ECLI:CZ:US:2010:3.US.542.09.1
sp. zn. III. ÚS 542/09
Nález
Nález Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Vladimíra Kůrky, soudce Jiřího Muchy a soudce zpravodaje Pavla Rychetského - ze dne 27. dubna 2010 sp. zn. III. ÚS 542/09 ve věci ústavní stížnosti Mgr. V. K. proti usnesení Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 178/2008-28 ze dne 10. 6. 2008 o odmítnutí stěžovatelovy správní žaloby, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 43/2008-72 ze dne 28. 11. 2008 o zamítnutí stěžovatelovy kasační stížnosti a proti rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1 č. j. 121090/2006-Hs-1/660 ze dne 19. 4. 2007, jímž bylo vydáno stavební povolení (jiné osobě), za účasti Městského soudu v Praze a Nejvyššího správního soudu jako účastníků řízení a Magistrátu hl. m. Prahy, Mariánské náměstí 2, Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení,
I. Usnesení Městského soudu v Praze č. j. 9 Ca 178/2008-28 ze dne 10. 6. 2008 a rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 43/2008-72 ze dne 28. 11. 2008 se zrušují.
II. Ve zbytku se ústavní stížnost zamítá.
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem doručeným dne 10. března 2009 prostřednictvím držitele poštovní licence, doplněným posléze podáním ze dne 18. března 2009 a 1. června 2009, byla Ústavnímu soudu ve lhůtě určené ustanovením §72 odst. 3 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), splňujícím formální podmínky [ustanovení §30 odst. 1, §34, §72 odst. 1 písm. a), odst. 3 a 6 a §75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu], doručena ústavní stížnost proti v záhlaví citovaným rozhodnutím.
2. V ní stěžovatel napadá shora uvedená rozhodnutí s námitkami, že rozhodnutí správního orgánu ve stavebním řízení, byť bylo označeno jako sdělení, mělo být posuzováno z tzv. materiálního hlediska a soudy věcně přezkoumáno, a to z hlediska žalobních bodů v rámci správního soudnictví [dle příslušných ustanovení zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "s. ř. s.")]. Soudy však tím, že akceptovaly formální postup správního orgánu, byť stěžovatele v postavení žalobce poučily o možnosti využít jiných institutů daných právním řádem - zejména institutu ochrany před nečinností v rámci zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů, případně podle s. ř. s., zamezily poskytnutí účinné, efektivní a dostupné soudní ochrany stěžovatele jakožto účastníka stavebního řízení, resp. jeho vlastnických práv, čímž mělo být zasaženo do jeho základních práv a svobod zaručených čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 a čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), a proto navrhl zrušit v záhlaví citovaná soudní rozhodnutí, jakož i rozhodnutí správního orgánu, odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1, č. j. 121090/2006-Hs-1/660 ze dne 19. 4. 2007, proti němuž ve správním řízení směřoval své odvolání.
3. Stěžovatel svým podáním došlým dne 18. 3. 2009 informoval Ústavní soud, že bude v rámci práv daných mu s. ř. s. postupovat i proti usnesení Městského soudu v Praze č. j. 7 Ca 140/2008-82 ze dne 29. ledna 2009.
4. Podáním doručeným dne 1. 6. 2009 stěžovatel oznámil Ústavnímu soudu, že stavební úřad vydal rozhodnutí o změně stavby před jejím dokončením s tím, že kromě dalších procesních prostředků proti němu podává i ústavní stížnost (věc vedena pod sp. zn. III. ÚS 1384/09).
5. Ústavnímu soudu je z úřední činnosti známo usnesení sp. zn. III. ÚS 1384/09 ze dne 16. 6. 2009 (ve SbNU nepublikováno, dostupné na http://nalus.usoud.cz), kterým byla odmítnuta ústavní stížnost stěžovatele proti rozhodnutí stavebního úřadu o změně stavby před jejím dokončením; toto rozhodnutí nemá na právě souzenou věc vliv.
II.
6. Ústavní soud si vyžádal příslušný spis, z něhož se podává zejména následující: Dne 5. 5. 2008 podal stěžovatel správní žalobu proti přípisu vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008, v níž uvedl, že dne 25. 11. 2007 zjistil, že bylo vydáno stavební povolení, které nabylo právní moci dne 20. 4. 2007. Dne 28. 11. 2007 stavebnímu úřadu písemně oznámil své účastenství ve stavebním řízení a stavebníka vyzval k přerušení stavebních prací. Dne 10. 12. 2007 podal odvolání proti stavebnímu povolení. Dne 29. 1. 2008 požádal příslušný správní orgán o vydání předběžného opatření, kterým by bylo stavebníkovi uloženo neprovádět stavební práce ve vzdálenosti bližší než 7 m od jeho nemovitosti. Dne 30. 1. 2008 podal z opatrnosti i podnět ke zrušení stavebního povolení a současně - vzhledem k intenzitě a rychlosti stavebních prací - požádal odvolací orgán o urychlené přezkoumání svého podání. Dne 8. 2. 2008 bylo stěžovateli doručeno sdělení, že stavební úřad o vydání předběžného opatření nemůže rozhodnout. V reakci na toto sdělení podal stěžovatel dne 11. 2. 2008 výzvu nadřízenému správnímu orgánu k realizaci opatření proti nečinnosti podle §80 odst. 4 správního řádu, jíž se po něm domáhal vydání předběžného opatření namísto nečinného stavebního úřadu. Dne 5. 3. 2008 převzal stěžovatel přípis vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008, kterým tento souhrnně reagoval na předešlá podání kromě návrhu na uplatnění opatření proti nečinnosti; na něj správní orgán zamítavým způsobem reagoval usnesením ze dne 17. 3. 2008. Přípis vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008 si stěžovatel v souvislosti se stavebním povolením vyhodnotil jako rozhodnutí, jímž bylo jeho odvolání zamítnuto, a proto proti němu - jak shora uvedeno - podal správní žalobu. V ní uvedl důvody, pro které s ním mělo být zacházeno jako s účastníkem řízení, a jestliže bylo jeho odvolání posouzeno toliko jako podnět k přezkumnému řízení, mělo jít o postup účelový a nezákonný. Stěžovatel rovněž požádal soud, aby žalobě proti rozhodnutí přiznal odkladný účinek vůči stavebnímu povolení.
