ECLI:CZ:US:2005:Pl.US.60.04
sp. zn. Pl. ÚS 60/04
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení JUDr. Stanislav Balík, JUDr. František Duchoň, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Pavel Holländer, JUDr. Ivana Janů, JUDr. Dagmar Lastovecká, JUDr. Jiří Mucha, JUDr. Jiří Nykodým, JUDr. Pavel Rychetský, JUDr. Miloslav Výborný, JUDr. Eliška Wagnerová a JUDr. Michaela Židlická ze dne 28. dubna 2005 sp. zn. Pl. ÚS 60/04 ve věci návrhu Vrchního soudu v Praze na zrušení §174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, (nález byl vyhlášen pod č. 264/2005 Sb.).
Návrh se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace návrhu
Návrhem podaným podle čl. 95 odst. 2 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), který Ústavní soud obdržel dne 8. listopadu 2004, se Vrchní soud v Praze domáhal zrušení ustanovení §174a zákona č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů. Vrchní soud obdržel návrh žalobce P. P., a. s., na určení lhůty pro nařízení jednání ve věci projednávané Krajským soudem v Ústí nad Labem s poukazem na ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích. Vrchní soud dospěl k závěru, že citované ustanovení není v souladu s čl. 6 bodem 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), s čl. 96 odst. 1 Ústavy, a s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Toto řízení proto přerušil s tím, že se obrátí na Ústavní soud s návrhem na zrušení citovaného ustanovení zákona o soudech a soudcích.
Navrhovatel si je vědom, že uvedené ustanovení má za cíl naplnit ústavní právo účastníka řízení na projednání věci bez zbytečných průtahů, přičemž prosazování práva na rozhodování o věcech účastníka bez zbytečných průtahů nemusí být vyhrazeno pouze Ústavnímu soudu, ale je možná pozitivní zákonná úprava, která stanoví postup, jak se tohoto práva domoci přímo u soudu obecného, avšak navrhovatel je názoru, že v napadeném ustanovení zákona o soudech a soudcích se ústavní právo realizuje při současném porušení jiných Úmluvou, Ústavou a Listinou zaručených práv.
Napadenému ustanovení navrhovatel vytýká především rozpor se zásadou nezávislosti soudců, zakotvenou v čl. 6 bodu 1 Úmluvy a v čl. 36 odst. 1 Listiny. Napadené ustanovení vede vedle žádoucího důsledku, aby byl příslušný soud pohnut k činnosti, i k důsledku nežádoucímu, který spočívá v tom, že mu jiný soud ve věci nařizuje, jak má dále postupovat. Vzhledem k tomu, že se v řízení zpravidla uplatňuje zásada arbitrárního pořádku (soudce sám volí postup jednotlivých kroků, které v řízení učiní), což bývá zároveň součástí taktiky každého soudce, uložením konkrétních kroků se mu vnucuje taktika, která je pro dané řízení cizí. Toto je více otázka účelnosti než ústavnosti, ale i tím se nezávislost soudce narušuje. Podstatné z hlediska ústavního je podle názoru navrhovatele, že určením zcela konkrétního kroku se může podstatně určit i charakter dalšího řízení s přímým dopadem na jeho výsledek. Odvolací soud, dovolací soud, ale i Ústavní soud také přezkoumávají procesní postup soudů (např. §212a odst. 5 občanského soudního řádu), jedná se ovšem o přezkum postupu ve věcech již skončených, a nejde tedy o ovlivnění následného řízení. Také se nehodnotí vhodnost a pohotovost jednotlivých procesních kroků, nýbrž pouze otázka, zda řízení proběhlo v souladu s Ústavou, Listinou a procesními předpisy. V případě napadeného ustanovení jde o určení postupu v otevřené, dosud nerozhodnuté věci. Protože jde o ovlivnění věci vymezením dalšího postupu, jenž má teprve směřovat k meritornímu rozhodnutí, jedná se o zásah do nezávislosti soudce v jeho rozhodování. Přitom za výsledek bude odpovídat takto usměrněný soudce, a nikoliv ten, kdo jej usměrnil.
Navrhovatel dále namítal rozpor s ústavní zásadou rovnosti, a to jak obecně ve smyslu čl. 1 Listiny, tak i speciálně ve vztahu k soudnímu řízení ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy. Tento rozpor uvedl na příkladu. Pokud jedna strana podá návrh podle napadeného ustanovení, je jen sama účastníkem řízení. Druhá sporná strana nemá žádné právo se k návrhu, jak má soud ve věci, kde je i ona účastníkem, vyjádřit, a třeba se o tomto návrhu jen dozvědět. Přitom i ona by měla mít právo vyjadřovat se k postupu řízení a sdělit své představy. Napadené ustanovení bylo zamýšleno ve prospěch toho, kdo má zájem na co nejrychlejším skončení věci. Ve svém důsledku může vést ovšem k tomu, že naopak ten, kdo bude mít zájem zdržovat řízení, bude podávat opakovaně nesmyslné, nereálné nebo i zdánlivě vážně se tvářící návrhy jen proto, aby se případ opakovaně přenášel k nadřízenému soudu a řízení pokračovat nemohlo. V tomto směru se celá záležitost může zvrhnout proti zásadě, kterou má chránit.
