ECLI:CZ:US:2010:4.US.2087.07.1
sp. zn. IV. ÚS 2087/07
Nález
Nález Ústavního soudu - IV. senátu složeného z předsedy senátu Miloslava Výborného a soudců Vlasty Formánkové a Michaely Židlické - ze dne 29. března 2010 sp. zn. IV. ÚS 2087/07 ve věci ústavní stížnosti Ing. K. F. a L. K. proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007, kterým bylo rozhodnuto o odmítnutí návrhů stěžovatelů napadajících územní plán obce Zdiby.
Výrok
I. Výrokem II usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007 bylo porušeno právo stěžovatelky zakotvené v čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
II. Výroky II a III usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007 se ruší.
III. Ve zbytku se ústavní stížnost odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavnímu soudu byl dne 10. 8. 2007 doručen návrh na zahájení řízení o ústavní stížnosti ve smyslu §72 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), prostřednictvím něhož se stěžovatelé domáhali zrušení v záhlaví citovaného usnesení Nejvyššího správního soudu.
2. Předtím, než se Ústavní soud začal věcí meritorně zabývat, přezkoumal podání po stránce formální a konstatoval, že podaná ústavní stížnost obsahuje veškeré náležitosti, jak je stanoví zákon o Ústavním soudu.
3. Účastníci řízení v souladu s ustanovením §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu souhlasili s upuštěním od ústního jednání.
II.
4. Dne 29. 12. 2006 došlo ze strany vedlejšího účastníka ke schválení územního plánu obce Zdiby, jehož závazná část byla vyhlášena obecně závaznou vyhláškou obce Zdiby č. 6/2006. Dle náhledu stěžovatelů zasahuje zmíněný územní plán do vlastnického práva stěžovatelů. Z uvedeného důvodu se stěžovatelé dne 28. 2. 2007 obrátili na Nejvyšší správní soud, před nímž se domáhali ochrany svých práv a zrušení dotčeného územního plánu obce Zdiby.
5. Dne 7. 3. 2007 bylo stěžovatelům doručeno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 3. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007, kterým soud rozhodl o spojení věcí vedených u Nejvyššího správního soudu ke společnému řízení (tj. dalších osob napadajících územní plán obce Zdiby) a současně rozhodl Nejvyšší správní soud o přerušení řízení. Přerušení řízení Nejvyšší správní soud odůvodnil potřebou vyčkat rozhodnutí rozšířeného senátu o povaze územního plánu jako opatření obecné povahy.
6. Dne 21. 3. 2007 bylo stěžovatelům doručeno usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007, kterým soud rozhodl o pokračování v řízení a zároveň rozhodl, že návrhy se odmítají. Ze stručného odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího správního soudu pak plyne, že s ohledem na východisko rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu 3 Ao 1/2007 není územní plán přijatý za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, (tj. do 31. 12. 2006) opatřením obecné povahy. Nejvyšší správní soud tak zároveň konstatoval nedostatek pravomoci Nejvyššího správního soudu v této věci.
7. Stěžovatelé mají za to, že napadeným usnesením Nejvyššího správního soudu byli zkráceni na svých ústavně zaručených právech, neboť jim byla odepřena možnost domáhat se de facto jakékoli právní obrany proti zásahům územního plánu obce Zdiby. Dle náhledu stěžovatelů zasahuje předmětné rozhodnutí Nejvyššího správního soudu do jejich práv ve dvou rovinách. Rozhodnutím Nejvyššího správního soudu došlo jednak k odnětí možnosti stěžovatelů domáhat se svých práv u nezávislého a nestranného soudu a jednak byl výše nastíněným postupem porušen princip právní jistoty. Základem usnesení Nejvyššího správního soudu je posouzení právní povahy územního plánu přijatého do 31. 12. 2006, tj. zda se jedná o opatření obecné povahy či nikoliv. I přes do té doby aplikovatelnou rozhodovací praxi dospěl rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ke zcela opačnému právnímu závěru než v předchozí judikatuře. Soud tak zcela formalisticky upřednostnil formu před obsahem. Nejvyšší správní soud svým postupem založil jakousi dvojkolejnost a diskriminaci, neboť proti jednomu územnímu plánu přijatému do 31. 12. 2006 neexistují prostředky ochrany a naproti tomu proti jinému územnímu plánu přijatému od 1. 1. 2007 lze podat návrh jeho zrušení. V totožných právních věcech tak bylo Nejvyšším správním soudem postupováno diametrálně odlišně. Dle náhledu stěžovatelů územní plán, byť přijatý do 31. 12. 2006, splňuje základní znaky opatření obecné povahy tak, jak je vymezuje právní teorie a nyní i právní úprava obsažená v zákoně č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů. Konkrétnost předmětu územního plánu je dána územím, které územní plán zahrnuje, a obecnost adresátů pak vychází z toho, že územní plán dopadá na každého vlastníka pozemku regulovaného územním plánem, popř. na každého, kdo by chtěl na území zahrnutém do územního plánu vyvíjet jakoukoli stavební činnost, kterou pak příslušné stavební úřady posuzují z hlediska jejího souladu s územním plánem. Územní plán vždy byl historicky opatřením obecné povahy a od 1. 1. 2007 je opět (a nyní i explicitně) považován za opatření obecné povahy.
