ECLI:CZ:US:2010:Pl.US.52.04.1
sp. zn. Pl. ÚS 52/04
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v plénu složeném ze soudců Stanislav Balík, František Duchoň, Vlasta Formánková, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická, o návrhu ve věci sporu o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy Rady pro rozhlasové a televizní vysílání, sídlem Praha 10, Krátká 10, proti Českému telekomunikačnímu úřadu, sídlem Praha 9, Sokolovská 219/58, takto:
Návrh se odmítá.
Odůvodnění:
Rada pro rozhlasové a televizní vysílání (dále jen "Rada") se podáním dovolává zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ"), kterými byla v červenci 2004 vydána povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení rozhlasové služby společnostem ČESKÝ TELECOM a. s., ČESKÉ RADIOKOMUNIKACE a. s. a Czech Digital Group, a. s. Současně navrhovatelka žádá, aby Ústavní soud vyslovil, že ČTÚ je povinen vydávat povolení k provozování vysílacích rádiových zařízení, pokud je jejich provoz určen pro šíření rozhlasového nebo televizního vysílání, pouze po předchozím výslovném souhlasu Rady nebo je-li vydána licence obsahující příslušný soubor technických parametrů.
Dle názoru navrhovatelky odepřel ČTÚ Radě účast na rozhodování, jež jí náleží na základě §56 odst. 1 a 3, §64 odst. 1 a 2 zákona č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích. V této souvislosti poukazuje také na §5 písm. i) a j), §20 a 21 zákona č. 231/2001 Sb., o rozhlasovém a televizním vysílání.
Návrh byl projednán na základě rozhodnutí pléna Ústavního soudu ze dne 1. 7. 2010 (200/2010 Sb.), kterým atrahovalo plénum Ústavního soudu též rozhodnutí, kterými dochází k odmítnutí návrhu ve věci tzv. kompetenčního sporu.
Před samotným meritorním projednáním návrhu musel Ústavní soud posoudit, zda je oprávněn jej projednat, respektive zda je tento návrh k projednání Ústavním soudem způsobilý.
Příslušnost Ústavního soudu k projednávání kompetenčních sporů měla od počátku subsidiární povahu a již v době jeho vzniku se počítalo s tím, že převážnou část této agendy převezme Nejvyšší správní soud. Účelem ustanovení §120 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, je, aby se Ústavní soud zabýval limity kompetence mezi nejvyššími státními orgány, případně mezi státními orgány a orgány územní samosprávy (frame of government), nikoli aby řešil kompetenční spory uvnitř státní správy, k nimž je kompetenčně lépe předurčen (a mimo jiné i proto vznikl) Nejvyšší správní soud, jenž ovšem v době vzniku zákona o Ústavním soudu neexistoval, respektive jeho ústavněprávní zakotvení dlouhá léta čekalo na reálné naplnění (srov. důvodová zpráva k zákonu č. 150/2002 Sb.).
Ústavní soud rozhoduje v řízení, týkajícím se kompetenčních sporů, pouze nepřísluší-li toto rozhodování na základě zvláštního zákona jinému orgánu, jak to stanoví čl. 87 odst. 1 písm. k) Ústavy. Příslušnost Ústavního soudu je tedy z principu subsidiární. Poté, co došlo k přijetí soudního řádu správního a zákona č. 131/2002 Sb., o rozhodování některých kompetenčních sporů, byla tím významně pozměněna situace v oblasti kompetenčních konfliktů a to zejména pokud jde o samotnou pravomoc rozhodovat tyto spory. Zákonodárce totiž využil možnosti, stanovené v čl. 87 odst. 3 písm. b) Ústavy, podle kterého místo Ústavního soudu může Nejvyšší správní soud rozhodovat spory o rozsah kompetencí státních orgánů a orgánů územní samosprávy, nepřísluší- li podle zákona jinému orgánu (viz Wagnerová, E., Dostál, M., Langášek, T., Pospíšil, I.: Zákon o Ústavním soudu s komentářem, ASPI a. s., Praha, 2007, str. 553 a 560).
Pro posouzení, zda byl v předmětné věci naplněn princip subsidiarity, se proto musel Ústavní soud zaměřit na pojem "ústřední orgán státní správy", respektive se zaměřit na otázku, zda navrhovatelku lze pod pojem "ústřední orgán státní správy" podřadit, či nikoli. Ústavní soud přitom vycházel ze dvou rozhodnutí správních soudů, jež na položenou otázku (přímo i nepřímo) odpovídají záporně.
Usnesením ze dne 21. 4. 1993 ve věci sp. zn. 6 A 98/93-10 (in: Správní právo, roč. 1993, s. 290-93) Vrchní soud v Praze konstatoval, že "ústředním správním úřadem" (nebo "ústředním orgánem státní správy") jsou pouze takové ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou zákonem za takové prohlášeny.
