ECLI:CZ:US:2010:4.US.1431.09.1
sp. zn. IV. ÚS 1431/09
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudkyň Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 26. ledna 2010 sp. zn. IV. ÚS 1431/09 ve věci ústavní stížnosti H. S. proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2009 č. j. 55 Co 507/2008-62 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 21. 4. 2008 č. j. 22 C 370/2006-39, jimiž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem státu spočívajícím v nepřijetí zvláštního právního předpisu umožňujícího stěžovatelce v pozici pronajímatelky zvýšit nájemné za užívání bytů, za účasti 1. Městského soudu v Praze a 2. Obvodního soudu pro Prahu 1 jako účastníků řízení a České republiky - Ministerstva financí jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2009 č. j. 55 Co 507/2008-62 a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 21. 4. 2008 č. j. 22 C 370/2006-39 se ruší, neboť jimi a řízením, jež jejich vydáním předcházelo, bylo porušeno vlastnické právo stěžovatelky chráněné čl. 11 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a právo na spravedlivý proces zaručené čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod.
Odůvodnění:
I.
1. Včas podanou, jakož i z pohledu ostatních zákonných náležitostí formálně bezvadnou ústavní stížností se stěžovatelka s tvrzením o porušení svých práv ústavně zaručených v čl. 11 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") domáhala zrušení shora označených rozsudků obecných soudů, jimiž byla zamítnuta její žaloba proti žalované České republice - Ministerstvu financí o náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem spočívajícím v porušení povinnosti státu přijmout zvláštní právní předpis umožňující stěžovatelce jako pronajímateli nemovitosti zvýšit nájemné za užívání bytů.
2. Stěžovatelka zdůraznila, že při uplatnění svých práv postupovala vždy v souladu s judikaturou Ústavního soudu [zejména nálezy sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.) a sp. zn. I. ÚS 489/05 ze dne 6. 4. 2006 (N 80/41 SbNU 59)], ze které odvíjela svoji právní argumentaci a stanoviska v řízení před obecnými soudy. Nalezení práva se však nedočkala, naopak pro úspěšnost její žaloby vůči státu je po ní požadováno uplatnění právního nároku na zaplacení pohledávky se stejnou právní podstatou vůči nájemcům bytů s tzv. regulovaným nájemným za dobu minulou, přičemž "pro futuro" zaplacení pohledávky na zaplacení rozdílu mezi regulovaným a tržním nájemným se domáhat nemůže s ohledem na přijetí zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů. S tímto závěrem, jakož i dalšími právními názory prezentovanými v rozsudku Městského soudu v Praze stěžovatelka nesouhlasila a poukázala na to, že obecné soudy při rozhodování v její věci nerespektovaly závazná a dostupná rozhodnutí Ústavního soudu k této problematice. Zopakovala, že Ústavní soud v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 ze dne 28. 2. 2006 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.) výslovně poukázal na přímou odpovědnost státu - Parlamentu za protiústavní stav v oblasti regulovaného nájemného a na shora citovaný nález sp. zn. I. ÚS 489/05, podle kterého se pronajímatel jako žalobce může domáhat stanovení výše obvyklého nájemného soudem pouze "pro futuro", tedy nikoliv se zpětnou účinností. Stěžovatelka uvedla, že odpovědnost státu za vzniklou škodu opřela o nálezy Ústavního soudu [sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.), sp. zn. I. ÚS 245/98 ze dne 22. 9. 1999 (N 128/15 SbNU 221)], podle kterých nelze odpovědnost státu za nesprávný úřední postup zákonodárných orgánů, zejména při vyhlašování zákonů, vyloučit či omezit zákonem ani jinou právní normou, neboť tato je garantována přímo v čl. 36 odst. 3 Listiny.
3. Stěžovatelka výslovně uvedla, že se neobrátila s žádnou žalobou na zaplacení peněžitého plnění na obecný soud ve vztahu k určitému nájemci nacházejícímu se v bytě v domě v jejím vlastnictví, a to vzhledem k nemožnosti uplatňovat nárok na zaplacení peněžitého plnění za dobu minulou v souladu s názorem vysloveným v nálezu Ústavního soudu sp. zn. I. ÚS 489/05 a ani za dobu budoucí vzhledem k přijetí zákona č. 107/2006 Sb., neboť má za to, že povinnost takovou žalobu uplatnit konstruovat nelze. V závěru ústavní stížnosti stěžovatelka souhlasila, aby Ústavní soud při rozhodování ve věci samé upustil od ústního jednání.
II.
4. Obvodní soud pro Prahu 1 ve vyjádření k ústavní stížnosti ze dne 3. 8. 2009 konstatoval, že nesouhlasí s tvrzením stěžovatelky o porušení jejích práv ústavně zaručených v čl. 36 a 11 Listiny. Účastník řízení neměl námitky proti navrhovanému upuštění od ústního jednání.
5. Městský soud v Praze ve vyjádření ze dne 3. 8. 2009 uvedl, že se ústavností svého rozhodnutí dostatečně zabýval v odůvodnění napadeného rozsudku a v podrobnostech na ně zcela odkázal s tím, že nemá, co by k uvedenému dodal. Účastník řízení souhlasil s upuštěním od ústního jednání.
6. Česká republika - Ministerstvo financí ve vyjádření ze dne 6. 8. 2009 uvedla, že považuje ústavní stížností napadená soudní rozhodnutí za správná, neboť odpovídají ustálené judikatuře. Vedlejší účastník poukázal na to, že po právní stránce obdobné spory řešil Nejvyšší soud, a na konkrétní z nich odkázal ve svém vyjádření. Uvedl rovněž, že jeho vyjádření je plně v souladu se stanoviskem vlády k přijatelnosti a odůvodněnosti stížnosti J. V., O. M., Art 38, a. s., V. a V. H. proti České republice ze dne 28. 12. 2007. Stanovisko vlády České republiky bylo poskytnuto Evropskému soudu pro lidská práva ve Štrasburku, který projednává žaloby vlastníků nájemních domů v České republice proti České republice ze shodných důvodů, jaké uvádí stěžovatelka. Na základě toho vedlejší účastník navrhl zamítnutí ústavní stížnosti.
7. Ústavní soud zaslal vyjádření účastníků řízení stěžovatelce na vědomí k případné replice, tato na ně však v soudem stanoveném lhůtě nereagovala.
III.
8. Ze spisu Obvodního soudu pro Prahu 1 sp. zn. 22 C 370/2006, který si Ústavní soud vyžádal, vyplynulo, že stěžovatelka se žalobou podanou dne 8. 12. 2006 domáhala po žalované zaplacení částky 2 293 144 Kč z titulu náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád). Žalovaná částka představovala rozdíl mezi regulovaným a tržním nájemným za období od 22. 12. 2004 do 21. 12. 2006. Obvodní soud pro Prahu 1 ústavní stížností napadeným rozsudkem žalobu zamítl a stěžovatelku zavázal povinností k náhradě nákladů řízení žalované ve výši 116 703,30 Kč. Obvodní soud v odůvodnění předmětného rozhodnutí konstatoval, že stěžovatelka neprokázala existenci škody, neboť nelze předpokládat, že by s ohledem na pravidelný běh věcí žalovanou částku od nájemníků získala. Nalézací soud odmítl, že nepřijetí příslušného zákona představuje nesprávný úřední postup orgánů státu, a k argumentaci nálezy Ústavního soudu uvedl, že jejich právní závěry nemohou změnit judikaturu Nejvyššího soudu o tom, že výkon moci zákonodárné není nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 zákona č. 82/1998 Sb.
