ECLI:CZ:US:2009:2.US.1062.08.1
sp. zn. II. ÚS 1062/08
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy senátu Stanislava Balíka a soudců Dagmar Lastovecké a Jiřího Nykodýma mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení o ústavní stížnosti občanského sdružení Společnost ochránců přírody, se sídlem Nerudova 34, Litoměřice, zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem, advokátem v Praze, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 1. 2008, č. j. 8 As 31/2006-78, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Včas podaným návrhem, který i co do ostatních formálních náležitostí vyhovuje zákonu č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví specifikovaného rozsudku, neboť se jím cítí zkrácen na svých základních právech; konkrétně jmenuje právo na spravedlivý proces podle čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"), a právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Litiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), práva plynoucí ze čl. 9 úmluvy č. 124/2004 Sb., mezinárodních smluv, a dále právo na to, aby státní moc byla vůči němu uplatňována jen v mezích stanovených zákonem (čl. 2 odst. 2 a 3 Listiny). Dále stěžovatel tvrdí, že byla otřesena jeho důvěra v právo a právní jistota, coby jedna z podstatných náležitostí právního státu. Nejvyšší správní soud podle stěžovatele selhal, když nevystoupil jako "účinná hráz nezákonnostem, zjevné zvůli výkonné moci a účelovým úřednickým pochybením".
Napadeným rozhodnutím zamítl Nejvyšší správní soud stěžovatelovu kasační stížnost proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 3. 2006, č. j. 15 Ca 98/2004-40. Krajský soud tímto rozsudkem nevyhověl stěžovatelově žalobě, jíž se domáhal zrušení rozhodnutí Krajského úřadu Ústeckého kraje ze dne 4. 3. 2004, č. j. ÚPS/18/4170/04/Zá; tím bylo k odvolání stěžovatele částečně zamítnuto a částečně - v podmínkách pro umístění stavby a projektovou přípravu - změněno územní rozhodnutí o povolení stavby "II/247 Litoměřice - přivaděč k průmyslové zóně Prosmyky" a stavby "Okružní křižovatka Žernosecká ulice - Litoměřice" vydané dne 4. 3. 2004 Městským úřadem Litoměřice pod č. j. SÚ/568/03/Be.
Stěžovatel s výsledkem soudního přezkumu není spokojen. Zásah do základních práv dovozuje v podstatě z jediné skutečnosti, a to ze závěru, jaký byl učiněn ohledně jeho námitky podjatosti pracovníků krajského úřadu. Tvrdil, že nemůže být pochyb o naplnění §9 správního řádu (zák. č. 71/1967 Sb.), když pracovníci správního orgánu účastnící se odvolacího řízení a rozhodování byli v takovém poměru k navrhovateli, že zde musela být nanejvýš důvodná pochybnost o jejich nepodjatosti a nestrannosti. Jiný výklad je dle stěžovatele "přímým a troufalým atentátem na zdravý rozum a slušnost". Pracovníci správního orgánu jsou na svém zaměstnavateli reálně závislí. Rozhodovalo-li se tedy v dané věci o návrhu stavebníka, kterým byl Ústecký kraj, je zde vazba rozhodujících úředníků na tohoto účastníka řízení evidentní. Úředníci mají své povinnosti stanoveny v zákoně (jednat nestranně, dodržovat zákony). Jde však jen o "právně-formalistickou, veskrze chatrnou, pokryteckou fikci, že pokud je něco dáno předpisem, ta to tak rovněž reálně funguje". Podle stěžovatele jde v reálném životě o pouhou proklamaci a úřednický aparát je pro politické vedení samosprávných celků "pouhým služebnictvem". Existuje-li právní i faktický vztah závislosti na účastníku řízení, pak toto samo stačí k vyloučení pro podjatost a není třeba dokazovat nic dalšího. Bylo namístě postupovat podle §7 odst. 5 správního řádu a postoupit věc Ministerstvu pro místní rozvoj, které by určilo jiný věcně příslušný orgán, který by odvolací řízení provedl; nově, po nabytí účinnosti zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, je pak dle stěžovatele nutno řešit věc ve smyslu jeho §180 odst. 1 tak, že podle jeho §14 odst. 4 ve spojení s §131 odst. 4 Ministerstvo pro místní rozvoj usnesením určí jiný úřad téhož stupně, který rozhodne. Konečně stěžovatel v podání odkazuje na obsáhlý právní rozbor, který připojil jako přílohu ústavní stížnosti, vypracovaný dne 23. 2. 2005 jeho zástupcem v reakci na v té době publikovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2004, sp. zn. 2 As 21/2004, týkající se obdobné problematiky důvodů vyloučení pro podjatost.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření k návrhu stručně odkázal na svou starší judikaturu týkající se vyloučení pracovníka správního orgánu pro podjatost, s níž je nyní napadené rozhodnutí v souladu, a navrhl ústavní stížnost odmítnout.
Krajský úřad Ústeckého kraje coby vedlejší účastník řízení svého práva vyjádřit se k obsahu návrhu nevyužil.
Ústavní soud se zabýval návrhem v rozsahu stěžovatelem vymezeném a z důvodů níže uvedených dospěl k závěru, že podaný návrh je zjevně neopodstatněný.
Stěžovatel v ústavní stížnosti namítá porušení svého práva na spravedlivý proces ve smyslu shora označených ustanovení Listiny a Úmluvy, a dále jednoho ze základních principů právního státu, jímž je vázanost státní moci zákonem, když v jeho věci rozhodovali ve správním řízení úředníci, u nichž lze pochybovat o jejich nepodjatosti.
Podle čl. 36 odst. 1 Listiny se každý může domáhat stanoveným postupem svého práva u nezávislého a nestranného soudu a ve stanovených případech u jiného orgánu; čl. 6 odst. 1 Úmluvy (v části relevantní k předmětu řízení) říká, že každý má právo na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoliv trestního obvinění proti němu. I když toto ustanovení výslovně nevyžaduje, aby i "jiný orgán" vykazoval atributy nezávislosti a nestrannosti tak jako soud, z jeho účelu, jímž je vymezení základních principů spravedlivého řízení, vyplývá nutnost širší interpretace. To se ostatně "na úrovni podústavního práva" projevuje i zakotvením institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci pro podjatost do jednotlivých předpisů upravujících proceduru. Pokud jde o správní orgány, pro jejich rozhodovací činnost se sice logicky nepředpokládá nezávislost, nestrannost již ale ano. Nestranností je totiž třeba rozumět objektivní, předem nezaujatý přístup pověřených osob k posuzování, řešení a zejména rozhodování právních věcí, a ten je nutno vyžadovat v případě všech státních orgánů. Jiný výklad by ve svém důsledku založil procesní nerovnost, a otřásl by tak důvěrou v právní stát (jak o tom stěžovatel hovoří), jehož posláním je mimo jiné i zajistit neutrální a objektivní rozhodování jeho orgány. Námitka podjatosti úředníka rozhodujícího ve správním řízení, byť nejde o instituci soudního typu, tedy může mít ústavněprávní rozměr.
Ústavní soud, jak již vyslovil v řadě svých rozhodnutí, není soudem nadřízeným soudům obecným (není oprávněn zasahovat do jejich jurisdikční činnosti), není vrcholem jejich soustavy (čl. 90, 91 Ústavy ČR), a již proto nemůže na sebe atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností, pokud tyto soudy ve své činnosti postupují ve shodě s obsahem hlavy páté Listiny (srov. čl. 83 Ústavy ČR). To samozřejmě platí i pro úsek správního soudnictví institucionálně završený Nejvyšším správním soudem. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, došlo-li jejich pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byl stěžovatel účastníkem, k porušení základních práv a svobod chráněných ústavou. Z toho Ústavní soud vycházel i v řízení o této konkrétní ústavní stížnosti.
Po provedení přezkumu shledává napadený rozsudek ústavně konformním. V hodnocení podjatosti se zcela ztotožňuje se závěry vyslovenými Nejvyšším správním soudem v rozhodnutí ze dne 16. 12. 2004, č. j. 2 As 21/2004-67, na které odkazuje i napadené rozhodnutí. Tedy (parafrázováno), orgány obce či kraje jsou povolány k výkonu státní správy v celé řadě oblastí, např. ve věcech stavebního řízení, živnostenského podnikání, požární ochrany apod. V mnoha případech přitom může nastat a běžně nastává situace, kdy účastníkem správního řízení vedeného orgánem obce či kraje je územní samosprávný celek sám. Zákonodárce tak připustil, aby v kterémkoliv stupni správního řízení o právu nebo povinnosti územně samosprávné jednotky na konkrétním úseku státní správy rozhodoval orgán tohoto územněsprávního celku. Pracovník takového orgánu v daném řízení nevystupuje prvotně jako zaměstnanec, nýbrž jako úředník územně samosprávného celku vázaný povinnostmi podle zákona č. 312/2002 Sb., o úřednících samosprávných celků a o změně některých zákonů. Povinnosti jsou zde explicitně vypočítané i z toho důvodu, že tito úředníci jsou v mnoha případech povoláni k rozhodování o věcech týkajících se obce či kraje, tedy de facto svých zaměstnavatelů.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. II ÚS 105/01 (publikován ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, sv. 23, č. 98) vyložil, že k vyloučení soudce z projednání a rozhodnutí věci může dojít teprve tehdy, když je evidentní, že vztah soudce k dané věci, účastníkům nebo jejich zástupcům, dosahuje takové povahy a intenzity, že i přes zákonem stanovené povinnosti nebudou moci nebo schopni nezávisle a nestranně rozhodovat; u soudce jako reprezentanta veřejné moci je zároveň třeba přepokládat a požadovat vyšší stupeň tolerance a nadhledu, než tomu je u jednotlivých občanů. Přiměřeně - nyní je brojeno proti posuzování podjatosti úředníků správního orgánu, nikoliv soudců - lze tyto závěry vztáhnout i na případ stěžovatele. Pouze ta okolnost, že investorem stavební akce (iniciátorem předmětného územního řízení) byl Ústecký kraj, není bez dalšího důvodem podjatosti všech úředníků krajského úřadu coby odvolacího orgánu. A to i přes pracovní vztah a z něj plynoucí jistou finanční závislost. Aby pochybnosti o podjatosti konkrétního úředníka byly v takových případech dány, musela by přistoupit ještě další konkrétní skutečnost natolik evidentní, intenzivní a takové povahy, že by jim bránil řádně rozhodnout.
Nestačí tedy jen v obecné rovině nesená námitka směřující vůči jakémukoliv zaměstnanci odvolacího orgánu. Zobecnění stěžovatele, že vztah úředníka samosprávného celku a jeho politické reprezentace vždy zakládá pochybnosti o nepodjatosti, Ústavní soud odmítá. Ostatně nesouhlas, že by zaměstnanec obce, který v řízení spadajícím do přenesené působnosti rozhoduje o návrhu obce, byl z rozhodování "automaticky" vyloučen, již opakovaně vyslovil (usnesení Ústavního soudu ze dne 31. 7. 2007, sp. zn. II. ÚS 1862/07, či ze dne 13. 9. 2007, sp. zn. III. ÚS 666/06, http://nalus.usoud.cz/).
Toliko jako obiter dictum Ústavní soud poznamenává, že úvahy předestřené stěžovatelem (resp. jeho zástupcem) v právním rozboru připojeném k ústavní stížnosti, jsou určeny spíše pro zákonodárce, který utváří podobu organizačního uspořádání veřejné správy v České republice.
Protože Ústavní soud porušení základních práv neshledal, podaný návrh podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 25. června 2009
Stanislav Balík, v. r.
předseda senátu