ECLI:CZ:US:2010:3.US.2835.10.1
sp. zn. III. ÚS 2835/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dne 16. prosince 2010 mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků v senátu složeném z předsedy Vladimíra Kůrky a soudců Jana Musila (soudce zpravodaje) a Michaely Židlické ve věci ústavní stížnosti stěžovatelů A) P. D. a B) T. K., oba právně zastoupeni JUDr. Janem Marečkem, advokátem se sídlem Na Švihance 1476/1, 120 00 Praha 2, proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-73, ve znění doplňujícího usnesení ze dne 3. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-79 a proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2010 č. j. 3 Ans 11/2010-193, spojené s návrhem na odložení vykonatelnosti napadených rozhodnutí, za účasti 1) Krajského soudu v Praze a 2) Nejvyššího správního soudu, jako účastníků řízení, a 3) Městského úřadu Dobříš, odbor výstavby, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 1. října 2010, se stěžovatelé domáhali zrušení rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 2. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-73 ve znění doplňujícího usnesení tohoto soudu ze dne 3. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-79, jakož i rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. července 2010 č. j. 3 Ans 11/2010-193, a to pro porušení článku 36 Listiny základních práv a svobod.
V ústavní stížnosti stěžovatelé dále navrhli, aby Ústavní soud v souladu s ust. §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu") až do pravomocného skončení řízení odložil vykonatelnost napadených rozhodnutí.
Pro posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud vyžádal spis, vedený u Krajského soudu v Praze pod sp. zn. 44 Ca 47/2009, jakož i spis, vedený u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 3 Ans 11/2010.
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že rozhodnutím ze dne 19. února 2008 č. j. 27267/2008/KUSK zrušil Krajský úřad Středočeského kraje rozhodnutí Městského úřadu Dobříš, odboru výstavby ze dne 25. srpna 2003, jímž bylo S. K. a Ing. L. K. povoleno umístění stavby dvou bytových domů a sedmi řadových rodinných domů včetně napojení na inženýrské sítě na vyjmenovaných pozemcích v k. ú. Dobříš. Rozhodnutími ze dne 19. února 2008 Krajský úřad Středočeského kraje zrušil v celém rozsahu stavební povolení ze dne 10. května 2005 na stavbu zpevněných ploch, dále zrušil rozhodnutí ze dne 6. října 2003, kterým bylo vydáno stavební povolení na stavbu dvou bytových domů, sedmi řadových rodinných domů a přípojky inženýrských sítí. V rozhodnutích krajský úřad vyslovil závazný právní názor, že žalovaný je povinen ukončit stavební řízení, a stavby dvou bytových domů, sedmi řadových rodinných domů a zpevněné plochy veřejně nepřístupné projednat v následném řízení o odstranění stavby s přihlédnutím ke změněné právní úpravě po nabytí účinnosti zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (dále jen "stavební zákon"). Krajský úřad uvedl, že v rámci řízení o odstranění stavby budou mít odvolatelé možnost hájit svá vlastnická práva a zákonem chráněné zájmy formou včasných námitek uplatněných proti předmětu řízení.
Městský úřad Dobříš, odbor výstavby podle pokynu Krajského úřadu Středočeského kraje svým rozhodnutím ze dne 5. června 2008 zastavil stavební řízení ve věci stavby dvou bytových domů a sedmi řadových rodinných domů včetně napojení na inženýrské sítě, dále však podle pokynu krajského úřadu nepostupoval. Dne 6. října 2008 oznámil zahájení řízení o odstranění stavby řadového rodinného domu na pozemku parc. č. st. 3406 a parc. č. 1125/42 v k. ú. Dobříš a dne 8. října 2008 zahájení řízení o odstranění stavby řadového rodinného domu na pozemku parc. č. st. 3400 a parc. č. 1125/4 v k. ú. Dobříš. Ohledně ostatních staveb, u kterých mu bylo odvolacím orgánem uloženo řízení o odstranění staveb zahájit, toto řízení nezahájil s odůvodněním, že v průběhu znovu otevřeného stavebního řízení u staveb obytných domů uplynula doba tří let od nabytí právní moci jejich kolaudace a tato kolaudační rozhodnutí jsou nepřezkoumatelná. Pro dalších pět řadových rodinných domů byla vydána kolaudační rozhodnutí před vydáním rozhodnutí krajského úřadu ze dne 19. února 2008.
Ze spisového materiálu Ústavní soud dále zjistil, že Ing. L. M. a Ing. K. M. podali dne 1. června 2009 žalobu na ochranu proti nečinnosti Městského úřadu Dobříš, odboru výstavby, kterou se domáhali uložení povinnosti stavebnímu úřadu vydat rozhodnutí ve věci samé v řízení o odstranění stavby.
Rozsudkem Krajského soudu v Praze ze dne 2. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-73 bylo žalovanému Městskému úřadu Dobříš, odboru výstavby uloženo, aby do 60 dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí ve věci řízení o odstranění stavby bytového domu čp. 1742 na pozemku parc. č. st. 3408, bytového domu čp. 1743 na pozemku parc. č. st. 3407, řadového rodinného domu čp. 1745 na pozemku parc. č. st. 3405, řadového rodinného domu čp. 1746 na pozemku parc. č. st. 3404, řadového rodinného domu čp. 1747 na pozemku parc. č. st. 3403, řadového rodinného domu čp. 1748 na pozemku parc. č. st. 3402, řadového rodinného domu čp. 1749 na pozemku parc. č. st. 3401, vše v kat. ú. a obci Dobříš. Doplňujícím usnesením tohoto soudu ze dne 3. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-79 byl výše uvedený rozsudek Krajského soudu v Praze doplněn o třetí výrok, kterým byla žalovanému uložena povinnost zaplatit žalobcům náklady řízení.
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 2. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-73 ve znění doplňujícího usnesení tohoto soudu ze dne 3. března 2010 č. j. 44 Ca 47/2009-79 napadl Městský úřad Dobříš, odbor výstavby, kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 21. července 2010 č. j. 3 Ans 11/2010-193 zamítl.
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelé namítají, že v řízení o ochranu proti nečinnosti správního orgánu byli osobami zúčastněnými na řízení, neboť jsou vlastníky dotčených staveb a bytů, které mohou být předmětem nařízení odstranění stavby.
Ačkoli stěžovatelé byli podle jejich názoru "zcela prokazatelně" v řízení před Krajským soudem v Praze a Nejvyšším správním soudem osobami zúčastněnými na řízení, nebylo s nimi jednáno, a napadené rozsudky jim nebyly doručeny. Stěžovatelé uvádějí, že o tom, že probíhá předmětné řízení, se dověděli až následně po doručení rozsudku Nejvyššího správního soudu stavebnímu úřadu dne 9. srpna 2010.
Stěžovatelé zejména poukazují na to, že přesto, že Městský úřad Dobříš, odbor výstavby v kasační stížnosti označil okruh osob, které přicházely v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, nebyli soudem jako osoby zúčastněné nařízení k tomuto řízení přizváni, a to přesto, že jejich práva jsou vydáním napadeného rozsudku přímo dotčena.
V ústavní stížnosti stěžovatelé polemizují s názorem Krajského soudu v Praze, že existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování podmínek řízení podle ust. §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen "starý stavební zákon", právně bezvýznamná, a že pro nařízení odstranění stavby je toliko rozhodné, zda jsou splněny podmínky výslovně stanovené v tomto ustanovení. Sama existence kolaudačního rozhodnutí, byť i pravomocného, nebrání podle Krajského soudu v Praze postupu stavebního úřadu v řízení o odstranění stavby.
Stěžovatelé jsou přesvědčeni, že kolaudační rozhodnutí vydané podle ust. §82 starého stavebního zákona je správním rozhodnutím, které opravňuje vlastníka stavby k jejímu užívání k povolenému účelu za podmínek v tomto rozhodnutí stanovených. Na základě pravomocného kolaudačního rozhodnutí vzniklo samostatné oprávnění k užívání stavby tak, jak byla zkolaudována. Toto zásadně odlišné pojetí kolaudačního řízení podle stěžovatelů předpokládá, že stavební úřad zkoumá provedení stavby a její užívání nejen z hlediska vyjmenovaných veřejných zájmů v citovaném ustanovení zákona, ale i z dalších hledisek veřejného zájmu včetně obecných technických požadavků na výstavbu. Bez ohledu na procesní souvislosti tak kolaudační rozhodnutí představuje samostatné správní rozhodnutí, které má uvedené právní účinky. Nelze tedy podle stěžovatelů důvodně tvrdit, že existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování podmínek řízení podle ust. §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona podle ust. §129 odst. 1 písm. b) zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), dále jen "nový stavební zákon", právně bezvýznamná.
III.
S ohledem na to, že stěžovatelé v ústavní stížnosti namítají, že o tom, že probíhá předmětné řízení, se dověděli až z rozsudku Nejvyššího správního soudu po jeho doručení stavebnímu úřadu, považuje Ústavní soud ústavní stížnost za včas podanou a splňující i všechny ostatní formální náležitosti, stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
K posouzení důvodnosti podané ústavní stížnosti si Ústavní soud dále vyžádal vyjádření Městské úřadu Dobříš, odboru výstavby, vyjádření Krajského soudu v Praze, jakož i vyjádření Nejvyššího správního soudu.
Vyjádření Městské úřadu Dobříš, odboru výstavby, Krajského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu neobsahovala žádné nové, pro posouzení věci významné skutečnosti. Proto Ústavní soud k těmto vyjádřením při posuzování předmětné ústavní stížnosti nepřihlédl a nezasílal je ostatním účastníkům řízení k replice.
IV.
Ústavní soud není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející, z hlediska stěžovateli v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
V ust. §34 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s.") se uvádí, že osobami zúčastněnými na řízení jsou osoby, které byly přímo dotčeny ve svých právech a povinnostech vydáním napadeného rozhodnutí nebo tím, že rozhodnutí nebylo vydáno, a ty, které mohou být přímo dotčeny jeho zrušením nebo vydáním podle návrhu výroku rozhodnutí soudu, nejsou-li účastníky a výslovně oznámily, že budou v řízení práva osob zúčastněných na řízení uplatňovat.
Podle odst. 2 cit. ustanovení je navrhovatel povinen v návrhu označit osoby, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, jsou-li mu známy. Předseda senátu takové osoby vyrozumí o probíhajícím řízení a vyzve je, aby ve lhůtě, kterou jim k tomu současně stanoví, oznámily, zda v řízení budou uplatňovat práva osoby zúčastněné na řízení; takové oznámení lze učinit pouze v této lhůtě. Současně s vyrozuměním je poučí o jejich právech. Obdobně předseda senátu postupuje, zjistí-li se v průběhu řízení, že je tu další taková osoba.
Je nepochybné, že osoby zúčastněné na řízení se mohou podílet i na řízení zahájeném na základě žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu dle ust. §79 s. ř. s., jestliže žalobce tvrdí, že správní orgán rozhodnutí nevydal, ač byl k tomu povinen (viz. Vopálka V., Mikule V., Šimůnková V., Šolín M.: Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání. C. H. Beck 2004. s. 57, s. 188).
Vzhledem k tomu, že po navrhovateli nepochybně nelze žádat, aby z hlediska hmotně právního správně posoudil možné zásahy do práv osob, které přicházejí v úvahu jako osoby zúčastněné na řízení, je povinností předsedy senátu zjistit, zejména ze správního spisu, okruh těchto osob a vyrozumět je o probíhajícím řízení, poučit je o jejich právech a vyzvat je, aby ve stanovené lhůtě oznámily, že mají zájem se řízení účastnit. Tak se však v souzené věci, jak ze soudního spisu vyplývá, nestalo.
V předmětném řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu bylo žalovanému Městskému úřadu Dobříš, odboru výstavby uloženo, aby do 60 dnů od právní moci rozsudku vydal rozhodnutí ve věci řízení o odstranění stavby dvou bytových domů a pěti řadových rodinných domů. Z uvedeného vyplývá, že v předmětné věci bude u Městského úřadu Dobříš, odboru výstavby probíhat další řízení o odstranění stavby, ve kterém stěžovatelé, jakož i ostatní vlastníci dotčených staveb, budou moci uplatňovat svoje práva a budou moci rovněž vnášet svoje námitky, včetně těch, které uplatnili v ústavní stížnosti.
Pokud stěžovatelé namítají, že přes návrh Městského úřadu Dobříš, odboru výstavby obsažený v kasační stížnosti nebyli přizváni k řízení jako osoby zúčastněné na řízení, a to za situace, kdy jejich práva jsou přímo dotčena vydáním napadeného rozsudku, je třeba poukázat na to, že podle ust. §105 odst. 1 s. ř. s. jsou účastníky řízení o kasační stížnosti stěžovatel a všichni, kdo byli účastníky řízení, přičemž stěžovatelé účastníky předchozího řízení nebyli. Podle ust. §106 odst. 2 s. ř. s. musí být kasační stížnost podána do dvou týdnů po doručení rozhodnutí, a bylo-li vydáno opravné usnesení, běží tato lhůta znovu od doručení tohoto usnesení. Osobě, která tvrdí, že o ní soud nesprávně vyslovil, že není osobou zúčastněnou na řízení, a osobě, která práva osoby zúčastněné na řízení uplatnila teprve po vydání napadeného rozhodnutí, běží lhůta k podání kasační stížnosti ode dne doručení rozhodnutí poslednímu z účastníků. Zmeškání lhůty k podání kasační stížnosti nelze prominout. V předmětné věci stěžovatelé kasační stížnost nepodali. Postupu Nejvyššího správního soudu, který se stěžovateli nejednal jako s osobami zúčastněnými na řízení, proto nelze z hlediska ústavněprávního nic vytknout.
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí přisvědčil žalobcům, že předmětem řízení je v projednávané věci nečinnost Městského úřadu Dobříš, odboru výstavby. Tato je nesporná, a Krajský soud v Praze proto rozhodl správně, pokud stavebnímu úřadu uložil konat tak, jak k tomu byl zavázán nadřízeným správním orgánem. Soud vycházel z rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 14. května 2008 č. j. 3 As 11/2007 - 92, který řešil totožnou právní otázku, totiž vliv existence kolaudačního rozhodnutí na povinnost správního orgánu zahájit a vést řízení o odstranění stavby.
Podle tohoto rozsudku z dikce ust. §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona zcela jednoznačně vyplývalo, že řízení o odstranění stavby je navázáno na stavební řízení, resp. stavební povolení, a tudíž "existence kolaudačního rozhodnutí je pro zjišťování splnění podmínek řízení dle ust. §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona právně bezvýznamná". Nelze podle Nejvyššího správního soudu "souhlasit s názorem stěžovatele, že vydané kolaudační rozhodnutí nahrazuje soulad provedení stavby s platným stavebním povolením". "Sama existence kolaudačního rozhodnutí, byť i pravomocného, nebrání tak postupu stavebního úřadu v řízení o nařízení odstranění stavby podle ust. §88 odst. 1 stavebního zákona."
V tomto rozsudku se Nejvyšší správní soud vyjádřil také k argumentaci stěžovatele případnou právní jistotou jiných účastníků řízení či správních orgánů a tuto shledal právně irelevantní, neboť podle jeho názoru nemůže vycházet z protiprávního stavu. "Případné škody z takové situace vzniklé pak jdou k tíži toho správního orgánu, který se předmětného jednání dopustil." K námitce stěžovatele, podle níž je předmětná stavba již po kolaudaci a je třeba poskytnout ochranu právům nabytým v dobré víře, uvedl, že "ani zájem na ochraně práv takto nabytých nemůže zhojit (vyvážit) nezákonnost postupu správních orgánů". Aprobace takového postupu soudem by totiž v podstatě znamenala "rezignaci na úlohu správního soudnictví jako jedné z hlavních záruk zákonnosti výkonu veřejné správy".
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého rozhodnutí konstatoval, že na výše uvedených závěrech není důvod cokoli měnit ani v nyní souzené věci. Přes odlišnou formulaci je podle Nejvyššího správního soudu smysl ust. §129 odst. 1 písm. b) nového stavebního zákona zcela shodný se smyslem §88 odst. 1 písm. b) starého stavebního zákona.
Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že základní rozhraničení pravomocí Ústavního a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04 a navazující konstantní judikatura, dostupné na http://nalus.usoud.cz) spočívá v tom, že Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, resp. správního soudnictví, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud se týče výkladu podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod.
Ústavní soud se cítí být oprávněn k výkladu právních předpisů - s odkazem na zásadu zdrženlivosti a princip sebeomezení - jen v případě takové interpretace podané Nejvyšším správním soudem, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny. Nic takového Ústavní soud v této věci nezjistil.
Výše uvedené závěry Nejvyššího správního soudu shledal Ústavní soud ústavně konformními.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících soudů došlo k porušení hmotně právních či procesně právních předpisů, které by mělo za následek porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelů.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle ust. §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Pokud se stěžovatelé v ústavní stížnosti domáhali toho, aby Ústavní soud odložil vykonatelnost napadených rozhodnutí, Ústavní soud připomíná, že takový postup by byl možný (ust. §79 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) pouze tehdy, jestliže by Ústavní soud ústavní stížnost přijal; předmětný návrh má ve vztahu k ústavní stížnosti akcesorickou povahu a nelze jej od ústavní stížnosti oddělit (viz např. usnesení sp. zn. IV. ÚS 209/94, dostupné na http://nalus.usoud.cz); pokud je ústavní stížnost odmítnuta, sdílí takový návrh osud ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 16. prosince 2010
Vladimír Kůrka v. r.
předseda senátu Ústavního soudu