Navrhovatel uzavřel, že žaloba podle ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích je bez dalšího ústavně možná a dokonce i žádoucí, ale nemůže sledovat cíl, aby soud byl povinen v určité lhůtě činit zcela konkrétní procesní kroky. Měla by vést pouze k tomu, aby se soudu, který činí v daném řízení zbytečné průtahy, uložilo, aby nepokračoval v průtazích a ve věci neprodleně jednal, aniž by se mu ukládalo, jakou cestou se má v řízení ubírat. Takovým příkladem v pozitivní právní úpravě je §79 soudního řádu správního, kde uložená povinnost směřuje k výsledku, a nikoliv k postupu. Rovněž nálezy Ústavního soudu správně stanovily povinnost zanechat průtahů a neprodleně jednat, a nikdy nestanovily, jak má dotčený soud nebo správní orgán konkrétně jednat (např. předvolat účastníky, vyžádat si podklady apod.).
Při ústním jednání navrhovatel doplnil svůj návrh poukazem na rozhodnutí Nejvyššího soudu ze dne 12. ledna 2005 sp. zn. 21 Cul 3/2004, v jehož odůvodnění spatřoval potvrzení některých svých argumentů.
II.
Průběh řízení a rekapitulace vyjádření účastníků
Podle §69 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu") byl návrh zaslán k vyjádření účastníkům řízení.
Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky ve svém vyjádření k návrhu uvedla, že důvodem úpravy §174a zákona o soudech a soudcích byla nedostatečná ochrana proti nečinnosti a průtahům v soudním řízení, což bylo České republice vytýkáno i Evropským soudem pro lidská práva. Proto bylo navrženo nahradit dosavadní správní přezkum vyřízení stížností na průtahy v řízení možností podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, o kterém by rozhodoval soud. Důvodová zpráva k zákonu o soudech a soudcích konstatovala soulad s ústavním pořádkem České republiky i s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána, jakož i slučitelnost s právními akty Evropských společenství. Poslanecká sněmovna vyjádřila přesvědčení, že napadené ustanovení nelze považovat za rozporné se zásadou nezávislosti, zakotvenou v čl. 6 odst. 1 Úmluvy, ani s čl. 36 odst. 1 Listiny nebo čl. 38 odst. 2 Listiny, který odpovídá čl. 6 Úmluvy. V čl. 36 odst. 4 je obsaženo zmocnění pro zákonnou úpravu. Napadené ustanovení odpovídá rovněž požadavku čl. 13 Úmluvy, podle něhož musí každý, jehož práva a svobody přiznané Úmluvou byly porušeny, mít účinné právní prostředky nápravy před národním orgánem, i když se porušení dopustily osoby při plnění úředních povinností. Napadené ustanovení rovněž splňuje procesní zásadu rovnosti účastníků řízení ve smyslu čl. 96 odst. 1 Ústavy, neboť dává možnost každému účastníkovi nebo tomu, kdo je stranou řízení a má za to, že jeho stížnost na průtahy v řízení nebyla řádně vyřízena, podat návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu, u nějž podle něj dochází k průtahům v řízení.
Poslanecká sněmovna konstatovala k formální stránce, že návrh zákona vyhlášeného pod č. 192/2003 Sb., kterým se mění zákon č. 6/2002 Sb., o soudech, soudcích, přísedících a státní správě soudů a o změně některých dalších zákonů (zákon o soudech a soudcích), ve znění pozdějších předpisů, zákon č. 283/1993 Sb., o státním zastupitelství, ve znění pozdějších předpisů, a některé další zákony, byl schválen Poslaneckou sněmovnou dne 13. května 2003 (pro se vyslovilo 175 poslanců, 1 byl proti). Do Senátu byl doručen 14. května 2003 a následně byl do Poslanecké sněmovny vrácen s pozměňovacími návrhy, o nichž bylo hlasováno dne 10. června 2003. Nebyl schválen návrh zákona ve znění předloženém Senátem, ale návrh původní ve znění postoupeném Senátu. Návrh byl přijat, když z přítomných 181 poslanců se vyslovilo 127 pro, jeden byl proti, ostatní se zdrželi hlasování. Dne 10. června 2003 byl zákon schválen potřebnou většinou poslanců Poslanecké sněmovny, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a byl řádně vyhlášen.
Závěrem vyjádřila Poslanecká sněmovna přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a právním řádem. Současně sdělila, že souhlasí s tím, aby Ústavní soud upustil v této věci od ústního jednání.
Senát Parlamentu České republiky nejprve stručně zrekapituloval obsah návrhu Vrchního soudu v Praze a posléze uvedl důvody, které stály v pozadí přijetí ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích. Hlavním důvodem pro jeho přijetí byla snaha dostát judikatuře Evropského soudu pro lidská práva, neboť dle názoru tohoto soudu byla ochrana proti nečinnosti soudu nebo průtahům v řízení nedostatečná. Za prostředek efektivní nápravy k urychlení soudního řízení, resp. k odstranění průtahů v řízení byl navržen institut určení lhůty k provedení procesního úkonu, systematicky zařazený do zákona o soudech a soudcích. Ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích je popsáno jako jednoduchý procesní postup, který je v zásadě společný jak pro trestní nebo občanské soudní řízení, tak i pro správní soudnictví.
Dále Senát popisuje průběh legislativního procesu v Senátu. Na základě doporučení ústavněprávního výboru dne 28. května 2003 a po projednání na 6. schůzi čtvrtého funkčního období pléna Senátu dne 29. května 2003 bylo rozhodnuto o vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně ve znění přijatých pozměňovacích návrhů. Tyto návrhy se však nedotýkaly §174a zákona o soudech a soudcích. V průběhu projednávání zákona byla zpochybňována efektivnost, a proto i zbytečnost (formálnost) napadeného ustanovení. Byly vyslovovány především obavy z případného zahlcení obecných soudů v důsledku přílišného nápadu návrhů na určení lhůty k provedení procesního úkonu, neboť se dá očekávat, že předmětem žalob budou právě spory, které jsou komplikované, a je otázkou, jakým způsobem bude moci soudce posoudit, zda se jedná o průtahy, do jaké míry se bude muset seznamovat se spisem a zda nedojde k situaci, kdy krajské soudy budou řešit žaloby na průtahy u okresních soudů a samy nebudou soudit. Ohledně legislativního procesu uzavřel, že Senát návrh zákona projednal a rozhodl o něm v mezích své ústavní pravomoci. Pro vrácení návrhu zákona Poslanecké sněmovně s pozměňovacími návrhy hlasovalo 60 z 64 přítomných senátorů.
V další části svého vyjádření shrnul Senát východiska dané problematiky. Ustanovení čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 38 odst. 2 Listiny zakotvují právo na projednání věci v přiměřené lhůtě bez zbytečných průtahů. Co je přiměřenou lhůtou, žádná z uvedených norem nedefinuje, nicméně ze soudní judikatury vyplývá, že přiměřenost délky řízení je záležitostí individuálního posouzení a je třeba mít na zřeteli řadu objektivních faktorů. Před přijetím ustanovení §174a byl jediným zákonným prostředkem právní ochrany proti průtahům v řízení postup podle §164 až 174 zákona o soudech a soudcích v rámci tzv. stížnostního řízení, který byl realizovaný orgánem státní správy soudu. Nadto se mohl ten, kdo se nečinností či otálením soudu cítil poškozen, dovolávat svého práva pouze prostřednictvím ústavní stížnosti. Česká republika nebyla schopna pomocí těchto dvou vnitrostátních právních prostředků dosáhnout akceptovatelných výsledků, neboť důvodných stížností na nepřiměřenou délku neustále přibývalo. Na podkladě uvedených východisek bylo možno přijmout závěr, že základní lidská práva v tomto směru nenacházela dostatečnou institucionální reflexi. Proto bylo schváleno ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích.
K vlastnímu meritu návrhu rozčlenil Senát své vyjádření do dvou částí. V první se věnoval problematice soudcovské nezávislosti, ve druhé pak otázce rovnosti účastníků řízení. V rámci první části uvedl, že návrh nevyslovuje obavu před zásahy do nezávislosti soudů ze strany moci zákonodárné či výkonné, ale ohrožení nezávislosti v rámci soudní moci jako takové. Nezávislost soudců nemůže být přitom interpretována jako osamocený právní princip, ale zejména jako součást práva na spravedlivý proces, který tím obsahově naplňuje a dotváří. Zákonodárce nabídl postup podle ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích. O návrhu je tak rozhodováno nikoli po administrativní, ale po soudní nezávislé linii, podle zákonem určených procesních pravidel. Dostatečnou ústavní zárukou pro rozptýlení obav ze zasahování do nezávislosti soudu je dle názoru účastníka řízení povinnost soudu postupovat zákonem vymezeným způsobem. Aby byl celý proces racionálně zdůvodnitelný, musí mít rozhodnutí pro adresáta závazné účinky. Podle ustanovení §174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích je proto soud příslušný k provedení procesního úkonu vázán lhůtou určenou v rozhodnutí. Zákonodárce zde zvolil vedle přímočaré metody zákonného stanovení procesních lhůt adresovaných soudu pouze jinou cestu, vedoucí k témuž cíli. Výrazem individuálního soudního rozhodnutí je i to, že může být určena jakkoliv dlouhá, ústavně akceptovatelná lhůta, ale návrh může být také zamítnut, popř. odmítnut. Není ostatně vyloučeno, že většina rozhodnutí o návrhu na určení lhůty bude zamítána jako bezpředmětná, aniž by byl soud, který rozhoduje ve věci, ve svém postupu či taktice podaným návrhem "vyrušen" či ovlivněn. Oproti metodě zákonných lhůt se tak postup podle §174a zákona o soudech a soudcích jeví jako vhodnější. Postupem podle §174a se zákonodárce pokusil v Ústavou vymezeném prostoru naplnit zásadu spravedlivého procesu ve všech jeho prvcích, tj. včetně zachování soudcovské nezávislosti.
V části týkající se rovnosti účastníků řízení Senát uvedl, že řízení na určení lhůty k provedení procesního úkonu je postupem sui generis. Toto řízení je zcela v režii soudní moci, lze je označit jako speciální, úzce zaměřené, incidenční a ne nepodobné tomu, ve kterém se rozhoduje o vyloučení soudce podle ustanovení §14 a násl. občanského soudního řádu. Specialita řízení se projevuje i ve vymezení účastenství, kdy jediným účastníkem řízení je navrhovatel. To vyplývá z toho, že návrhem na určení lhůty k provedení procesního úkonu nebrojí navrhující osoba proti straně sporu, nýbrž proti subjektu, který stojí nad stranami. Pokud platí, že součástí spravedlivého procesu je projednání věci v přiměřené lhůtě, pak nehraje roli, kým je řízení o průtazích iniciováno. Podstatné je, že je spuštěn mechanismus, v jehož rámci musí soud, který o návrhu rozhoduje, tvrzenou zdlouhavost vyhodnotit a rozhodnout o ní. Musí přitom vycházet z kritérií stanovených v ustanovení §174a odst. 7 zákona o soudech a soudcích (složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatele, chování účastníků nebo stran řízení). Senát nesouhlasí s námitkou navrhovatele, který dovozuje porušení principu rovnosti ze skutečnosti, že druhá strana nemá možnost se k návrhu na určení lhůty vyjádřit. Jak již uvedl účastník řízení výše, musí být řízení prováděno ve prospěch spravedlivého procesu jako takového. V rámci řízení musí soud zohlednit chování všech účastníků řízení, ale na druhou stranu je jakékoli vyjádření k návrhům s výjimkou vyjádření "napadeného soudu" pro daný moment nepodstatné. Právě sdělování svých představ účastníky ohledně dalšího postupu soudu by mohlo být nepřípustným zasahováním do soudcovské nezávislosti, jak uvádí Vrchní soud v Praze ve svém návrhu. Účastník řízení připomněl, že žádnému z účastníků řízení není odmítnuta možnost iniciovat řízení o návrhu na určení lhůty; na soud se mohou obracet obě strany sporu nezávisle na sobě. Z výše uvedeného vyplývá, že nemůže docházet k porušování principu nezávislosti v souvislosti s §174a zákona o soudech a soudcích.
Díky svému systematickému zařazení je možnost využití ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích vyhrazena pro případy, že stížnost na průtahy v řízení nebyla řádně uspokojena do 1 měsíce ve stížnostním řízení konaném u příslušného orgánu státní správy soudů. Smysl úpravy plně ospravedlňuje jeho umístění v dílu 6 hlavě III části první zákona o soudech a soudcích. Mechanismus jednoinstančního rozhodování o návrhu podle ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích není ojedinělou úpravou. Obdobný model uplatňuje od 1. ledna 1990 i Rakousko. Závěrem poukázal účastník řízení i na právní větu nálezu Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 180/04 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 34, nález č. 112), dle něhož existence návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu podle §174a zákona o soudech a soudcích s sebou přináší kvalitativní změnu odstraňující dřívější bezzubost stížnosti na průtahy v řízení. Postup stěžovatelů podle ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích bude nezbytnou podmínkou přípustnosti ústavní stížnosti z pohledu §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu.
III.
Dikce napadeného předpisu
"§174a
Návrh na určení lhůty k provedení procesního úkonu
(1) Má-li účastník nebo ten, kdo je stranou řízení, za to, že jeho stížnost na průtahy v řízení, kterou podal u příslušného orgánu státní správy soudů, jím nebyla řádně vyřízena, může podat návrh soudu, aby určil lhůtu pro provedení procesního úkonu, u kterého podle jeho názoru dochází k průtahům v řízení (dále jen "návrh na určení lhůty").
(2) Návrh na určení lhůty se podává u soudu, vůči kterému jsou průtahy v řízení namítány. Z návrhu musí být patrno, kdo jej podává (dále jen "navrhovatel"), o jakou věc a jaký procesní úkon se jedná, v čem jsou podle navrhovatele spatřovány průtahy v řízení a čeho se navrhovatel domáhá; dále musí návrh obsahovat označení soudu, vůči němuž směřuje, musí být podepsán a datován.
(3) Soud, vůči němuž jsou namítány průtahy v řízení, postoupí nejpozději do 5 pracovních dnů ode dne doručení návrh na určení lhůty se svým vyjádřením soudu příslušnému o návrhu rozhodnout; o svém postupu navrhovatele informuje. Soudem příslušným o návrhu rozhodnout je v občanském a trestním řízení soud nejblíže vyššího stupně, směřuje-li návrh proti okresnímu, krajskému nebo vrchnímu soudu, a Nejvyšší správní soud, směřuje-li návrh proti krajskému soudu ve věci správního soudnictví; směřuje-li návrh proti Nejvyššímu soudu nebo Nejvyššímu správnímu soudu, rozhodne o něm jiný senát tohoto soudu, příslušný podle rozvrhu práce (dále jen "příslušný soud").
(4) Účastníkem řízení je navrhovatel. Nestanoví-li tento zákon jinak, použijí se pro řízení o návrhu na určení lhůty přiměřeně ustanovení části první a části třetí občanského soudního řádu.
(5) Příslušný soud rozhoduje o návrhu na určení lhůty usnesením. Návrh odmítne, jestliže navrhovatel nepodal stížnost na průtahy v řízení, nebo byl-li podán někým, kdo není k jeho podání oprávněn, anebo jestliže navrhovatel neopravil nebo nedoplnil řádně návrh v určené lhůtě, jinak o něm rozhodne bez jednání do 20 pracovních dnů ode dne, kdy mu byla věc předložena nebo kdy byl návrh řádně opraven nebo doplněn.
(6) Pokud soud, vůči němuž návrh na určení lhůty směřuje, již procesní úkon, u kterého jsou v návrhu namítány průtahy v řízení, učinil, příslušný soud návrh zamítne; stejně tak postupuje, dospěje-li k závěru, že k průtahům v řízení nedochází.
(7) Dospěje-li příslušný soud k závěru, že návrh na určení lhůty je oprávněný, protože s ohledem na složitost věci, význam předmětu řízení pro navrhovatele, postup účastníků nebo stran řízení a na dosavadní postup soudu dochází v řízení k průtahům, určí lhůtu pro provedení procesního úkonu, u něhož jsou v návrhu namítány průtahy; touto lhůtou je soud, příslušný k provedení procesního úkonu, vázán. Je-li návrh uznán jako oprávněný, hradí náklady řízení o něm stát.
(8) Usnesení, kterým příslušný soud rozhodl o návrhu na určení lhůty, se doručí navrhovateli a soudu, proti němuž byl návrh podán. Proti rozhodnutí soudu o návrhu na určení lhůty nejsou přípustné opravné prostředky."
Důvodová zpráva k napadenému ustanovení uvádí, že dosavadní úprava zákona o soudech a soudcích umožňovala jako ochranu proti nečinnosti soudu nebo průtahům v řízení pouze podání stížnosti, která je vyřizována příslušnými orgány státní správy soudů. Přešetření vyřízení takové stížnosti se pak konalo rovněž pouze po správní linii. Takové řešení bylo považováno za nedostačující, zejména s ohledem na judikaturu Evropského soudu pro lidská práva k článkům 13 a 35 Evropské úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (právo na účinný prostředek nápravy před národním orgánem při nepřiměřené délce řízení). Vychází se z toho, že prostředek nápravy musí být efektivní a urychlit soudní řízení, pokud v provádění jednotlivých úkonů nastávají průtahy - po neúspěšném vyřízení stížnosti orgánem státní správy soudů se proto navrhuje (namísto přešetření stížnosti po správní linii podle §174, to se ponechává pouze u stížností na nevhodné chování soudních osob nebo na narušování důstojnosti soudního řízení), aby stěžovatel, pokud průtahy v řízení nadále trvají, měl možnost se obrátit již přímo na soud, a soud vyššího stupně pak měl povinnost, pokud průtahy v řízení skutečně shledá, uložit příslušnému soudu úkon provést ve stanovené lhůtě. Mělo by se jednat o jednoduchý procesní postup, v zásadě společný jak pro trestní nebo občanské soudní řízení, tak pro správní soudnictví, z tohoto důvodu (a též pro návaznost na podání stížnosti k orgánům správy soudů) se tuto úpravu navrhuje zařadit přímo do zákona o soudech a soudcích. V návaznosti na úpravu podání návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu a řízení o něm bylo potřeba upravit i předchozí postup ve věcech stížností na průtahy soudního řízení, jejichž vyřizování by mělo být svěřeno pouze předsedům soudů.
IV.
Podmínky aktivní legitimace navrhovatele
Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je navrhovatel - Vrchní soud v Praze - oprávněn podat návrh na zrušení napadených ustanovení. Podle čl. 95 odst. 2 Ústavy dojde-li soud k závěru, že zákon, jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu s ústavním pořádkem, předloží věc Ústavnímu soudu. Podle §64 odst. 3 zákona o Ústavním soudu je návrh na zrušení zákona nebo jeho jednotlivých ustanovení je oprávněn podat též soud v souvislosti se svou rozhodovací činností podle čl. 95 odst. 2 Ústavy. Vrchní soud v Praze předložil návrh na zrušení §174a zákona o soudech a soudcích, když v řízení vedeném na základě návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu dospěl k závěru, že citované ustanovení je v rozporu s ústavním pořádkem České republiky. S ohledem na výše uvedené ustanovení zákona o Ústavním soudu a Ústavy je dána aktivní legitimace navrhovatele.
V.
Věcné posouzení Ústavním soudem
V samotném základu našeho ústavního systému je zakotven princip dělby státní moci. Je vyjádřen v čl. 2 odst. 1 Ústavy, ve kterém je uvedeno, že zdrojem veškeré státní moci je lid, který ji vykonává prostřednictvím orgánů moci zákonodárné, výkonné a soudní. Jeho cílem je zabránit koncentraci moci a jejímu zneužití (viz sp. zn. Pl. ÚS 7/02, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 26, usn. č. 17). Aby tento základní cíl byl naplněn, musí tyto tři moci existovat na sobě nezávisle, což neznamená, že by nebyly propojeny, ale musí být natolik samostatné, aby jedna moc si nemohla přisvojit pravomoci ostatních. Tato vzájemná vyváženost všech tří mocí je základem dobrého fungování demokratického systému.
Ústava ve vztahu k soudům výše uvedený princip zakotvuje v čl. 81, v němž stanoví, že soudní moc vykonávají nezávislé soudy, a ve vztahu k soudcům v čl. 82 odst. 1 Ústavy, z něhož vyplývá, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí. Navrhovatel v napadeném ustanovení vidí zásah do Ústavou garantované nezávislosti soudů. Je proto namístě se nejprve vypořádat v obecné rovině s touto otázkou. Ústava v čl. 81 hovoří o nezávislosti soudů a v čl. 82 odst. 1 o nezávislosti soudcovského rozhodování. Tyto pojmy spolu úzce souvisí, ale nejsou totožné. Hovoří-li Ústava o nezávislosti soudů, má tím na mysli jejich institucionální nezávislost na moci zákonodárné a výkonné. Jde o ustanovení, které úzce souvisí s ustanovením čl. 2 odst. 1 Ústavy v tom smyslu, že vymezuje vztah moci soudní ke zbývajícím dvěma státním mocím. Naproti tomu, hovoří-li v navazujícím ustanovení o tom, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí, má tím na mysli vlastní rozhodovací činnost soudu. Toto rozlišení není bez významu. Pokud by navrhovatel měl na mysli porušení zásady nezávislosti soudů, mířil by svým návrhem na institucionální vytváření soudu jako orgánu soudní moci, v němž by spatřoval převažující vliv některé z obou zbývajících základních mocí, a tudíž porušení rovnováhy mezi nimi, která je základním principem dělby moci. Z obsahu návrhu však nic takového nevyplývá. Ten totiž směřuje proti ustanovení zákona o soudech a soudcích, které dává pravomoc soudu zasáhnout do vedení procesu jiným, podřízeným soudům. V této zákonem vytvořené možnosti spatřuje, jeho slovy řečeno, "rozpor se zásadou nezávislosti soudu, založenou čl. 6 bod 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 1 Listiny". Z pohledu Ústavy mu však jde o nezávislost soudního rozhodování.
Princip nezávislosti soudní moci obsahuje v sobě celou řadu aspektů, jež ve svém úhrnu mají vytvořit předpoklady pro to, aby soudy mohly plnit své úkoly a povinnosti zejména v oblasti práv a svobod člověka a občana. Pro splnění podmínky nezávislosti je nezbytné, aby soud mohl opřít svá rozhodnutí o svůj vlastní svobodný názor na fakta a na jejich právní stránku, aniž by měl jakýkoli závazek vůči stranám nebo veřejným orgánům, a aniž by jeho rozhodnutí podléhalo přezkoumání jiným orgánem, který by nebyl stejně nezávislým v uvedeném smyslu.
Ústavní garance soudcovské nezávislosti znamená, že nikdo není oprávněn zasahovat do řízení před soudem a do soudního rozhodování. Zákon o soudech a soudcích v §79 tuto zásadu vyjadřuje tak, že soudci jsou při výkonu své funkce nezávislí a jsou vázáni pouze zákonem. Jsou povinni vykládat jej podle svého nejlepšího vědomí a svědomí a rozhodovat v přiměřených lhůtách bez průtahů, nestranně a spravedlivě a na základě skutečností zjištěných v souladu se zákonem. Nezávislost a nestrannost soudců nesmí nikdo narušovat. Nezávislost soudcovského rozhodování není proto pojmem absolutním, ale naopak relativním, neboť soudce při svém rozhodování nemůže postupovat libovolně, ale v mezích zákona, který ovšem, a v tom má navrhovatel pravdu, musí být v souladu s ústavním pořádkem. Ostatně, pokud by existovala nezávislost absolutní, působila by kontraproduktivně, neboť by spíše znesnadňovala rozhodnutí, než aby je umožnila. Soudcovská nezávislost má tedy své meze. Vázanost zákonem ovšem neznamená závislost na legislativě. Ve vztahu k zákonodárné moci je soudce rovněž nezávislý. Nezávislost soudce na legislativě znamená, že zákonodárné moci je zapovězeno vykonávat přímý vliv na rozhodování konkrétních případů v průběhu běžícího řízení. To ovšem nebrání zákonodárné moci, ale naopak je to její hlavní úloha, aby stanovila pravidla a postupy, které budou soudci při realizaci práva aplikovat.
Navrhovatel spatřuje porušení ústavního pořádku napadeným ustanovením zákona o soudech a soudcích v tom, že na jeho základě nadřízený soud může uložit podřízenému soudu, aby v "určité lhůtě činil zcela určité právní kroky". Tím podle jeho názoru vnucuje podřízenému soudu nepřípustným způsobem taktiku vedení procesu, a tím může podstatně určit i charakter dalšího řízení s přímým dopadem na jeho výsledek. Tento postup nelze srovnat s postupem soudu v odvolacím řízení, protože tam nejde o ovlivňování následného řízení, nýbrž o přezkoumání postupu řízení již skončeného. Podle jeho názoru proto napadené ustanovení vytváří podmínky pro ovlivňování rozhodování v neskončené věci, a tudíž pro zásah do nezávislosti soudu v jeho rozhodování.
S touto argumentací se Ústavní soud neztotožňuje. Soudcovská nezávislost neznamená, že soudce může být při svém rozhodování liknavý. Soudce musí rozhodovat nestranně a spravedlivě, podle svého nejlepšího svědomí a vědomí v souladu se zákony a bez průtahů. Není možné stavět rychlost rozhodování do protikladu s nezávislostí soudce. Obě tyto hodnoty jsou stejně významné a z hlediska ústavního pořádku je třeba jim poskytovat dostatečnou zákonnou ochranu tak, aby nemohlo dojít k jejich narušování. Proto musí právo vytvářet podmínky pro důslednou ochranu nezávislosti soudního rozhodování stejně tak jako důslednou ochranu proti liknavosti soudu při rozhodování.
Ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích je v našem právním řádu prvním pokusem o systémové řešení průtahů při soudcovském rozhodování. Stávající právní úprava byla přijata především na základě četných výtek ze strany Evropského soudu pro lidská práva, který považoval dosavadní možnosti nápravy průtahů řízení za nedostatečné. Ostatně i Ústavní soud v celé řadě svých rozhodnutí konstatoval porušení práva na spravedlivý proces způsobené průtahy v řízení a upozorňoval stát, že je třeba učinit taková systémová opatření, která by zabránila průtahům v řízení. Možnosti Ústavního soudu ovšem byly a jsou pouze omezené. Navíc řízení o ústavní stížnosti sebou přinášelo další zdržení v řízení. Nová úprava se svými relativně přísně stanovenými lhůtami představuje řešení, které by mělo vyhovovat naplnění požadavku řádné ochrany účastníků před průtahy řízení.
Tato úprava vychází ze zásady, že je v pravomoci nadřízeného soudu, aby posoudil, zda k průtahům dochází. Nejde tedy o zásah jiné moci do výkonu soudní pravomoci. Aby takový zásah ze strany nadřízeného soudu, pokud se pro něj rozhodne, měl smysl, je nutné mu přiznat odpovídající právní závaznost. Nemůže obstát námitka, že jde o nepřípustné ovlivňování taktiky řízení před soudem ve stadiu, kdy řízení ještě neskončilo. Zákonná úprava míří na případy nečinnosti ze strany soudu, a ne na taktiku vedení řízení. Zákonodárce snad má právo předpokládat, že nadřízený soud je schopen rozlišit, kdy jde o nečinnost a kdy jde o taktiku vedení řízení. To zejména za situace, kdy se soudce, proti kterému návrh směřuje, musí k návrhu vyjádřit, a tudíž vysvětlit důvody, proč ten který úkon zatím neprovedl ani o jeho provedení či neprovedení nerozhodl. Jedná se tedy o zákonem stanovený procesní postup, který vylučuje libovůli soudce. Garanci řádného rozhodování lze vyvodit i z toho, že o věci rozhoduje sice nadřízený soudce, ale ten je ve svém rozhodování rovněž nezávislý. Nadřízený soud navíc pouze určuje, zda procesní úkony, ohledně nichž je tvrzeno, že jejich neprováděním dochází k průtahům v řízení, mají být provedeny a v jaké lhůtě. Hodnocení těchto úkonů je pak již zcela v souladu se zásadou volného hodnocení důkazů věcí nalézacího soudu.
Ostatně naše právní úprava není při řešení problematiky průtahů řízení ojedinělá. Obdobné řešení lze nalézt například v Rakousku. Ustanovení §91 rakouského zákona o organizaci soudů (RGBl. Nr. 217/1896, ve znění BGBl. Nr. 343/1989, Gerichtsorganisationsgesetz) umožňuje účastníkovi řízení obrátit se na nadřízený soud s návrhem na určení přiměřené lhůty k provedení procesního úkonu (die Vornahme der Verfahrenshandlung), pokud soud, který věc rozhoduje meritorně, váhá s jeho provedením. Může se přitom jednat příkladmo o nařízení jednání, předložení znaleckého posudku nebo vyhotovení rozhodnutí. Soud způsobující průtahy má povinnost tento návrh okamžitě předložit nadřízenému soudu spolu se svým vyjádřením, pokud během čtyř týdnů sám neprovede všechny požadované úkony, a vyrozumí o tom navrhovatele. Jestliže navrhovatel do 14 dnů od doručení vyrozumění o provedených úkonech neprohlásí, že trvá na podaném návrhu, považuje se v tomto případě návrh za vzatý zpět. O návrhu rozhoduje tříčlenný senát s maximálním urychlením. Proti rozhodnutí nejsou přípustné opravné prostředky.
Jiná otázka je obava navrhovatele ze zneužití tohoto institutu. Taková možnost zde opravdu hrozí. Je ovšem dopředu obtížné určit, do jaké míry se tato hrozba stane realitou. V každém případě by měl zákonodárce zvážit takovou zákonnou úpravu, která by zneužití postavila překážky, např. omezením možnosti podat návrh na určení lhůty k posouzení procesního úkonu poté, co již jeden takový návrh byl učiněn, případně vázat takovou možnost na lhůtu, která by počala běžet od navržení procesního úkonu.
Navrhovatel v napadeném ustanovení spatřuje dále porušení zásady rovnosti vyjádřené v čl. 1 Listiny a v čl. 96 odst. 1 Ústavy. Podle napadeného ustanovení totiž návrh podává jen jedna sporná strana a jen ona je účastníkem řízení. V okolnosti, že účastníkem nejsou ostatní účastníci řízení (navrhovatel hovoří o sporných stranách, ačkoliv nemusí jít vždy o sporné strany), spatřuje porušení zásady rovnosti stran ve sporu, protože nemají možnost se k návrhu vyjádřit a ani jinak se podílet na průběhu takového řízení.
Ani v tomto směru se Ústavní soud neztotožňuje se závěry navrhovatele. Řízení o návrhu na určení lhůty k provedení procesního úkonu není totiž pokračováním sporného řízení ani pokračováním trestního řízení či pokračováním řízení o přezkoumání správního rozhodnutí. Tímto návrhem je vyvoláno specifické řízení, jehož předmětem je pouze posouzení toho, zda v řízení před soudem nedochází k neodůvodněným průtahům. Tímto postupem nedochází k zásahu do práv dalších účastníků řízení, neboť ve skutečnosti jde o to posoudit, zda soud měl již určité procesní úkony provést. Nejde tedy o rozhodování věcné, ale procesní povahy. I když může nastat stav, že jde o procesní úkon, který jedna strana navrhuje a druhá mu odporuje, stejně jde vždy o situaci, která je čistě na uvážení soudu. Předmětem návrhu nemůže být další argument, proč má takový procesní úkon být proveden, ale pouze argument, v čem jsou spatřovány průtahy v řízení. Obsahové náležitosti návrhu jsou přitom přesně vymezeny v ustanovení §174a odst. 2 zákona o soudech a soudcích. Toto řízení proto nemůže sloužit k vynucování procesních úkonů, které soud provést nechce.
I když zákon za účastníka řízení označuje pouze navrhovatele, ve skutečnosti jde o spor navrhovatele a soudu v otázce rychlosti vedení řízení, o kterém musí rozhodnout nadřízený soud. Nejde o vztah mezi účastníky řízení. Ostatně o nerovnost nemůže jít také proto, že všichni účastníci řízení mají právo podat návrh podle §174a zákona a soudech a soudcích.
Pokud navrhovatel v doplnění návrhu poukázal na usnesení Nejvyššího soudu ze dne 12. 1. 2005 sp. zn. 21 Cul 3/2004, je tento poukaz nepřípadný. Nejvyšší soud naopak v tomto rozhodnutí konstatoval, že §174a zákona o soudech a soudcích je naplněním čl. 38 odst. 2 Listiny.
S ohledem na výše uvedené okolnosti neshledal Ústavní soud ustanovení §174a zákona o soudech a soudcích v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, a nejsou tedy dány důvody pro jeho zrušení. Proto návrh na zrušení citovaného ustanovení v celém rozsahu podle §70 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zamítl.