9. Odvolání stěžovatelky opírající se argumentačně o judikáty Ústavního soudu k otázce regulace nájemného nepovažoval Městský soud v Praze za důvodné a ústavní stížností napadeným rozsudkem rozsudek soudu prvního stupně ve věci samé potvrdil. Náhradově nákladový výrok soudu prvního stupně odvolací soud změnil tak, že žalované právo na náhradu nákladů řízení nepřiznal, stejně tak nepřiznal žádnému z účastníků právo na náhradu nákladů odvolacího řízení. Z odůvodnění napadeného rozsudku je zřejmé, že odvolací soud při posouzení věci vyšel z nálezů Ústavního soudu řešících problematiku nájemného; v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05 poukázal na tezi formulující požadavek subsidiarity uplatnění náhrady škody vůči státu po vyčerpání efektivních procesních prostředků k ochraně práva směřujících vůči nájemcům. Z pohledu uplatnění této zásady, která byla podle odvolacího soudu ústředním rozhodovacím důvodem i v jiných srovnatelných věcech, dospěl Městský soud v Praze k závěru, že pro vypořádání poruchy v závazkovém právním vztahu je třeba primárně využít ty reparační instrumenty, které jsou způsobilé zajistit úplnou nápravu, a teprve poté, budou-li splněny podmínky pro aplikaci, nastoupí institut náhrady škody uplatněný proti státu. Ve věci samé tak odvolací soud uzavřel, že zamítnutí žaloby proti státu bylo rozhodnutím správným, neboť stěžovatelka nevyčerpala Ústavním soudem předpokládané procesní prostředky k ochraně svého práva směřující proti nájemcům.
IV.
10. Podle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále též jen "zákon o Ústavním soudu") může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Vzhledem k tomu, že účastníci řízení vyjádřili svůj souhlas s upuštěním od ústního jednání, přičemž Ústavní soud měl za to, že od jednání nelze očekávat další objasnění věci, bylo od ústního jednání v předmětné věci upuštěno.
V.
11. Ústavní stížnost je důvodná.
12. Ústavní soud se problematikou nájemného zabývá opakovaně již od roku 2000, kdy nálezem sp. zn. Pl. ÚS 3/2000 ze dne 21. 6. 2000 (N 93/18 SbNU 287; 231/2000 Sb.) zrušil vyhlášku Ministerstva financí č. 176/1993 Sb., o nájemném z bytu a úhradě za plnění poskytovaná s užíváním bytu, s cílem odstranit nerovnováhu mezi principem ochrany nájemců a principem ochrany vlastnictví pronajímatelů (vlastníků) bytů. Právní úpravu tuhé regulace nájemného a nedotaženou transformaci nájemních vztahů Ústavní soud kritizoval i v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 8/02 ze dne 20. 11. 2002 (N 142/28 SbNU 237; 528/2002 Sb.), jímž zrušil výměr Ministerstva financí č. 06/2002, kterým se stanoví maximální nájemné z bytu, maximální ceny služeb poskytovaných s užíváním bytu a pravidla pro věcně usměrňované nájemné v bytě a mění výměr Ministerstva financí č. 01/2002, či nálezu sp. zn. Pl. ÚS 2/03 ze dne 19. 3. 2003 (N 41/29 SbNU 371; 84/2003 Sb.), kterým zrušil nařízení vlády č. 567/2002 Sb., jímž bylo stanoveno cenové moratorium nájemného z bytů.
