ECLI:CZ:US:2008:1.US.65.06.1
sp. zn. I. ÚS 65/06
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera o ústavní stížnosti stěžovatelky EDIAL, spol. s r. o., IČ: 643581160, se sídlem Benešova 347, 330 23 Nýřany, zastoupené JUDr. Jaroslavem Karlem, advokátem se sídlem Bendova 8, 301 00 Plzeň, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. 10. 2005, č.j. 6 As 55/2004-74, a proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 31. 5. 2004, č. j. 30 Ca 71/2002-36, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Krajský soud v Plzni (dále jen "KS") rozsudkem ze dne 31. 5. 2004, č. j. 30 Ca 71/2002-36, zamítl žalobu stěžovatelky vůči žalovanému Magistrátu města Plzně, odboru stavebně správnímu (dále jen "stavební úřad") v řízení o žalobě na zrušení rozhodnutí stavebního úřadu ze dne 18. 1. 2002, č.j. stav./3490/01. Správní orgán zastavil podle §60 zákona č. 50/1976 Sb. (stavební zákon) řízení o vydání stavebního povolení na stavbu dvou kusů reklamních panelů na č.k. 10596 - k.ú. Plzeň. KS poukázal především na to, že smyslem úpravy ustanovení §60 odst. 1 stavebního zákona bylo vytvořit stavebním úřadům předpoklady pro získání dostatečného podkladu pro posouzení navrhované stavby a pro rozhodnutí o žádosti stavebníka, a to prostřednictvím výzev činěných vůči stavebníkovi k doplnění žádosti konkrétními důkazními prostředky, pod sankcí zastavení řízení při nerespektování uložené povinnosti. Z pohledu §60 odst. 1 stavebního zákona je právně zcela nevýznamné, zda stavební úřady požádaly o doplnění žádosti a připojené dokumentace o vyjádření dotčeného orgánu státní správy ve smyslu §126 stavebního zákona či o vyjádření nebo stanovisko orgánu státní správy, jemuž je sice svěřen výkon státní správy na určitém úseku, avšak není oním dotčeným orgánem státní správy. Všechna tato stanoviska mohou sloužit jako podklad pro rozhodnutí ve věci, pro řádné a všestranné posouzení navrhované stavby zejména z těch hledisek, která vyžadují příslušnou odbornost. "Rozhodujícím kritériem pro posouzení opodstatněnosti postupu stavebního úřadu je pouze to, zda jeho požadavek na doplnění žádosti byl z hlediska chráněného veřejného zájmu odůvodněný. Ostatně ke stejnému právnímu názoru dospěl též Ústavní soud ve svém usnesení ze dne 20. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 261/02." KS proto uzavřel s tím, že stavební úřad právem učinil výzvu k doplnění předložené žádosti o stavební povolení v intencích §62 odst. 1 stavebního zákona a poučil stavebníka (stěžovatelku) o právních následcích nesplnění výzvy; jelikož stěžovatelka této výzvě nevyhověla, bylo zastavení řízení zcela legitimním postupem stavebního úřadu.
Nejvyšší správní soud (dále jen "NSS") rozsudkem ze dne 25. 10. 2005, č.j. 6 As 55/2004-74, kasační stížnost stěžovatelky proti citovanému rozsudku KS zamítl. NSS (obdobně jako KS) poukázal na skutečnost, že stejnou právní problematiku již citovaným usnesením řešil Ústavní soud a podrobněji na obsah tohoto rozhodnutí odkázal. NSS v této souvislosti zdůraznil především to, že Ústavní soud ve vztahu k §60 a §62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona dovodil (bez ohledu na to, zda jde o stanovisko dotčeného orgánu státní správy či o jiné vyjádření), že rozhodujícím kritériem pro posouzení opodstatněnosti postupu stavebního úřadu je (již výše uvedená) odůvodněnost požadavku na doplnění žádosti hlediskem chráněného veřejného zájmu. Tímto zájmem byla - v případě navrhovaných reklamních zařízení, jež měla být umístěna v blízkosti frekventovaných komunikací - z pohledu bezpečnosti silničního provozu, ochrany zdraví a života.
NSS poukázal na to, že z uvedeného výkladu vycházel ve výše citovaných intencích i KS a rozhodl v souladu s ním. NSS se dále podrobněji vyjádřil k rozsahu povinností a oprávnění stavebního úřadu podle §60 odst. 1 (a mimo jiné neakceptoval námitku stěžovatelky, že stavební úřad může vyžadovat po stavebníkovi pouze doplnění údajů o stavbě, pokud je stavebník uvedl v žádosti neúplně) a odst. 5 stavebního zákona. NSS v této souvislosti dovodil, že žádost o povolení stavby a projektová dokumentace musí prokazovat, že navrhovaná stavba je v souladu s veřejnými zájmy, včetně těch, které jsou předmětem ochrany jiných právních předpisů než stavebního zákona. Cílem je umožnit stavebníkovi, aby prokázal, že jim navrhované zařízení nemůže být zdrojem ohrožení veřejného zájmu. Pokud žádost o vydání stavebního povolení, ani podklady předložené stavebníkem nesplňují tento požadavek stanovený obecně závazným předpisem, je to důvod přerušení řízení. Smyslem tohoto procesního opatření je umožnit stavebníkovi, aby odstranil pochybnosti stran ohrožení veřejného zájmu navrhovanou stavbou. Nejde tedy o přenášení povinností dle §61 odst. 5 stavebního zákona na stavebníka. NSS v daných souvislostech (s připomenutím toho, že rozhodujícím kritériem pro posouzení opodstatněnosti postupu stavebního úřadu je pouze to, zda jeho požadavek na doplnění žádosti je z hlediska chráněného veřejného zájmu odůvodněný) zdůraznil, že ustanovení §60 odst. 1 stavebního zákona je ustanovením speciálním, jež je nutno k odstranění vad především použít (§140 stavebního zákona). K tomu ovšem přistupuje i postulát, že je především na stavebníkovi, aby prokázal, že jím navrhované zařízení nemůže být zdrojem ohrožení veřejného zájmu a že již ze žádosti o vydání stavebního povolení a z projektové dokumentace musí být zřejmé, které veřejné zájmy mohou být navrhovanou stavbou dotčeny.
Včas podanou ústavní stížností stěžovatelka navrhla zrušení shora označených rozsudků Krajského soudu v Plzni a Nejvyššího správního soudu, neboť "správní orgán neuplatnil vůči ní veřejnou moc v mezích a způsoby, které stanoví zákon", čímž porušil čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy ČR a zároveň čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
Stěžovatelka poukázala zejména na to, že jak KS, tak NSS vycházely nikoliv ze znění zákona, ale z právního názoru Ústavního soudu uvedeného v usnesení ze dne 20. 4. 2004 sp. zn. II. ÚS 261/02. Oba správní soudy vzaly za rozhodující kritérium pro jejich rozhodnutí, tedy pro posouzení opodstatněnosti postupu stavebního úřadu nikoliv to, co je uvedeno v zákoně (základní zásada veřejného práva), ale jen to, "zda jeho požadavek na doplnění žádosti byl odůvodněný z hlediska chráněného veřejného zájmu". Stěžovatelka se proto domnívá, že Ústavní soud i oba správní soudy "otočily" základní zásadu veřejného práva. Nevycházely z toho, co je v zákoně výslovně uvedeno, nezjišťovaly, zda byl požadavek stavebního úřadu na doplnění žádosti podložen nějakým konkrétním ustanovením, ale namísto toho použil odůvodnění, že stavební úřad svým postupem zákon neporušil (zásada soukromého práva).
Stěžovatelka dále uvedla, že z §16 odst. 2 písm. d) vyhlášky č. 132/1998 Sb. zcela jednoznačně vyplývá povinnost stavebníka doplnit žádost o stavební povolení jen stanovisky či vyjádřeními dotčených orgánů státní správy (§126 odst. 1 stavebního zákona); aby se za dotčený orgán státní správy mohl považovat silniční správní úřad, musel by mít v zákoně č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, takové zmocnění. Dále zdůraznila, že na možnost, že by se reklamní zařízení mohlo stát zdrojem ohrožení pozemní komunikace a zdrojem rušení silničního provozu na ní, pamatoval zákonodárce v §35 zákona č. 13/1997 Sb.; pokud by (zákonodárce) považoval za možné a užitečné zkoumat potenciální zdroje ohrožení pozemní komunikace a rušení silničního provozu na ní předem (tj. již ve stavebních řízeních), pak by tuto svoji vůli vyjádřil v právní normě. Stěžovatelka proto uzavřela s tím, že neexistuje (zvláštní) zákon, který by výslovně uváděl veřejný zájem, jehož by se zamýšlená stavba/provoz na ní mohl dotknout a jenž by odůvodňoval požadavek stavebního úřadu na doplnění její žádosti.
Ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
Ústavní soud v prvé řadě připomíná výše již vícekrát zmíněné vlastní usnesení ze dne 20. 4. 2004, sp. zn. II. ÚS 261/02, a argumentaci v něm obsaženou, na níž zásadně nemá důvod cokoliv měnit. Pro úplnost však především zdůrazňuje, že ústavně relevantní základ zkoumané věci nelze nalézt ani v právě souzené ústavní stížnosti; to proto, že čl. 2 odst. 3 a odst. 4 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny, na jejichž porušení stěžovatelka odkazuje, neuvádějí jednotlivá základní práva a povinnosti, ale stanoví pouze nutnost ukládat obecné povinnosti toliko na základě zákona a v jeho mezích. Lze se jich tedy domáhat jen akcesoricky, v návaznosti na zásah do konkrétního základního práva či svobody (srov. Pl. ÚS 12/94).
Na druhé straně dospěl Ústavní soud i v této souzené věci k závěru, že, ač stěžovatelka nenamítá výslovně porušení konkrétního ústavního práva, polemizuje ve skutečnosti s výkladem a aplikací podústavního práva, jak je provedly správní orgány a oba soudy. Ústavní soud tak s přihlédnutím k obsahu ústavní stížnosti dovodil, že napadá spravedlivost předchozího řízení. Posoudil proto důvodnost ústavní stížnosti zejména z hlediska principů spravedlivého procesu ve smyslu hlavy páté Listiny
Ústavní soud konstatuje, že ve věci rozhodly dvě instance správního soudnictví, kterým zejména přísluší výklad norem podústavního (jednoduchého) práva, jehož údajné vady stěžovatelka namítá. Ústavní soud navíc připomíná, že v kontextu své dosavadní judikatury se cítí být oprávněn výklad podústavního práva, provedený obecnými nebo správními soudy, posuzovat pouze tehdy, jestliže by jeho aplikace byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo možné kvalifikovat jako porušení základních práv a svobod účastníka řízení (srov. obdobně např. sp. zn. III. ÚS 224/98, In: Ústavní soud České republiky: Sbírka nálezů a usnesení - sv. 15. Vydání 1. Praha: C. H. Beck 2000, str. 17). K tomu však v souzené věci nedošlo. NSS - jak bylo již uvedeno - (stejně jako KS) přehledně a jasně výrok svého rozhodnutí v odůvodnění vysvětlil a rozebral uplatněný kasační důvod a příslušnou právní úpravu, ze které při právním posouzení souzené věci vycházel.
Stěžovatelka v ústavní stížnosti argumentuje zejména tak, že KS i NSS vycházely nikoliv ze znění zákona, ale z právního názoru Ústavního soudu ve výše citovaném usnesení. Správní soudy nepotvrdily tvrzení stěžovatelky, že výzvy stavebních úřadů k doložení stanovisek k žádosti o stavební povolení byly nadbytečné a že neměly oporu v zákoně. Stěžovatelka se tak vlastně domáhá toho, aby Ústavní soud přehodnotil nejen právní závěry správních orgánů a správních soudů i jimi provedený výklad příslušných zákonných ustanovení (a aby dospěl k jinému, pro ni příznivému závěru), ale současně také, aby přehodnotil vlastní předcházející judikaturu. Ústavní soud je však přesvědčen, že ani v právě souzené věci nelze akceptovat jiný výklad příslušné zákonné úpravy uvedené ve stavebním zákoně než ten, který byl použit v rámci argumentace v řízení o ústavní stížnosti vedené u Ústavního soudu pod sp. zn. II. ÚS 261/02, na niž opětovně odkazuje.
Ústavní soud však považuje za podstatné zdůraznit, že obsahové náležitosti žádosti o stavební povolení byly stanoveny v §58 (Poznámka: nyní již zrušeného) stavebního zákona. Stavební úřad podle §32 odst. 1 správního řádu byl přitom povinen zjistit přesně a úplně skutečný stav věci a za tím účelem si opatřit potřebné podklady pro rozhodnutí. S ohledem na značnou rozdílnost stavebních řízení vytvářel stavební zákon v ustanovení §60 odst. 1 předpoklad k tomu, aby v případě potřeby dalších podkladů pro rozhodnutí mohl stavební úřad pod sankcí zastavení řízení požadovat doplnění žádosti o stanoviska dotčených orgánů státní správy a v konkrétních odůvodněných případech, kdy nebude moci navrhovanou stavbu na základě předložených podkladů řádně a všestranně posoudit, též o odborná vyjádření či posudky (srov. Jiří Doležal, Jan Mareček, Oldřich Vobořil: Stavební zákon v teorii a praxi, 8. aktualizované a přepracované vydání, 2003, str. 143). Výčet hlavních hledisek, s jejichž použitím stavební úřad obligatorně zkoumá obsah žádosti o stavební povolení, byl demonstrativním způsobem vymezen v ustanovení §62 stavebního zákona. Jedná se přitom o jednotlivé okruhy chráněných veřejných zájmů, které následně konkretizují prováděcí vyhlášky.
Ústavní soud proto se zřetelem na danou zákonnou úpravu nepovažuje za významné, zda v souzené věci šlo o stanoviska dotčených orgánů státní správy či o jiná odborná vyjádření, potřebná pro komplexní zhodnocení žádosti o stavební povolení. Rozhodujícím kritériem posouzení opodstatněnosti postupu stavebních úřadů proto bylo to, zda byl jejich požadavek na doplnění žádosti odůvodněný z hlediska chráněného veřejného zájmu. Vzhledem k tomu, že navrhovaná reklamní zařízení měla být umístěna v blízkosti frekventovaných komunikací, je z pohledu bezpečnosti silničního provozu dotčeným veřejným zájmem ochrana zdraví a života. S ním souvisejí územně technické nároky na stavbu [§62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona], které konkretizují ustanovení §4 odst. 1, §60 odst. 1 vyhlášky č. 137/1998 Sb. a §44 odst. 7 vyhlášky č. 99/1989 Sb. platné v rozhodné době (umístění staveb musí odpovídat urbanistickému a architektonickému charakteru prostředí, umístěním stavby nesmí být nad míru přípustnou obtěžováno okolí, zejména v obytném prostředí, a ohrožována bezpečnost a plynulost provozu na přilehlých pozemních komunikacích, stavby a zařízení pro reklamu nesmějí svým provedením a umístěním porušovat krajinný ráz, ohrožovat veřejnou bezpečnost a pořádek, bránit rozhledu na pozemních komunikacích a nad přípustnou míru obtěžovat okolí).
Za situace, kdy byly stavební úřady povinny ověřit, že navrhovaná zařízení nebudou mít vliv na bezpečnost silničního provozu a budou vhodná s ohledem na architektonické začlenění do daného území - a pro takové posouzení neměly dostatečné podklady, neboť tyto speciální otázky ani nemohly posuzovat samy - je nutno kvalifikovat jejich požadavek jako odůvodněný; s ohledem na chráněný veřejný zájem jde o požadavek, který musí splňovat dokumentace předkládaná ve stavebním řízení [§62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona]. Jestliže stěžovatelka jimi uloženou povinnost k doplnění své žádosti nesplnila, bylo zastavení řízení podle §60 odst. 2 stavebního zákona předvídatelným zákonným důsledkem, se kterým musela a měla počítat.
Stěžovatelčina argumentace, která považuje za chráněný veřejný zájem pouze konkrétně (kogentně) zákonem definovanou a uvedenou oblast ochrany či její fázi, dobu nebo stupeň, je proto ve světle uvedeného spíše důsledkem nedocenění mechanismu použití demonstrativního výčtu oblastí ochrany veřejných zájmů v rámci předmětné pozitivně právní úpravy [srov. např. užití slova "především" v §62 odst. 1 písm. b) stavebního zákona). [Poznámka: stěžovatelka např. nesprávně dovozuje, že za situace, kdy §35 (přesněji jeho odst. 2) zákona č. 13/1997 Sb. upravuje (až) odstranění (již existujícího) zdroje ohrožování dálnice, silnice a místní komunikace a zdroje rušení silničního provozu na nich (tedy vlastně následně), by případná (roz. preventivní) regulace teprve potenciálního zdroje ohrožení, musela být kogentně zákonem upravena]. Stejně tak nelze akceptovat důsledky této argumentace v rámci stěžovatelčiných spektakulárních úvah nad mechanismem (veřejno-) právní regulace a uplatňování státní moci vůbec.
Za tohoto stavu Ústavní soud dospěl k závěru, že napadenými rozhodnutími k porušení základních práv stěžovatelky, jichž se dovolává, zjevně nedošlo.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. června 2008
Ivana Janů v.r.
předsedkyně senátu Ústavního soudu