ECLI:CZ:US:2005:4.US.171.05
sp. zn. IV. ÚS 171/05
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Michaely Židlické a soudců Elišky Wagnerové a Miloslava Výborného v právní věci stěžovatele JUDr. E. Ř., zastoupeného JUDr. Aloisem Ondráčkem, advokátem se sídlem v Jindřichově Hradci, Náměstí Míru 162/I, o ústavní stížnosti proti rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ČR v Brně, č. j. 6A 52/2000-139, ze dne 16. prosince 2004 a proti rozhodnutí Ministerstva obrany ČR ze dne 18. května 2000, č. j. 45/3 - 2092/2000 - 3071, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností napadl stěžovatel výše uvedená rozhodnutí. V ní uvádí, že jimi byla porušena jeho ústavní práva zaručená čl. 2 odst. 2, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále "Listina") a čl. 6 ve spojení s čl. 13 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále "Úmluva"). K zásahu do výše uvedených základních práv mělo dojít tím, že stěžovateli, jako bývalému vojáku z povolání nebyl zpětně přiznán výsluhový příspěvek za jeho službu v armádě.
Z obsahu spisu, sp. zn. 6A 52/2000, Ústavní soud zjistil, že stěžovatel, který dříve působil jako voják z povolání, požádal dne 3. ledna 1999 Vojenský úřad sociálního zabezpečení (dále "VÚSZ"), aby mu byl v souladu s ust. §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání, zpětně přiznán výsluhový příspěvek. Tomuto požadavku nebylo rozhodnutím VÚSZ ze dne 30. března 2000, č. j. 500725/148/308, vyhověno.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel opravný prostředek. Následným rozhodnutím Ministerstva obrany ČR ze dne 18. května 2000, č. j. 45/3-2092/2000-3071, však nebylo stěžovateli vyhověno. Napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo potvrzeno s tím, že ve výrokové části rozhodnutí byla nahrazena slova "obnovu výplaty" slovy "zpětné přiznání". V odůvodnění bylo především konstatováno, že se stěžovatel nedal dobrovolně reatestovat prověrkovou komisí Ministerstva obrany ČSFR, tak jak to požadoval §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., o vojácích z povolání. V zákoně použitý pojem "reatestován" se podle názoru Ministerstva obrany ČR prostřednictvím poznámky pod čarou č. 48, odkazující na Rozkaz ministra obrany č. 015/90 (dále "RMO") vztahuje na vojáky z povolání zařazené ve Vojenském obranném zpravodajství (dále "VOZ"), kteří do ledna 1990 vykonávali službu v bývalé vojenské rozvědce a prošli atestacemi. Z osobních dokladů stěžovatele o průběhu vojenské služby vyplynulo, že v rozhodné době, tj. po vydání RMO č. 015/90 od 26. listopadu 1990 do ukončení reatestací dnem 31. prosince 1990 byl služebně zařazen u Zdravotnické správy Západního vojenského okruhu a nebyl tedy služebně zařazen u VOZ. Nemohl tedy být ani dobrovolně reatestován ve smyslu zákonem uvedené podmínky v §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb.
Dne 20. června 2000 se stěžovatel obrátil s žalobou na Vrchní soud v Praze, neboť se nadále domníval že podmínky reatestace splnil.