13. Pro rozhodování obecných soudů o problematice nájemného a souvisejících otázkách náhrady majetkové újmy se staly zásadními i nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 2. 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (N 47/40 SbNU 389; 252/2006 Sb.) a ze dne 6. 4. 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05 (N 80/41 SbNU 59). V nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 Ústavní soud kriticky hodnotil dlouhodobou nečinnost zákonodárce, který nepřijal právní předpis umožňující jednostranné zvýšení nájemného ze strany pronajímatele, a dospěl k závěru, že obecné soudy i přes absenci předvídané konkrétní úpravy nemohou žaloby pronajímatelů zamítat, nýbrž musí rozhodnout o zvýšení nájemného, a to v závislosti na místních podmínkách a tak, aby nedocházelo k diskriminacím různých skupin právních subjektů. Při tomto postupu Ústavní soud varoval před libovůlí a připomněl, že výrok se musí zakládat na racionální argumentaci a důkladném uvážení všech okolností případu, použití přirozených zásad a zvyklostí občanského života, závěrů právní nauky a ustálené ústavně konformní soudní praxe. Právní názory formulované v citovaném plenárním nálezu Ústavní soud dále rozvinul v nálezu ze dne 6. 4. 2006 sp. zn. I. ÚS 489/05. V něm se vyslovil k podmínkám dotváření objektivního práva obecnými soudy a také vyslovil tezi, že pokud nebude pronajímatelův důvodný nárok v plné míře uspokojen, nezbude mu jiná cesta než uplatnit vůči státu požadavek na náhradu škody.
14. Právní názory vyjádřené ve shora citovaných nálezech našly odraz v rozhodovací praxi senátů Ústavního soudu, která při jejich dotváření prošla určitým vývojem a zároveň zaznamenala i jistou rozdílnost v právních závěrech. Proto se k problematice zvyšování nájemného a právu na náhradu škody vůči státu vyjádřilo plénum Ústavního soudu postupem podle ustanovení §23 zákona o Ústavním soudu /poznámka pod čarou č. 1/) a dne 28. 4. 2009 přijalo stanovisko sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.). Předmětem posouzení pléna Ústavního soudu byly dvě otázky, jež spolu úzce souvisejí: 1. vymezení doby, od které lze pronajímateli přiznat zvýšené nájemné a 2. existence nároku na náhradu škody vůči státu a otázka jeho subsidiarity.
15. K problematice zvyšování nájemného dospělo plénum Ústavního soudu ve svém stanovisku k závěru, že "obecné soudy mohou rozhodovat o zvýšení nájemného za období od podání žaloby do 31. 12. 2006. Nájemné za období před podáním žaloby zvyšovat nemohou, neboť tomu brání povaha rozhodnutí s konstitutivními účinky; zvýšení nájemného za období od 1. 1. 2007 přiznat nelze, neboť od tohoto data již jednostranné zvyšování nájemného připouští §3 odst. 2 zákona č. 107/2006 Sb., o jednostranném zvyšování nájemného z bytu a o změně zákona č. 40/1964 Sb., občanský zákoník, ve znění pozdějších předpisů" (výrok I).
16. Druhý problémový okruh, tj. uplatnění práva na náhradu škody za omezení vlastnického práva vůči státu a jeho vztah k nároku pronajímatele, se přímo dotýká posuzované věci. Ústavní soud k němu ve stanovisku uvedl následující: "Žaloby pronajímatelů (vlastníků bytů) na náhradu škody vůči státu [opírající se o zákon č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád)], jež měla vzniknout v důsledku dlouhodobé protiústavní nečinnosti Parlamentu spočívající v nepřijetí zvláštního právního předpisu vymezujícího případy, ve kterých je pronajímatel oprávněn jednostranně zvýšit nájemné, úhradu za plnění poskytovaná s užíváním bytu a změnit další podmínky nájemní smlouvy (nález Ústavního soudu ze dne 28. února 2006 sp. zn. Pl. ÚS 20/05), jsou obecné soudy povinny posoudit z hlediska jejich práva na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny a v tomto smyslu poskytnout účastníkům řízení procesní prostor, aby se mohli vyjádřit k uvedené změně právního posouzení. Nárok vůči státu na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny má subsidiární charakter vůči nároku pronajímatele bytu proti nájemci na zvýšení nájemného jen za dobu počínající dnem podání žaloby. Za dobu, která tomuto dni předchází, může pronajímatel bytu uplatnit svůj nárok na náhradu za nucené omezení vlastnického práva proti státu přímo" (výrok II).
17. Ve světle závěrů obsažených v citovaném stanovisku, na které čtvrtý senát Ústavního soudu v projednávané věci plně odkazuje, je zřejmé, že postup Obvodního soudu pro Prahu 1 a Městského soudu v Praze při posouzení stěžovatelčina nároku neobstojí. Stěžovatelka se domáhala po státu náhrady škody za období od 22. 12. 2004 do 21. 12. 2006. V převážné části tohoto období nedocházelo ve smyslu citovaného stanoviska ke konkurenci nároků na zvýšení nájemného (vůči nájemci) a na náhradu za omezení vlastnického práva (vůči státu), neboť možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného byla založena teprve nálezem sp. zn. Pl. ÚS 20/05 (srov. bod 12 stanoviska). Nárok stěžovatelky na náhradu za omezení vlastnického práva za období do vyhlášení tohoto nálezu proto subsidiární charakter nemá. Nárok stěžovatelky tak nebylo možné plně podmínit tím, že se měla svých práv nejprve domáhat vůči nájemcům, jak dovozoval Městský soud v Praze.
18. Pokud se stěžovatelka domáhala náhrady újmy i za období po vyhlášení nálezu sp. zn. Pl. ÚS 20/05 /poznámka pod čarou č. /2), má Ústavní soud za to, že za této situace již měla možnost žalovat nájemce na zvýšení nájemného. Ústavní soud pro takové případy zastává názor, že nárok pronajímatele na náhradu za omezení jeho vlastnického práva vůči státu není neuplatněním nároku na zvýšení nájemného vůči nájemci zcela vyloučen, ale obecné soudy musí vzít v úvahu částku, kterou by býval mohl pronajímatel úspěšně požadovat po nájemci (v souladu se základními závěry vyjádřenými Ústavním soudem v nálezu sp. zn. I. ÚS 489/05, např. zohledněním situací, v nichž by ke zvýšení nájemného nemohlo dojít ze sociálních důvodů na straně nájemce, při neexistenci sociálního bydlení, jakož i s případnou aplikací §136 o. s. ř., tj. s určením její výše podle úvahy soudu), a o ni snížit výši náhrady uplatňované vůči státu.
19. Ústavní soud tak uzavírá, že obecné soudy budou muset posoudit v intencích shora citovaného stanoviska pléna Ústavního soudu, zda stěžovatelce náleží právo na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny, a případně v jaké výši. Stejně jako v nálezech přijatých po vydání stanoviska pléna Ústavního soudu připomíná, že samotná protiústavnost právní úpravy regulovaného nájemného neznamenala, že v každém individuálním případě bylo porušeno základní právo pronajímatele (vlastníka bytu), a že ani výše případného nároku na náhradu za nucené omezení vlastnického práva podle čl. 11 odst. 4 Listiny nemusí být identická s rozdílem mezi obvyklým a regulovaným nájemným. Obecné soudy tedy nesmí nárok na náhradu vůči státu zamítat apriorně, nýbrž musejí za respektování výše uvedených závěrů posoudit individuální uplatněné nároky; v tomto smyslu jsou rovněž povinny vytvořit (§118a o. s. ř.) dostatečný procesní prostor, aby se obě strany řízení mohly k novému právnímu posouzení vyjádřit a případně uplatnit nové důkazy nebo námitky.
20. Vzhledem ke shora uvedeným skutečnostem Ústavní soud ústavní stížnosti podle ustanovení §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené rozsudky Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) téhož zákona zrušil.
---------------
1) Podle ustanovení §23 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, jestliže senát v souvislosti se svou rozhodovací činností dospěje k právnímu názoru odchylnému od právního názoru Ústavního soudu vysloveného v nálezu, předloží otázku k posouzení plénu. Stanoviskem pléna je senát v dalším řízení vázán.
2) Nález sp. zn. Pl. ÚS 20/05 byl vyhlášen ve Sbírce zákonů dne 2. 6. 2006 (čl. 89 odst. 2 Ústavy, §57 odst. 1 písm. a) a §58 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu).