přezkumu. Ústavní soud usuzuje, že nelze dovodit subjektivní právo stěžovatele na využití mimořádných opravných prostředků. Proto nebylo-li povoleno přezkoumání daňového rozhodnutí podle §55b zákona č. 337/1992 Sb., které je nepochybně jakožto zařazené do části páté zák. č. 337/1992 Sb. mimořádným opravným prostředkem, nemohlo tím dojít k porušení subjektivního práva stěžovatele. Stanoví-li ustanovení §70 písm. a) s. ř. s., že ze soudního přezkumu jsou vyloučeny úkony správního orgánu, jež nejsou rozhodnutími ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s.ř.s., nelze než v souladu s právním názorem Nejvyššího správního soudu dovodit, že právě takovým úkonem je rozhodnutí vedlejšího účastníka, jehož přezkumu se stěžovatel domáhá. Stěžovatel tímto rozhodnutím nemohl být zkrácen na svých právech, protože se jím o žádných jeho právech nerozhodovalo. Ústavní stížností napadené usnesení Nejvyššího správního soudu nemůže být v nesouladu s ustanovením čl. 36 odst. 2 věta první in fine Listiny i proto, že za situace, kdy zákon, tj. soudní řád správní v ustanovení §70 písm. a) uvádí úkony správního orgánu, jež jsou vyloučeny ze soudního přezkumu, jedná se o stav, kdy zákon ve smyslu citovaného článku Listiny stanoví jinak a takové rozhodnutí nelze považovat za soudem přezkoumatelné. Ústavní soud proto výklad provedený Nejvyšším správním soudem považuje za ústavně konformní.
Ústavní soud má dále za to, že skutečnost, že rozhodnutí správce daně dle §55b zák. č. 337/199 Sb., je vyloučeno z přezkumu ve správním soudnictví, neznamená, že by došlo k omezení práva stěžovatele na to, aby byla jeho věc přezkoumána soudem. V důsledku rozhodnutí vedlejšího účastníka zůstalo původní pravomocné rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně nezměněno, materiální práva a povinnosti stěžovatele tímto rozhodnutím nebyla dotčena, stěžovatel byl dotčen pouze na svých právech procesních, neboť nepovolením přezkoumání pravomocného rozhodnutí správce daně bylo rozhodnuto o tom, že věc pravomocně skončená nebude znovu správcem daně projednávána. Bylo přitom na vůli stěžovatele, aby se s tvrzením o porušení zákona vydáním rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně obrátil v zákonné lhůtě na soud se správní žalobou (§247 odst. 1 a násl. o. s. ř. v tehdy platném znění) a domáhal se zrušení tohoto rozhodnutí, neboť to bylo oním rozhodnutím, kterým byl dle svého tvrzení stěžovatel zkrácen na svých právech. Nelze tedy přisvědčit námitce stěžovatele, že Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím znemožnil stěžovateli v rozporu s čl. 36 odst. 1,2 Listiny základních práv a svobod domáhat se svého práva u nezávislého a nestranného soudu. Jak bylo výše uvedeno, domáhat se tohoto ústavně zaručeného práva stěžovatel mohl řádně a včas podanou žalobou proti rozhodnutí Finančního ředitelství v Brně ze dne 13.1.1997, č. j. FŘ 110/3093/96-202.
Na výše uvedeném nic nemění ani stěžovatelem zmiňovaná skutečnost , že v mezidobí došlo ke změně právního předpisu, podle něhož soudy přezkoumávají rozhodnutí správního orgánu, neboť i podle předchozí právní úpravy (za které byla žaloba podána), nebylo možné předmětné rozhodnutí přezkoumat soudem ve správním soudnictví, protože soudy přezkoumávaly v souladu s ustanovením §244 odst. 1 o. s. ř. v tehdy platném znění jen ta rozhodnutí správních orgánů, kterými se zakládala, měnila nebo rušila oprávnění a povinnosti fyzických a právnických osob. Rozhodnutí podle §55b zák. č. 337/1992 Sb. bylo tedy jakožto rozhodnutí procesní povahy z přezkumu soudem vyloučeno podle §247 odst. 1 o. s. ř. a contrario (např. usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30.7.1997 č. j. 6 A 17/97-15, usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 9.10.1996, č. j. 16 Ca 424/96-14, usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 28.12.1994, č.j. 7 A 146/94-18, usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 5.6.1997, č. j. 5 A 27/97-12).
Ústavní soud dodává, že se otázkou soudního přezkumu rozhodnutí finančních orgánů podle ustanovení §55b zákona č. 337/1992 Sb. již v minulosti zabýval vícekrát. Plénum Ústavního soudu v této věci vydalo sjednocující stanovisko Pl. ÚS 12/2000-st., podle kterého rozhodnutí o nepovolení přezkoumání rozhodnutí vydaného dle citovaného ustanovení má procesní povahu a nepodléhá proto soudnímu přezkumu. Ústavní soud v této souvislosti uvedl, že se "jedná o dvojí prostředky ochrany práva. Jednak jsou to prostředky instanční (řádné) a mimořádné (obnova řízení), jednak soudní (správní žaloba) - tedy prostředky, které může strana využít (má na ně tak říkajíc právní nárok). Vedle toho existují i prostředky jiné, dozorčí, mezi něž patří právě přezkoumání podle §55b daňového řádu. Ty slouží k ochraně objektivního práva a strana na ně nárok nemá. Pokud se stěžovatel odvolává na to, že v případě rozhodování podle §55b zákona č. 337/1992 Sb. se jedná o rozhodnutí o právech a povinnostech, pak to platí jen tehdy, jestliže v prvé fázi přezkoumání bylo rozhodnutí k přezkumu vůbec otevřeno a teprve ve druhé fázi bylo zrušeno, nahrazeno jiným nebo změněno". Ve shodě s důsledky plynoucími z citovaného názoru pléna, jímž je vázán, když předmětné ustanovení zák. č. 337/1992 Sb. zůstalo v mezidobí nedotčeno, má ve věci rozhodující I. senát Ústavního soudu za to, že v záhlaví uvedeným usnesením Nejvyššího správního soudu nedošlo k porušení ústavně zaručeného práva stěžovatele na soudní ochranu. Důvod pro postup předvídaný v §23 zák. č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů, I. senát, nesdíleje odchylný právní názor předkládaný stěžovatelem, neshledal, a to ani s přihlédnutím k později vydanému nálezu ve věci sp. zn. II. ÚS 660/2000 (argumentum a minori ad maius).
Za tohoto stavu věci se již Ústavní soud nezabýval stěžovatelem uváděnými nálezy Ústavního soudu pod sp. zn. II. ÚS 94/96 a II.ÚS 271/96, které jsou překonány citovaným sjednocujícím stanoviskem a navazující konstantní judikaturou Ústavního soudu (např. III.ÚS 328/03, III.ÚS 87/03, IV.ÚS 582/03, IV.ÚS 516/03, I.ÚS 440/03).
Vzhledem k tomu, že nebylo shledáno žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, Ústavní soud ústavní stížnost stěžovatele podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu, mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako zjevně neopodstatněný návrh odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2004
JUDr. Vojen Güttler
předseda senátu