Na adresu Rady se Vrchní soud v Praze v tomto rozhodnutí vyjádřil v tom smyslu, že nebyla součástí výčtu ústředních orgánů státní správy v zákoně č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky (dále jen "kompetenční zákon"), neboť tak zákonodárce po zřízení Rady neučinil - "zjevně i proto, že postavení Rady se výrazně odlišuje od postavení ústředních orgánů státní správy kompetenčním zákonem taxativně vypočtených".
Vrchní soud v Praze dále konstatoval, že "k charakteristice Rady jako ústředního orgánu ... nepostačuje, že vykonává státní správu v oblasti vysílání na celém území republiky; celorepubliková územní působnost správního úřadu z něj ještě nečiní orgán ústřední. Je celá řada správních úřadů, které vykonávají svou působnost na celém území státu a přitom jsou podřízeny ústřednímu orgánu státní správy. Na druhé straně ani to, že orgán, vykonávající svou působnost na celém území státu není podřízen ústřednímu orgánu státní správy, z něj takový orgán nečiní. To především proto, že posláním takovýchto orgánů většinou je plnit především funkce jiné, přičemž výkon státní správy není jejich hlavním posláním (Národní banka, Nejvyšší kontrolní úřad, předseda Nejvyššího soudu, prezident republiky). Podobné postavení v tomto smyslu má i Rada pro rozhlasové a televizní vysílání."
Podobnou argumentaci (i když ve věci, jež se Rady netýká) zvolil Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 23. 7. 2004 ve věci sp. zn. Komp 1/2004, v němž uvedl, že "ústředním správní úřadem ve smyslu ustanovení §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. jsou jen ty ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou buď zákonem č. 2/1969 Sb. nebo zvláštním zákonem jako ústřední správní úřad nebo ústřední orgán státní správy výslovně označeny." Při definování ústředního správního úřadu přitom Nejvyšší správní soud vyšel z výše citované argumentace Vrchního soudu v Praze.
V souvislosti s rozhodnutím Nejvyššího správního soudu je navíc patrné, že tento soud sice připouští možnost, aby byl ústřední správní úřad takto označen i jiným "zvláštním zákonem" než zákonem kompetenčním, současně však akcentuje skutečnost, že zákonodárce, pokud zamýšlí založit právní postavení ústředního správního úřadu, takový úřad explicitně jako ústřední správní úřad označí a současně novelizuje kompetenční zákon. Tak tomu však, jak ukazuje případ Úřadu pro ochranu osobních údajů, není vždy (zákonem jsou mu svěřeny kompetence ústředního orgánu, přičemž v kompetenčním zákoně uveden není).
Na základě citovaných rozhodnutí Vrchního soudu v Praze i Nejvyššího správního soudu je tedy zřejmé, že dle názoru těchto soudů musí materiální skutečnost, tj. fakt, že správní úřad naplňuje znaky ústředního správního úřadu, doprovázet i skutečnost formální, tedy že zákon jej za takový explicitně označí. Takové pojetí však dle názoru Ústavního soudu nepřiměřeným způsobem akcentuje formální stránku, jež se dostává do rozporu se zásadou materiálního právního státu.
Nedostatek formálního pojetí se jednoznačně prokázal nedlouho po vydání výše uvedeného rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, v němž Nejvyšší správní soud z výše uvedených důvodů odmítl přiznat Českému telekomunikačnímu úřadu postavení ústředního správního úřadu. Zákonodárce poté zákonem č. 95/2005 Sb. zařadil ČTÚ do výčtu ústředních orgánů státní správy uvedeném v §2 odst. 1 kompetenčního zákona. Na materiální podstatě ČTÚ, zřízeného zákonem č. 151/2000 Sb. se přitom novelizací zákonem č. 95/2005 Sb. nic nezměnilo. Takové pojetí by potom znamenalo, že se ČTÚ stal ústředním správním úřadem až s účinností zákona č. 95/2005 Sb. Pouhé zařazení určitého orgánu do (zdánlivě taxativního) výčtu ústředních orgánů státní správy proto nemůže na povaze tohoto orgánu nic změnit. Ústřední správní orgán se stává ústředním správním úřadem v momentě naplnění materiálních znaků ústředního správního úřadu, nikoli momentem formálního zařazení takového úřadu do výčtu ústředních orgánů státní správy, ani momentem explicitního zákonného označení takového úřadu za ústřední orgán státní správy.
Přistoupil-li by totiž Ústavní soud na argumentaci obecných soudů, musel by současně připustit, že by ve srovnatelném materiálním stavu docházelo na základě pouhé formální změny k odlišnému procesnímu posouzení věcné příslušnosti, tedy ke stavu, jenž je v podmínkách materiálního právního státu nepřípustný.