7. Městský soud v Praze usnesením ze dne 10. 6. 2008 žalobu odmítl, neboť po posouzení věci dospěl k závěru, že žaloba není přípustná pro nevyčerpání řádných opravných prostředků. V odůvodnění uvedl, že žaloba může být přípustná pouze proti rozhodnutí, kterým bude o odvolání stěžovatele skutečně rozhodnuto. Přípis vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008 za takové rozhodnutí nepovažoval, neboť jím byl toliko vyřizován podnět k provedení přezkumného řízení, a shledal-li správní orgán, že tu nejsou důvody k provedení přezkumného řízení jakožto nenárokovatelného prostředku ochrany dozorčího práva, pak se o tomto zjištění nevydává rozhodnutí, nýbrž se jen - v souladu s ustanovením §94 odst. 1 in fine správního řádu - sděluje podateli. Závěrem stěžovatele poučil, že se rozhodnutí o podaném odvolání může domáhat prostředky určenými k ochraně před nečinností správního orgánu.
8. Stěžovatel proti uvedenému usnesení podal kasační stížnost k Nejvyššímu správnímu soudu, navrhl zrušení odmítavého usnesení Městského soudu v Praze a požádal, aby byl stížnosti proti stavebnímu povolení přiznán odkladný účinek. Stěžovatel ve stížnosti namítal, že písemnost vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008 měla být považována za rozhodnutí o podaném odvolání, odkázav při tom na judikaturu Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu. V kasační stížnosti dále rozvedl zásady činnosti správních orgánů, smysl a účel správního soudnictví, jakož i některé aspekty principu právního státu a spravedlnosti.
9. Nejvyšší správní soud kasační stížnost svým rozsudkem zamítl. Dovodil, že pokud vedlejší účastník považoval odvolání stěžovatele za nepřípustné, měl v souladu s ustanovením §92 odst. 1 správního řádu vydat rozhodnutí o zamítnutí odvolání, namísto toho však jen stěžovateli sdělil, že nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení. Byť tedy byl odvolací orgán povinen postupovat ve dvou krocích (fázích) - tj. nejprve odvolání zamítnout a posléze stěžovateli sdělit vyhodnocení podnětu k přezkumnému řízení, neboť to citované ustanovení správního řádu výslovně ukládá, nelze podle Nejvyššího správního soudu procesní postup a správní akty v těchto dvou fázích zaměňovat. Po obsahové stránce nebylo možné přípis vedlejšího účastníka považovat za rozhodnutí odvolacího orgánu, neboť ten sám podání stěžovatele vyhodnotil jen jako podnět k přezkumnému řízení. Kasační soud se se závěry Městského soudu v Praze ztotožnil, stížnost shledal nedůvodnou, a proto mu nezbylo, než ji zamítnout. Stěžovatel byl opět poučen, že soudní rozhodnutí jej nijak neomezují v možnosti domáhat se rozhodnutí o odvolání prostředky podle §80 správního řádu a poté případně i žalobou proti nečinnosti podle §79 a násl. s. ř. s.
10. Protože je zjevné, že zkoumání musí být podrobeno sdělení vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008, je nutné z něj pro další potřebu citovat vybrané pasáže. Na str. 3 ve třetím a čtvrtém odstavci stojí: "Vzhledem k tomu, že řízení bylo zahájeno před nabytím účinnosti zákona č. 183/2006 Sb., bylo tedy postupováno podle zákona č. 50/1976 Sb. Stavební zákon obsahuje speciální úpravu ohledně účastníků územního a stavebního řízení. Podle §34 odst. 1 stavebního zákona je účastníkem územního řízení o umístění stavby navrhovatel a dále osoby, jejichž vlastnická nebo jiná práva k pozemkům nebo stavbám na nich, včetně sousedních pozemků a staveb na nich, mohou být rozhodnutím přímo dotčena.". Na str. 4 shora vedlejší účastník konstatuje: "Odbor stavební MHMP neshledal přímý dopad do vlastnických práv žadatele (...) rovněž neshledal, že by navrženou a prováděnou změnou stavby byla narušena pohoda bydlení žadatele (...).". Na téže straně v následujících dvou odstavcích pokračuje: "Ve smyslu této premise dospěl odbor MHMP k závěru, že žadateli nevznikl nárok být účastníkem sloučeného územního a stavebního řízení a v řízení disponovat procesními právy účastníka řízení. Z výše uvedeného důvodu není podání žadatele ‚odvolání', které by směřovalo proti stavebnímu povolení, jež by dosud nebylo v právní moci, ale v souladu s §37 odst. 1 správního řádu, jak již výše uvedeno, podle kterého se podání posuzuje podle svého skutečného obsahu bez ohledu na to, jak je označeno, je podnětem stejného obsahu jako podnět doručený odboru stavebnímu MHMP.".
III.
11. Ústavní soud vyzval účastníky a vedlejšího účastníka řízení, aby se k ústavní stížnosti vyjádřili.
12. Městský soud v Praze ve svém podání došlém dne 11. května 2009 vyjádřil přesvědčení, že pokud správní orgán z jakýchkoli důvodů nepovažuje podání stěžovatele za odvolání, byť je tak výslovně označeno, pak nemůže jeho sdělení, kterým na podání stěžovatele reaguje, ani implicite obsahovat výrok rozhodnutí o podaném odvolání, jakož i další náležitosti stanovené správním řádem. Pro úplnost soud dodává, že s marným uplynutím pořádkové lhůty pro vydání rozhodnutí o odvolání nespojuje správní řád fikci vydání zamítavého rozhodnutí. Soud se plně ztotožňuje s rozsudkem Nejvyššího správního soudu v této věci, kdy je konstatován rozporný postup Magistrátu hl. m. Prahy s ustanovením §92 odst. 1 správního řádu, jestliže o podaném odvolání stěžovatele nevydal rozhodnutí o zamítnutí stěžovatelova odvolání, avšak proti tomuto nezákonnému postupu spočívajícímu v nečinnosti správního orgánu se stěžovatel měl bránit k tomu poskytnutými právními prostředky (ochrana proti nečinnosti). To, že soudy nemohly poskytnout efektivní ochranu vlastnického práva, zapříčinil sám stěžovatel, a to nevyužitím právě uvedených institutů. Odkaz stěžovatele na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 233/02 (viz níže) považuje za nepřípadný, neboť ten se vztahuje na situaci, kdy bylo o podání správním orgánem obsahově rozhodnuto, byť formálně vadným způsobem. O stěžovatelově odvolání však obsahově rozhodnuto nebylo, navíc citovaný nález byl vydán v době před účinností s. ř. s., který v právním řádu zakotvil právní institut určený k ochraně před nečinností správního orgánu. Městský soud v Praze uzavřel, že ústavní stížnost považuje za nedůvodnou.
13. Nejvyšší správní soud ve svém vyjádření doručeném dne 21. dubna 2009 uvedl, že soudem přezkoumatelná správní rozhodnutí podle ustanovení §65 s. ř. s. jsou i ta, která sice nesplňují všechny procesní (formální) náležitosti, ale jsou způsobilá zkrátit fyzickou či právnickou osobu na jejích právech, přičemž se musí jednat o takový úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva a povinnosti; jinak vyjádřeno, vždy se musí vycházet především z obsahu správního aktu a z něho vyplývajících právních důsledků. Dovozování existence soudem přezkoumatelného správního rozhodnutí v případě, kdy před správním soudem napadený správní akt vůbec základní pojmové znaky rozhodnutí neobsahuje, by ve svém důsledku znamenalo nepřípustné nahrazování moci výkonné mocí soudní za současného rozporu s principem subsidiarity správního soudnictví, spočívajícím až v následném přezkoumávání existujících správních rozhodnutí. Soudy dospěly k závěru, že podání stěžovatele vůči správnímu orgánu mělo být považováno za odvolání a pokud správní orgán dovozoval, že se jedná o odvolání nepřípustné, měl v prvé fázi odvolání zamítnout a posléze zkoumat, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení (v rámci tzv. dozorčí činnosti), nebo pro obnovu řízení. Prvá fáze činnosti správního orgánu však chyběla a proti této situaci se mohl stěžovatel, při dodržení podmínek daných ustanovením §79 a násl. s. ř. s. bránit především žalobou proti nečinnosti. Případně nepříznivé rozhodnutí správního orgánu by pak mohl napadnout žalobou podle ustanovení §65 s. ř. s. - teprve v rámci tohoto řízení by pak přicházel v úvahu přezkum merita věci, tj. zda stěžovatel byl či nebyl tzv. opomenutým účastníkem správního řízení. Závěrem soud uvedl, že ústavní stížnost je vnitřně rozporná, neboť se stěžovatelem tvrzená skutečnost o existenci správního rozhodnutí nesprávně promítá do petitu ústavní stížnosti, a navrhl, aby byl návrh zamítnut, nebude-li jako zjevně neopodstatněný odmítnut; souhlas s upuštěním od ústního jednání byl dán.
14. Vedlejší účastník Magistrát hl. m. Prahy ve svém sdělení došlém dne 11. května 2009 připomněl, že mu stěžovatel dne 30. ledna 2008 doručil podnět k urychlenému projednání jím podaného podnětu proti pravomocnému stavebnímu povolení kvůli obavě, že z důvodu "dobré víry" stavebníka již případně nebude v budoucnu možné stavbu odstranit, a současně doručil podání, označené jako "odvolání" proti pravomocnému stavebnímu povolení. O podáních vedlejší účastník rozhodoval v době, kdy "stavební práce probíhaly v dobré víře ve správnost pravomocného stavebního povolení", se znalostí okolností daného případu v době posuzování obou podání. Vedlejší účastník odkázal na své sdělení stěžovateli stran důvodů, proč dospěl k závěru, že oba podněty bude posuzovat jen v rámci výkonu tzv. dozorčí činnosti (viz bod sub 10 shora), a uzavřel své vyjádření s tím, že navrhl ústavní stížnost odmítnout.
15. Stěžovateli byla vyjádření účastníků a vedlejšího účastníka zaslána k replice. Ve svém podání doručeném dne 15. 7. 2009 stěžovatel přitakal upozornění Nejvyššího správního soudu, že se má domáhat v ústavní stížnosti i zrušení rozhodnutí ("sdělení") vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008, což činí. Poukázal na doktrinární výklad pojmu rozhodnutí a jeho materiální povahu a upozornil dále, že obsah sdělení vedlejšího účastníka v drtivé části obsahuje polemiku s odvoláním stěžovatele. Zdůraznil, že základní funkcí soudů je poskytovat účinnou, rychlou a hospodárnou ochranu právům v případě jejich porušení. K vyjádření vedlejšího účastníka uvedl, že jeho argumentace je absurdní, neboť se zaštiťuje výroky soudů, které však jeho počínání spočívající v nečinnosti označily za rozporné se zákonem. V ostatním uvedl další okolnosti a skutečnosti, které se týkaly stavebních prací, jednání stavebního úřadu, a snahy stavebníka řešit věc jiným než úředním postupem. Závěrem uvedl, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání.
16. Dne 29. 9. 2009 stěžovatel informoval Ústavní soud, že vedlejší účastník dne 28. 8. 2009 vydal rozhodnutí, kterým odvolání stěžovatele proti rozhodnutí o změně stavby před jejím dokončením jako nepřípustné zamítl.
17. Ústavní soud se souhlasem účastníků upustil od ústního jednání a nenařídil je, neboť nebylo lze od takového jednání očekávat další objasnění věci.
IV.
18. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy České republiky (dále též jen "Ústava") soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že ve smyslu čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [srov. též ustanovení §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí; směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí obecných soudů, není proto samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (a posléze rozhodnutím v něm vydaným) nebyla dotčena ústavně zaručená práva účastníků, zda řízení bylo vedeno v souladu s těmito principy a zda lze řízení jako celek pokládat za spravedlivé.
19. V dané věci, vzhledem k obsahu ústavní stížnosti a napadenému rozhodnutí, jde především o to, zda Nejvyšším správním soudem podaný výklad ustanovení §65 s. ř. s. nezakládá nepřijatelné ústavněprávní konsekvence, tj. zda nepředstavuje nepřípustný zásah do právního postavení stěžovatele v té rovině, v níž mu je poskytována ochrana ústavněprávními předpisy, zejména pak těmi, na které se stěžovatel výslovně odvolal.
20. Pod tuto ochranu spadá i spravedlivý výklad a aplikace předpisů obecného práva. Obecně lze výklad a aplikaci jednoduchého práva hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjejí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), resp. je v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti.
21. Pojem libovůle může mít dvojí význam: může jít o libovůli ve smyslu materiálním, tj. z hlediska spravedlnosti a racionality (účelu) rozhodnutí ve věci (ke které může dojít i zneužitím existujících procesních pravidel), a dále o libovůli v postupu a obsahu rozhodnutí ve smyslu nerespektování nebo absence předem daných pravidel a alternativ rozhodování.
22. V demokratickém právním státě se posuzování věcí "pohybuje" v rámci předem stanovených procesních pravidel (jejichž účelem je právě takovéto posouzení umožnit). Je nutno vycházet ze základního axiomu demokratické právní kultury, podle něhož priorita procesních garancí následně představuje i garanci hmotných práv.
23. Je-li k dispozici více výkladů veřejnoprávní normy, je třeba volit ten, který vůbec, resp. co nejméně zasahuje do toho kterého základního práva či svobody. Tento princip in dubio pro libertate plyne přímo z ústavního pořádku (čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 4 Ústavy České republiky nebo čl. 2 odst. 3 a čl. 4 Listiny a viz i menšinový názor soudců Nejvyššího správního soudu publikovaný ke stanovisku č. 215/2004 Sb. NSS). Jde o strukturální princip liberálně demokratického státu, vyjadřující prioritu jednotlivce a jeho svobody před státem [viz např. nález sp. zn. I. ÚS 512/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 143/28 SbNU 271) nebo nález sp. zn. I. ÚS 557/05 ze dne 24. 7. 2007 (N 116/46 SbNU 99)]. Pravidlo in dubio pro libertate je vyjadřováno uplatňováním různých maxim ve všech oblastech veřejného práva. Má např. podobu pravidla in dubio mitius [viz např. nález sp. zn. IV. ÚS 666/02 ze dne 15. 12. 2003 (N 145/31 SbNU 291)] nebo pravidla in dubio pro reo [např. nález sp. zn. IV. ÚS 57/94 ze dne 15. 12. 1994 (N 62/2 SbNU 179)].
24. Z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny nutno dovodit, že žádné ustanovení s. ř. s. vylučující soudní přezkum správních rozhodnutí nelze vykládat extenzivně. Namístě je naopak maximální zdrženlivost, tedy v pochybnostech postup ve prospěch zachování práva na přístup k soudu [srov. obdobně nález sp. zn. IV. ÚS 393/2000 ze dne 17. 5. 2001 (N 76/22 SbNU 151)]. Ostatně v nálezu ze dne 15. 12. 2003 sp. zn. IV. ÚS 666/02 (N 145/31 SbNU 291) Ústavní soud uvedl, že "za situace, kdy právo umožňuje dvojí výklad, nelze pominout, že na poli veřejného práva mohou státní orgány činit pouze to, co jim zákon výslovně umožňuje; orgány veřejné moci jsou povinny ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius)" [shodně viz nález sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004 (N 39/32 SbNU 383), nález sp. zn. III. ÚS 667/02 ze dne 11. 3. 2004 (N 39/32 SbNU 383) či nález sp. zn. I. ÚS 621/02 ze dne 19. 8. 2004 (N 115/34 SbNU 209)].
V.
25. Stěžovateli byla ochrana před soudy odmítnuta s tím, že sdělení vedlejšího účastníka ze dne 29. 2. 2008 není rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s., a proto nemůže být podrobeno kognici, jak stěžovatel žádal.
26. Nejvyšší správní soud se bližšímu osvětlení obsahu a rozsahu pojmu "rozhodnutí" ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. ve své dosavadní rozhodovací praxi vyjádřil již několikrát, přičemž je zjevné, že primární úlohu při posouzení, zda ten který správní úkon naplňuje materiální charakteristiku rozhodnutí, sehrává vždy skutkový kontext konkrétního případu. Ve své předchozí judikatuře Nejvyšší správní soud vícekrát dovodil, že přípisy či sdělení správního orgánu, které nemají formu rozhodnutí (tj. úkony méně formální či úplně neformální), mohou být za určitých okolností posuzovány jako materiální rozhodnutí podle ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. (k tomu např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 24. května 2006 č. j. 1 Afs 147/2005-107, publikovaný pod č. 923/2006 Sb. NSS). V některých případech Nejvyšší správní soud naproti tomu dovodil, že sdělení či přípis nepředstavuje rozhodnutí v materiálním slova smyslu podle §65 odst. 1 s. ř. s., a to zejména tam, kde se jednalo o pouhé informační sdělení, vyrozumění či přípis správního orgánu, které žádným způsobem nezasahovaly do právní sféry stěžovatele (viz blíže např. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 22. 6. 2006 č. j. 6 Ads 84/2005-52, rozsudek ze dne 21. 5. 2007 č. j. 4 Ans 6/2005-117 nebo rozsudek ze dne 14. 7. 2004 č. j. 7 As 20/2004-87). Obdobně za platnosti právní úpravy správního soudnictví v době před rokem 2003 judikoval Ústavní soud dne 19. 12. 2000 ve stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st 12/2000 ze dne 19. 12. 2000 (ST 12/21 SbNU 484).
27. Z judikatury Nejvyššího správního soudu je zapotřebí vyzdvihnout dvě rozhodnutí rozšířených senátů, a to č. j. 6 A 25/2002-42 ze dne 23. 3. 2005 (publikované pod č. 906/2006 Sb. NSS) a č. j. 8 As 47/2005-86 ze dne 21. 10. 2008 (publikované pod č. 1764/2009 Sb. NSS). Zejména v posledně jmenovaném usnesení se rozšířený senát podrobně zabýval jak otázkou posuzování správního rozhodnutí z hlediska formálních a materiálních náležitostí, tak i kompetenční výlukou podle ustanovení §70 písm. a) s. ř. s., jež ke zdůvodnění svého rozhodnutí v právě projednávané věci použily jak Městský soud v Praze, tak Nejvyšší správní soud, podle nichž byl ze soudního přezkumu vyloučen stěžovatelem napadený úkon správního orgánu.
28. Ústavní soud se ztotožňuje s názorem Nejvyššího správního soudu, že pokud dojde k rozporu mezi formou a obsahem správního aktu, pak je "výchozím pravidlem respektování formálního označení určitého aktu; je-li správní akt nadepsán "rozhodnutí" a má náležitosti rozhodnutí, pak se má v první fázi za to, že se vskutku o rozhodnutí jedná. Může však dojít k situacím, kdy, ač je určitý výstup formálně označen za akt jednoho typu, ve skutečnosti (s ohledem na jeho materiální znaky) se jedná o akt typově jiný.".
29. Jak judikatura správních soudů [např. rozsudek č. j. 1 Afs 147/2005-07 ze dne 24. 5. 2006 (publikován pod č. 923/2006 Sb. NSS), anebo rozsudek č. j. 1 Ans 5/2008-104 ze dne 2. 7. 2008, v němž bylo konstatováno, že i běžný dopis správního orgánu může být obsahově správním rozhodnutím], tak i judikatura Ústavního soudu [např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 17/95 ze dne 25. 10. 1995 (N 67/4 SbNU 157; 271/1995 Sb.), v němž byl normativní charakter nařízení vlády shledán jen v části tohoto (jinak formálně pojímaného) právního předpisu] shodně akcentují, že s ohledem na požadavek účinné ochrany práv fyzických a právnických osob v situaci, kdy obsah převládne nad formou, bude přezkoumán i akt formálně označený za akt jiný. Tento přístup je ve prospěch fyzické či právnické osoby ospravedlněn požadavkem kontroly a předvídatelnosti činnosti veřejné správy; jinak by se veřejná správa mohla jednoduše vyhnout přezkumu svých úkonů tím, že by akt určitého typu formálně označila za akt jiný, typicky tedy takového typu, u kterého není soudní přezkum možný.
30. Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu se ve shora citovaných rozhodnutích zabýval otázkou ochrany veřejných subjektivních práv, která mohou být správním rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. zasažena. Vyšel přitom z premisy, že výkladem tohoto kritéria by nemělo docházet k zužování ústavně zaručeného práva na soudní ochranu, a dospěl k závěru, že "žalobní legitimace ve správním soudnictví by napříště neměla být svázána s existencí ex ante přesně specifikovaných veřejných subjektivních hmotných práv žalobce, ale s tvrzeným zásahem do právní sféry žalobce. Tak tomu bude vždy v situaci, kdy se jednostranný úkon orgánu moci výkonné, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně a autoritativně dotýká právní sféry žalobce. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil či zrušil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se - podle tvrzení žalobce v žalobě - negativně projevil v jeho právní sféře.".
31. Akceptace tohoto výkladu s. ř. s. v obecné rovině nevylučuje, že naznačená abstraktní doktrína rozlišování rozhodnutí v materiálním a formálním smyslu bude pro určitou konkrétnější typovou situaci aplikována způsobem, který vybočí z mezí ústavnosti daných správnímu soudnictví českým ústavním pořádkem. Ostatně toho se také domáhá stěžovatel, který nezpochybňuje doktrínu Nejvyššího správního soudu samu o sobě v její abstraktní podobě, ale tvrdí, že má ústavním pořádkem založené právo na soudní přezkum "rozhodnutí" vedlejšího účastníka.
32. Při hodnocení, zda určité rozhodnutí správního orgánu zasahuje či nezasahuje do subjektivních veřejných práv nebo povinností, je nutno brát na zřetel též právní důsledky takovéhoto rozhodnutí. Soudy si v tomto smyslu musí být vědomy, že právo a jeho výklad musí reflektovat potřebu fyzických a právnických osob býti chráněny před excesy moci výkonné.
33. Pojem "rozhodnutí" je v prvé řadě definován v ustanovení §67 odst. 1 správního řádu: "Rozhodnutím správní orgán v určité věci zakládá, mění nebo ruší práva anebo povinnosti jmenovitě určené osoby nebo v určité věci prohlašuje, že taková osoba práva nebo povinnosti má anebo nemá, nebo v zákonem stanovených případech rozhoduje o procesních otázkách.". Pro účely řízení před soudy v rámci správního soudnictví definuje pojem "rozhodnutí" v ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.: "Kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti (...).". V zobecněné podobě je to tedy "úkon správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují subjektivní práva nebo povinnosti", přičemž založení, změna nebo zrušení práva či povinnosti je zamýšleno pro futuro, na dobu neurčitou, popř. časově vymezenou (Vladimír Vopálka, Vladimír Mikule, Věra Šimůnková, Miloslav Šolín: Soudní řád správní, 1. vydání. Praha: 2004, 338 s., str. 149).
34. K pojmu a pojetí "rozhodnutí" se vyjádřil i Ústavní soud v usnesení sp. zn. IV. ÚS 233/02 ze dne 28. 8. 2002, U 30/27 SbNU 337, když přijal názor komentářové literatury: "Při posuzování otázky, zda v konkrétní věci bylo či nebylo vydáno ‚pravomocné rozhodnutí' (tj. právní akt složený - v klasické podobě - z výrokové části, odůvodnění a poučení o opravném prostředku), Ústavní soud vycházel z toho, že pojem ‚rozhodnutí' je označením technickým a že je třeba k němu vždy přistupovat z hlediska jeho obsahu a nikoli formy. Není rozhodující, jak správní orgán svůj akt označil nebo zda případně věc vyřídil toliko neformálním přípisem (či formálně nedokonalým rozhodnutím, např. bez odůvodnění či poučení o opravném prostředku) v domnění, že není jeho povinností vydat rozhodnutí v určité procesní formě. Takový akt může být podroben rovněž soudnímu přezkumu, i když jeho tvorba případně neproběhla předpokládanou zákonnou procedurou, neboť právě tato skutečnost může vést ke zrušení takového ‚rozhodnutí' (Jaroslav Bureš, Ljubomír Drápal, Zdenek Krčmář a kolektiv: Občanský soudní řád, Komentář, 5. vydání, s. 1042).".
35. Zákonná dikce správního řádu v ustanovení §68 a násl. klade na rozhodnutí obsahové a formální požadavky, z nichž plyne, že rozhodnutí představuje v jisté míře formalizovaný projev vůle určitého správního orgánu, obsahující předepsané náležitosti, zejména výrokovou část, odůvodnění a poučení účastníků. Ve výrokové části se uvádí řešení otázky, která je předmětem řízení, právní ustanovení, podle nichž bylo rozhodováno, a označení účastníků. V odůvodnění se uvádí důvody výroku nebo výroků rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se správní orgán řídil při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se správní orgán vypořádal s návrhy a námitkami účastníků a s jejich vyjádřením k podkladům rozhodnutí. V poučení se uvádí, zda je možné proti rozhodnutí podat odvolání, v jaké lhůtě je tak možno učinit, od kterého dne se tato lhůta počítá, který správní orgán o odvolání rozhoduje a u kterého správního orgánu se odvolání podává.
36. Jakkoli může rozhodnutí trpět vadami v odůvodnění či poučení, s nimiž jsou spojeny různé právní následky, zásadní význam mají právní vady výroku. Právě výrok je totiž relevantním projevem vůle správního orgánu a pouze z něj plynou právní účinky rozhodnutí.
37. V rámci žaloby před správním soudem bylo stěžovatelem označeno nejen sporné "rozhodnutí", ale i výrok, jejž žalobce (stěžovatel) napadal [viz bod III písm. b) žaloby, resp. bod sub 10 shora]; z tohoto výroku pak jednoznačně plyne, jak správní orgán o odvolání stěžovatele smýšlel a k čemu projev jeho vůle směřoval. Stěžovatel od počátku zdůrazňoval, že jeho podání bylo odvoláním proti stavebnímu povolení a že měl být účastníkem řízení, které vydání tohoto rozhodnutí předcházelo. Touto otázkou se však obecné soudy pohříchu vůbec nezabývaly.
38. Správní řád v ustanovení §81 zakotvuje účastníkovi řízení právo podat odvolání proti rozhodnutí správního orgánu. Odvolání podané osobou od účastníka odlišnou je pak nutno považovat za nepřípustné. Podle §92 odst. 1 téhož zákona má pak správní orgán povinnost opožděné nebo nepřípustné odvolání rozhodnutím zamítnout. Jestliže rozhodnutí již nabylo právní moci, následně zkoumá, zda nejsou dány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí. Shledá-li předpoklady pro zahájení přezkumného řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí, posuzuje se opožděné nebo nepřípustné odvolání jako podnět k přezkumnému řízení nebo žádost o obnovu řízení nebo žádost o vydání nového rozhodnutí. Z toho plyne, že na nepřípustné odvolání, které neodůvodňuje použití některého z mimořádných opravných prostředků, může správní orgán reagovat pouze jediným možným způsobem - a to zamítavým rozhodnutím.
39. Jestliže zákon ukládá rozhodnout o podání označeném jako "odvolání" a shledá-li správní orgán, že se jedná o odvolání nepřípustné, jež je nutné zamítnout, protože kupř. bylo podáno osobou k tomu neoprávněnou (ustanovení §92 odst. 1 věty první správního řádu), nesmí se správní orgán tomuto úkonu vyhýbat tím, že na podání bude reagovat sdělením, jež by soudně přezkoumatelné nebylo. Je-li takové sdělení jedinou reakcí správního úřadu na podané odvolání tzv. opomenutého účastníka řízení, z něhož plyne, že nebyly shledány předpoklady pro přezkoumání rozhodnutí v přezkumném řízení, pro obnovu řízení nebo pro vydání nového rozhodnutí (ustanovení §92 odst. 1 věty druhé správního řádu), pak je zřejmé, že se správní orgán podaným odvoláním zabýval, byť o něm nerozhodl úkonem formálně označeným jako "rozhodnutí". Považuje-li tzv. opomenutý účastník řízení takové sdělení za rozhodnutí o jeho odvolání, musí je soud přezkoumat i z tohoto hlediska a nemůže se při tom vyhnout skutkovému a právnímu kontextu; předpokladem pro postup správního orgánu podle ustanovení §92 odst. 1 věty druhé ve spojení s ustanovením §94 odst. 1 věty poslední správního řádu je jeho zamítavé rozhodnutí o podaném odvolání, a proto soud musí a priori vycházet z toho, že vůle správního orgánu zamítnout odvolání projevena byla. Obecné soudy jsou povinny počínat si tak, aby se nedopouštěly přepjatého formalismu, který jednak neodpovídá principu materiálního právního státu, ale ani samotnému poslání správního soudnictví. Nelze totiž ztrácet ze zřetele, že přiznání postavení účastníka řízení ve stavebním nebo obdobném řízení směřuje zejména k ochraně jeho vlastnických práv a odmítnutí této ochrany jen z důvodů nedostatku formálního označení aktu správního úřadu by bylo v rozporu i s čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny.
40. Ze sdělení (viz bod sub 10 shora) zřetelně vyplývá negativní rozhodnutí vedlejšího účastníka o odvolání stěžovatele včetně jeho důvodů a rovněž je zřejmé, že vedlejší účastník tímto sdělením řízení o odvolání ukončil a nehodlá se jím dále zabývat.
41. Pokud jde o otázku zásahu do právní sféry stěžovatele, pak ten v žalobě zcela jasně tvrdil, že sdělení vedlejšího účastníka zasáhlo do jeho právní sféry. Konkrétně uváděl, že bylo porušeno jeho právo být účastníkem řízení a v jeho rámci bránit svá vlastnická práva, resp. uvádět námitky. Účastenství v řízení přitom nelze vnímat jen jako samoúčelnou hodnotu, neboť účastník řízení je nadán procesními právy, jejichž prostřednictvím usiluje o dosažení co nejlepšího výsledku v daném řízení. K zásahu do právní sféry stěžovatele může nepochybně dojít i rozhodnutím procesní povahy, nicméně spojeným s hmotněprávními aspekty. Pokud vedlejší účastník byť ve formě sdělení zamítl odvolání proti meritornímu rozhodnutí stavebního úřadu pro nepřípustnost, má takové rozhodnutí pro stěžovatele i hmotněprávní dosah, neboť je mu jím znemožněno otevřít otázku zákonnosti meritorního rozhodnutí stavebního úřadu. Pokud tedy v žalobě žádá soud, aby otázku přípustnosti odvolání věcně posoudil, pak mu takové právo nelze odepřít; žalobní legitimace je zde založena pouhým tvrzením o zkrácení na právech. Jak pojednáno, pro odmítnutí žaloby nebyly naplněny zákonné podmínky, zatímco podmínky aktivní legitimace stěžovatele splněny byly.
42. Správní orgán se při tvorbě svého právního postoje pokusil vyložit i ustanovení §37 odst. 1 věty druhé správního řádu: "Podání se posuzuje podle svého skutečného obsahu a bez ohledu na to, jak je označeno.", ovšem nesprávným způsobem. Citované ustanovení bylo vždy užíváno tak, aby kvůli formálnímu přístupu správního orgánu nebyla poškozena práva účastníků řízení, příp. třetích osob. Jde totiž o pojistku proti takovému jednání správního orgánu, které by preferovalo formu (označení) podání před jeho obsahem. Jedním z účelů citovaného ustanovení je snaha předcházet újmě podatele vzniklé případně jen tím, že by jeho podání nebylo vyřízeno vůbec, anebo v mnohem menším rozsahu jen proto, že bylo nesprávně označeno. V souzeném případu však došlo ke "zneužití" tohoto ustanovení v neprospěch stěžovatele, který ač své podání řádně označil, bylo i přesto posouzeno jinak. Je zřejmé, že tímto způsobem by se kterýkoli správní orgán mohl vyhnout zákonem mu uložené aktivitě, jestliže kvalifikovaná podání bude označovat jen jako podněty a z hlediska správního řádu k nim takto přistupovat.
VI.
43. Z důvodů shora uvedených je Ústavní soud nucen konstatovat, že závěr obecných soudů o charakteru sdělení vedlejšího účastníka jakožto pouhého vyřízení podnětu k přezkumnému řízení, byť se materiálně jednalo o zamítavé rozhodnutí o odvolání stěžovatele, je zjevným výkladovým vybočením, jež představuje porušení práva na spravedlivý proces vycházejícího z čl. 36 odst. 1 Listiny. Odchýlení se od očekávatelných standardů soudní praxe, do níž patří i předvídatelné rozhodování Nejvyššího správního soudu, je natolik zřejmé, že ač situováno primárně do roviny zákonnosti, nabývá i ústavněprávní rozměr, konkrétně ve smyslu odepření přístupu k té opravné instanci, kterou kasační soud představuje.
44. Současně však soudy zasáhly i do základního práva vlastnit majetek ve smyslu čl. 11 odst. 1 Listiny. Vlastnictví jako garance určitého právního postavení fyzické či právnické osoby omezuje veřejnou moc v zásazích do vlastnictví již konstituovaného [srov. nález sp. zn. nález sp. zn. I. ÚS 553/2000 ze dne 2. 4. 2002 (N 43/26 SbNU 3)]. Ústavněprávní pojetí vlastnictví není identické s pojetím vlastnictví podle civilního práva. Zatímco podle civilního práva je vlastnictví právem věcným, z hlediska ústavního práva je chráněno konkrétní majetkové právo osoby, které se ne vždy nutně musí krýt s vlastnickým právem ve smyslu občanského zákoníku.
45. Zásah do garance vlastnictví je dán tehdy, pokud je dané osobě odejmuto postavení, které ji opravňuje k ochraně z tohoto titulu, nebo pokud dojde k omezení takového postavení z hlediska jeho využívání nebo dispozic s ním anebo možnosti jeho zhodnocení. K takovému zásahu může dojít jen imperativní právní úpravou, na kterou jsou kladeny požadavky odpovídající nárokům vyplývajícím z testu proporcionality. Zásadně lze zasáhnout do základního práva jen za podmínky, že jde o zásah, který je předvídaný právem.
46. Jako obiter dictum Ústavní soud uzavírá, že otázka účastenství stěžovatele v předmětném správním řízení bude součástí meritorního přezkumu žaloby, který Městský soud v Praze provede. Ústavní soud svým rozhodnutím nijak nepředjímá, zda stěžovatel skutečně byl či nebyl účastníkem správního řízení.
47. Ke kasačnímu rozhodnutí Ústavní soud přistupuje též proto, že plynutím času se efektivita soudní kontroly a ochrany před nezákonnými postupy správních orgánů vytrácí. Důsledný postup stěžovatele dle poučení poskytnutých mu soudy by nemusel vést k adekvátní ochraně jeho práv, neboť právě uvedený fenomén by mohl obnažit drastický rozdíl mezi pravomocným soudním rozhodnutím a skutečným stavem věci, který by již nebylo možné zvrátit (uvést do původního stavu), nýbrž jen toliko kompenzovat. Subsidiární charakter poskytování ochrany ústavním pořádkem zaručených základních práv a svobod v těchto případech Ústavnímu soudu umožňuje, aby zasáhl i tam, kde to za jiných okolností náleží soudům obecným.
VII.
48. Ústavní soud z důvodů shora vymezených ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy zčásti vyhověl, a proto podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu rozhodl nálezem tak, jak ve výroku I uvedeno.
49. Ústavní soud naopak neshledal opodstatněným návrh stěžovatele na zrušení i rozhodnutí odboru výstavby Úřadu městské části Praha 1 č. j. Výst. 121090/2006-Hs-1/660 ze dne 19. 4. 2007 z důvodu "procesní ekonomie", a proto o této části ústavní stížnost rozhodl zamítavě tak, jak ve výroku II uvedeno.