Po reorganizaci správního soudnictví se celou věcí podle §132 zákona č. 150/2002 Sb., o soudním řádu správním, již nezabýval Vrchní soud v Praze, ale Nejvyšší správní soud České republiky.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí Ministerstva obrany ČR včetně řízení, které mu předcházelo, načež dospěl k závěru, že stěžovatelova žaloba není důvodná. Své závěry opřel o následující skutečnosti a zjištění: Vzhledem k tomu, že stěžovatel namítal, že se prokazatelně zúčastnil tzv. reatestací, na které byl vyslán svým nadřízeným, přičemž Ministerstvo obrany ČR tuto skutečnost popíralo, obecný soud provedl dokazování k objasnění tvrzení stěžovatele. Za tím účelem bylo vyslechnuto pět svědků - P. P., J. Ch., JUDr. B. J., Mgr. R. Š. a Ing. J. Z. Žádný z uvedených svědků výslovně nepotvrdil, že by se stěžovatel zúčastnil reatestací podle RMO č. 015/90. Pouze svědek MUDr. V. Š. - nadřízený stěžovatele u Zdravotnické správy Západního vojenského okruhu, sice před soudem vypověděl, že sám stěžovatel jej o výsledku reatestace informoval asi v tom smyslu, že "reatestacemi prošel", což však bylo v rozporu s tvrzením stěžovatele, že komisí mu nebyl sdělen výsledek reatestace a o jeho výsledku se dozvěděl od svědka, který mu sdělil "že obstál a že je to v pořádku". Rovněž výpověď svědka Š., že do kádrového spisu stěžovatele byl personalistou zařazen doklad o provedené reatestaci, nebyla potvrzena svědkem P. P., personalistou Zdravotnické správy Západního vojenského okruhu, jenž vypověděl, že si nepamatuje, že by záznam o kádrovém pohovoru v souvislosti s reatestacemi do kádrového spisu žalobce zakládal. Za rozhodující důkaz soud považoval svědeckou výpověď Ing. Z., předsedy komise, která prováděla reatestace u Západního vojenského okruhu, jenž vyloučil, že by se k reatestacím mohl dostavit někdo, kdo tehdy nebyl zařazen ve VOZ. Podle svědka to bylo vyloučeno zejména proto, že komise měla k dispozici osobní spisy jednotlivých osob, které se podrobovaly reatestacím, přičemž tyto osobní spisy byly uloženy na Ministerstvu národní obrany a komisi byly zaslány vždy se znalostí jednotlivých osob, které se měly reatestacím podrobit. Pokud komise neměla osobní spis některé osoby, tak bylo vyloučeno, aby s takovouto osobou byla provedena reatestace. Jednotlivé prověřované osoby byly předem vyrozuměny o termínu reatestace, přičemž příslušníci VOZ byli rozděleni na skupiny, které byly umístěny v jednotlivých částech republiky, a tyto skupiny se potom takto k pohovorům dostavovaly společně se svým nadřízeným. Nejvyšší správní soud proto považoval za vyloučené, aby se k reatestacím dostavil a reatestacím se podrobil někdo, kdo komisí k reatestacím předvolán nebyl. Žalobce přitom netvrdí, že by byl k reatestacím předvolán, uvádí, že se k nim dostavil z vlastní iniciativy; takovýto postup byl však podle názoru soudu zcela vyloučen. Soud proto vychází z toho, že žalobce reatestace podle RMO č. 015/90 neabsolvoval.
Podle RMO č. 015/90, označeného "Reatestace důstojníků Vojenského obranného zpravodajství", bylo nařízeno provést reatestace k přezkoumání objektivnosti závěrů z atestací důstojníků a praporčíků VOZ, kteří do ledna 1990 vykonávali službu v bývalé vojenské kontrarozvědce. Z obsahu uvedeného rozkazu vyplývá, že tento rozkaz se týkal důstojníků a praporčíků VOZ, kteří v době vydání rozkazu, tj. 26. listopadu 1990, byli příslušníky Vojenského obranného zpravodajství. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v té době již nevykonával službu ve VOZ, nebylo důvodu, aby absolvoval tzv. reatestace. K tomu, aby mohl obecný soud uvážit o zákonnosti rozhodnutí Ministerstva obrany ČR, musel se vypořádat se stěžejní otázkou, co lze do pojmu reatestace zahrnout. Zákon v citovaném ustanovení §165 odst. 8 uvádí pojem reatestace spolu s odkazem na poznámku pod čarou č. 48, v níž se poukazuje na Rozkaz ministra obrany č. 015/90 a usnesení branných a bezpečnostních výborů FS ČSFR ze dne 18. 12. 1990, č. 47, o vyslání poslanců FS ČSFR do prověrkových komisí Ministerstva obrany ČSFR. Nejvyšší správní soud připomněl, že problematikou, jak posuzovat poznámku pod čarou, se zabýval Ústavní soud ČR, mimo jiné ve věcech I. ÚS 277/96 a II. ÚS 276/96, kdy vyšel z toho, že poznámky pod čarou nejsou součástí právního předpisu a jedná se o informaci k výkladu e ratione legis. S tímto vědomím soud přistupoval k řešení ve věci samé: Pojem reatestace se poprvé objevuje v branném zákonodárství spolu se zákonem č. 221/1999 Sb. Poté až vyhláška č. 473/2000 Sb. Ministerstva zdravotnictví a Ministerstva zemědělství pracuje s pojmem reatestace, avšak v jiných souvislostech. Český právní řád zná pojem atest, atestace či atestování, avšak s výjimkou nařízení vlády ČR č. 79/1994 Sb., o platových poměrech zaměstnanců ozbrojených sil, bezpečnostních sborů a složek, orgánů celní správy, příslušníků sborů požární ochrany a zaměstnanců některých dalších organizací (služební platový řád), a to v souvislosti s prováděním atestů léčiv, je to vždy mimo oblast branného zákonodárství. Soud při výkladu tohoto pojmu také zvážil, že reatestace není zařazena do slovníku spisovné češtiny (Slovník spisovné češtiny, Academia 2001), jde tedy o slovo cizí, a proto je třeba jeho význam posuzovat i vzhledem k tomuto faktu. Jinak by tomu bylo, pokud by zákonodárce neužil cizího slova, ale výrazového prostředku jako opětovná atestace, opakovaná atestace apod. Neobvyklost a výrazná ohraničenost užití tohoto cizího slova tak z pohledu gramatického výkladu nutí soud vnímat tuto zákonnou podmínku v souvislosti s poskytnutím dobrodiní zákona jako vážící se toliko k určité ohraničené skupině vojáků z povolání. Tato specifičnost zabezpečení občanů není vnímána jako diskriminační; soud pak nevnímá jako diskriminační opatření, kdy v rámci této skupiny dochází k jisté diferenciaci. Z hlediska gramatického nelze užít výklad, jež by se opíral pouze o volný překlad slova reatestace, protože výjimečnost užití tohoto slova neumožňuje jej chápat v extenzivním rozsahu. Soud proto chápe pojem reatestace podle zákona č. 221/1999 Sb. výlučně ve vazbě na RMO č. 015/90 ze dne 26. listopadu 1990, neboť jiný podklad zákon nenabízí. Jestliže se tedy nelze opřít o obecně závazný právní předpis, jež by pojem reatestace dříve uváděl, nelze, než-li v duchu zásady e ratione legis vztáhnout dobrodiní ustanovení §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. právě k odkazu pod čarou, tj. na RMO č.015/90 a navazující usnesení výborů FS ČSFR. Jakkoliv tedy mohly být prováděny prověrky obdobné povahy před vydáním tohoto rozkazu či po něm, přiznání výsluhového příspěvku zpětně se váže jen na reatestace, jež byly uskutečněny na jeho základě, resp. pokud byly uskutečněny na základě takového rozkazu, jež výslovně pohovory či prověrky za reatestaci označil. Případná obsahová podobnost s dříve či posléze prováděnými prověrkami či pohovory tak není rozhodující. Jak již bylo uvedeno, soud dospěl k závěru, že reatestaci podle RMO č. 015/90 se žalobce nepodrobil a za této situace je dále nadbytečné zkoumat, zda se žalobce podrobil jiným pohovorům, neboť na podstatě věci by se tím nic nezměnilo. Nepodrobil-li se tedy žalobce reatestaci na základě uvedeného rozkazu a žalovaný potvrdil rozhodnutí správního orgánu I. stupně o zamítnutí žalobcovy žádosti o zpětné přiznání výsluhového příspěvku podle §142 a §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb., zákon porušen nebyl.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu napadl stěžovatel včas podanou ústavní stížností, ve které mj. vyjádřil svůj nesouhlas se závěry obecného soudu. Především se domnívá, že celé správní a soudní řízení, které předcházelo rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, ho poškodilo na jeho základních právech. Obecný soud dle jeho názoru celý případ posuzoval pouze podle RMO 015/1990, tedy podle normy, která není zákonem. Stěžovatel uvádí, že neexistují žádné písemné doklady, na jejichž základě by bylo možné relevantně zjistit a prověřit, zda se ten či onen žadatel zúčastnil tzv. reatestací, zda je absolvoval dobrovolně nebo podle rozkazu. Akceptace uvedených závěrů soudu navíc podle stěžovatele odporuje zásadám logického dovozování, neboť si po čtrnácti letech svědci jen stěží mohou pamatovat detaily. Nejvyšší správní soud provedl sice rozsáhlé, ale nesprávné dokazování, nepatřičně vyhodnotil provedené důkazy a ty pak také povrchně a nesprávně uvedl v odůvodnění rozsudku, což v konečném důsledku porušilo jeho výše uvedená základní práva.
Ústavní soud si vyžádal vyjádření účastníka řízení, Nejvyššího správního soudu. To bylo Ústavnímu soudu doručeno 13. června 2005. Plyne z něj, že Nejvyšší správní soud má za to, že stěžovatelovy námitky nejsou důvodné, protože vyložil-li soud ust. §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. způsobem v odůvodnění napadeného rozhodnutí uvedeným, učinil tak v mezích, které mu právní řád dovoluje, přičemž své závěry podrobně zdůvodnil. Nejvyšší správní soud také odkazuje na odůvodnění napadeného rozsudku, v němž se náležitým způsobem vypořádal s otázkou, zda se stěžovatel zúčastnil tzv. reatestací či nikoliv. Nejvyšší správní soud se nedomnívá, že by jeho rozhodnutí porušovalo stěžovatelova základní práva a svobody a navrhuje, aby Ústavní soud ústavní stížnost zamítl.
Ústavní soud si vyžádal též vyjádření vedlejšího účastníka řízení Ministerstva obrany ČR. To bylo doručeno Ústavnímu soudu 25. května 2005. Vedlejší účastník nesouhlasí se stěžovatelovými tvrzeními uplatněnými v ústavní stížnosti. Argumentaci v ní uvedenou považuje za nepostihující podstatu věci, a tudíž za bezpředmětnou. Vzhledem k tomu, že bylo objektivně prokázáno, že stěžovatel nebyl reatestován, nemohl ani splňovat zákonnou podmínku pro zpětné přiznání výsluhového příspěvku stanovenou v §165 odst. 8 zákona č. 221/1999 Sb. Vedlejší účastník proto navrhuje ústavní stížnost odmítnout.
Ústavní soud došel k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná. V mnoha svých předchozích rozhodnutích Ústavní soud judikoval, že není vrcholem soustavy obecných soudů a nemůže proto na sebe brát právo přezkumného dohledu nad jejich činností. To ovšem jen v případech, kdy tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny a pokud napadeným rozhodnutím nebylo porušeno základní právo nebo svoboda zaručené ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou, kterou je ČR vázána. Nic takového však ve výše uvedené věci zjištěno nebylo. Pokud jde o stěžovatelovy námitky týkající se hodnocení důkazů provedených obecným soudem a jimi učiněných skutkových zjištění, Ústavní soud připomíná, že z ústavního principu nezávislosti soudů podle čl. 82 Ústavy ČR vyplývá též zásada volného hodnocení důkazů. Navíc má Ústavní soud za to, že s danými důkazy se obecný soud vypořádal velmi zodpovědně.
Stěžovatel se ve stížnosti snaží prokázat, že měl nárok na přiznání výsluhového příspěvku, a že řízení ve věci jeho přiznání bylo v rozporu s jeho základními právy. Zároveň však přehlédl, že k celé problematice otázky výsluhových příspěvků zaujal Ústavní soud již mnohokrát právní názor, a to v nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 9. 2004, sp. zn. III. ÚS 288/04 (publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 34, str. 331 a násl.), a v řadě usnesení, např. IV. ÚS 508/03, I. ÚS 437/04, I. ÚS 455/03.
Ústavní soud neshledává v daném případě žádné porušení stěžovatelových základních práv a svobod. Jak už bylo řečeno, Nejvyšší správní soud ve svém velice pečlivě a detailně zpracovaném rozhodnutí zcela jednoznačně vysvětlil, proč nelze stěžovatelovu interpretaci v žádném případě připustit a proč lze za "reatestaci" v duchu českého právního řádu považovat jedině prověrku vykonanou na základě Rozkazu ministra obrany č. 015/1990. Jen ta byla nezbytnou podmínkou přiznání výsluhového příspěvku. Na celé věci nic nemění ani fakt, že odkaz na Rozkaz ministra obrany je v zákoně uveden v poznámce pod čarou, která - jak plyne z judikatury Ústavního soudu - není součástí právního předpisu. K této problematice se Ústavní soud (dokonce přímo v souvislosti s výsluhovými příspěvky) vyslovil mj. ve svém dřívějším rozhodnutí IV. ÚS 508/03. V něm konstatoval, že posláním poznámek pod čarou či vysvětlivek je pouhé zlepšení přehlednosti a orientace v právním předpisu formou legislativní pomůcky. Ta z povahy věci nemůže stanovit závazná pravidla chování nebo pravidla pro interpretaci daného ustanovení. Mohou však sloužit obecným soudům jako jedna z pomůcek, které při výkladu právní normy soud použije.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění rozsudku přesvědčivě a logicky vysvětlil, jaké úvahy jej vedly k napadenému výroku a k provedenému výkladu pojmu reatestace. Při této činnosti obecný soud nikterak nevybočil z mezí ústavnosti.
Na základě výše uvedeného dospěl Ústavní soud k závěru, že napadeným rozhodnutím Nejvyššího správního soudu nebylo zasaženo do žádných základních práv stěžovatele. Proto podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 29. 6. 2005
Michaela Židlická
předsedkyně senátu