Jestliže se tedy Ústavní soud nemohl ztotožnit s čistě formálním chápáním "ústředních správních úřadů", na němž byla založena výše uvedená rozhodnutí správních soudů, musel současně definovat, které materiální znaky musí daný správní úřad naplňovat, aby bylo dle jeho mínění možno hovořit o ústředním správním úřadu.
Ústavní soud přisvědčuje závěrům učiněným ve shora uvedeném rozhodnutí Nejvyššího správního soudu, že celostátní působnost správního úřadu z něj bez dalšího nečiní ústřední správní orgán. Souhlasit je třeba i s tvrzením, že ani skutečnost, že "orgán, vykonávající svou působnost na celém území státu není podřízen ústřednímu orgánu státní správy, z něj takový orgán nečiní." Nepřípustné by bylo ovšem konstatování, že správní úřad, jenž vykonává svou působnost na celém území státu a jenž není podřízen žádnému ústřednímu orgánu státní správy, není automaticky ústředním správním úřadem. V takovém případě by existovala oblast státní správy, jež by nebyla v gesci některého ústředního správního úřadu.
Podle názoru Ústavního soudu je proto nutno označit za ústřední orgán státní správy orgán, jenž naplňuje následující kritéria: výkon státní správy představuje podstatnou (byť menšinovou) část náplně daného orgánu, správní orgán vykonává celostátní působnost a tento orgán není přímo podřízen jinému ústřednímu orgánu státní správy (Další kritéria jako normotvorná pravomoc či monokratičnost správního orgánu nejsou v odborné literatuře jednoznačně přijímána a v jejich případě můžeme hovořit o znacích sice převažujících, nicméně nikoli nutných).
Z hlediska materiálních kritérií tedy posuzoval Ústavní soud, zda tyto znaky naplňuje i Rada pro rozhlasové a televizní vysílání a zda je tedy možno (a nutno) ji podřadit pod označení "ústřední orgán státní správy".
Dle §4 odst. 2 zákona č. 231/2001 Sb. je Rada "správní úřad, který vykonává státní správu v oblasti rozhlasového a televizního vysílání". Podle mínění Ústavního soudu tak navrhovatelka prvnímu kritériu (jehož naplnění bylo rozhodnutím Vrchního soudu v Praze zpochybněno) odpovídá. K naplnění formálního znaku "ústředního správního úřadu" ovšem v citovaném ustanovení chybí slovo "ústřední", což dle rozhodovací praxe správních soudů znamená, že Rada ústředním správním úřadem není. Taková interpretace ovšem zjevně opomíjí následující materiální znaky. V případě Rady pro rozhlasové a televizní vysílání byl zvolen resortní princip (státní správa v oblasti rozhlasového a televizního vysílání) a implicitně je tak dána celostátní působnost tohoto úřadu. Navíc, pokud teorie státovědy rozlišuje pouze orgány s celostátní a místní působností, nelze použitím argumentu "vyloučení třetího" než dospět ke konstatování, že Rada vykonává celostátní působnost. Na zbývající otázku subordinace jinému ústřednímu správnímu úřadu dává odpověď nejen zákon č. 231/2001 Sb., z něhož je patrno, že kreační roli i roli orgánu, jemuž je Rada fakticky odpovědna, plní Poslanecká sněmovna Parlamentu České republiky, ale i kompetenční zákon, jenž v §8 počítá s vyjmutím státní správy v oblasti rozhlasového a televizního vysílání z gesce Ministerstva kultury a výslovně odkazuje na zákon o provozování rozhlasového a televizního vysílání. Rada pro rozhlasové a televizní vysílání proto není podřízena žádnému jinému ústřednímu orgánu státní správy.
Ze shora uvedených důvodů dospěl Ústavní soud k závěru, že Radu pro rozhlasové a televizní vysílání je třeba považovat za ústřední orgán státní správy, k projednání jehož sporu s jiným ústředním orgánem státní správy (ČTÚ) není příslušný, a proto Ústavnímu soudu nezbylo než předmětný návrh dle §122 odst. 1 zákona o Ústavním soudu mimo ústní jednání odmítnout.
Ústavní soud pro úplnost konstatuje, že v projednávané věci se nejedná o analogickou věc té, jež byla rozhodnuta usnesením sp. zn. Pl. ÚS 4/04, mimo jiné i proto, že v mezidobá došlo ke změně právní úpravy (viz např. zákon č. 127/2005 Sb., o elektronických komunikacích, nařízení vlády č. 154/2005 Sb., zákon č. 235/2006, kterým se mění zákon č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a zákon č. 304/2007 Sb., kterým se mění některé zákony v souvislosti s dokončením přechodu zemského analogového televizního vysílání na zemské digitální televizní vysílání).
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2010
Pavel Rychetský v. r.
předseda Ústavního soudu