III.
8. Z vyjádření Nejvyššího správního soudu k předmětné ústavní stížnosti vyplývá, že osmý senát vyšel v napadeném usnesení plně z obsahu usnesení rozšířeného senátu ze dne 13. 3. 2007 sp. zn. 3 Ao 1/2007. Současně si je však soud vědom nálezu Ústavního soudu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (N 198/51 SbNU 409), kterým došlo k upřednostnění materiálního chápání územního plánu před pojetím formálním. Nejvyšší správní soud proto po vydání daného plenárního nálezu, tedy i ve vztahu k nyní projednávané věci, respektuje, že pokud územní plán vydaný za účinnosti "starého" stavebního zákona splňuje oba pojmové znaky opatření obecné povahy, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů, jedná se o opatření obecné povahy přezkoumatelné ve správním soudnictví.
9. Vzhledem ke skutečnosti, že vyjádření Nejvyššího správního soudu v dané věci neobsahovalo tvrzení, které by bylo v zásadním rozporu s názorem stěžovatelů, nebylo jim toto zasláno k vyjádření.
IV.
10. Ústavní soud se podrobně zabýval návrhem stěžovatelů a dospěl k závěru, že jejich ústavní stížnost je důvodná.
11. Podstatou ústavní stížnosti je tvrzení, dle něhož Nejvyšší správní soud neprojednáním návrhu stěžovatelů na zrušení územního plánu obce Zdiby z důvodu nedostatku pravomoci zasáhl do jejich ústavně zaručených práv na spravedlivý proces a též do jejich právní jistoty.
12. Při projednávání předmětného návrhu se Ústavní soud přidržel především svého nálezu ze dne 19. 11. 2008 sp. zn. Pl. ÚS 14/07 (viz výše; dostupný též na http://nalus.usoud.cz).
13. Nejvyšší správní soud vyšel při posuzování předmětného případu z toho, že nový správní řád opatření obecné povahy nedefinuje a ponechává na zákonodárci, aby ve zvláštních případech stanovil, která autoritativní opatření správních orgánů jsou v právním smyslu opatřením obecné povahy, a mohou tedy být projednávána Nejvyšším správním soudem. Za opatření obecné povahy lze tak dle náhledu Nejvyššího správního soudu považovat jen takové právní akty, které zvláštní zákon takto označí (formální přístup).
14. Ve výše citovaném plenárním nálezu dospěl Ústavní soud k závěru, že nový stavební zákon [zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů] materiální chápání institutu opatření obecné povahy nevyloučil. Při posuzování toho, jestli lze určitý správní akt považovat za opatření obecné povahy, je dle náhledu Ústavního soudu nutno vycházet z toho, zda jsou naplněny všechny pojmové znaky tohoto právního institutu, tj. konkrétnost předmětu a obecnost adresátů. Tomuto materiálnímu chápání institutu opatření obecné povahy pak odpovídá též novela stavebního zákona provedená zákonem č. 191/2008 Sb., kterým se mění zákon č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění zákona č. 68/2007 Sb., podle kterého se obecně závazné vyhlášky, jimiž byla vymezena závazná část územně plánovací dokumentace sídelního útvaru nebo zóny, územního plánu obce nebo regulačního plánu, pro účely tohoto zákona považují za opatření obecné povahy.
15. Čtvrtý senát Ústavního soudu považuje závěry pléna ve výše citovaném nálezu za zcela přiléhavé, a proto na ně v dalším odkazuje.
16. Odmítnutím návrhu stěžovatelů na zrušení územního plánu obce Zdiby schváleného usnesením zastupitelstva obce Zdiby dne 29. 12. 2006 došlo k odmítnutí spravedlnosti a k zásahu do základních práv stěžovatelů, jež jsou jim garantována čl. 36 Listiny.
17. Vzhledem k tomu, že Nejvyšší správní soud bude ve věci znovu rozhodovat, zrušil Ústavní soud i výrok III napadeného usnesení vztahující se k nákladům řízení.
18. S ohledem na shora uvedené závěry Ústavní soud ústavní stížnosti podle §82 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu vyhověl a napadené usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 14. 6. 2007 sp. zn. 8 Ao 1/2007 podle ustanovení §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil.