ECLI:CZ:US:2011:1.US.662.11.1
sp. zn. I. ÚS 662/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Františka Duchoně a Vojena Güttlera mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. J. V., zastoupeného JUDr. Františkem Korandou, advokátem se sídlem v Plzni, Františkánská 7, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 12. 2010, č. j. 3 Ads 128/2010-61, za účasti Nejvyššího správního soudu jako účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ústavní stížností doručenou Ústavnímu soudu dne 3. 3. 2011, která po formální stránce splňuje náležitosti požadované zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí.
Z obsahu ústavní stížnosti a spisu Městského soudu v Praze sp. zn. 5 Ca 246/2007, který si Ústavní soud vyžádal, byly zjištěny následující skutečnosti. Rozhodnutím ředitele odboru sociálního zabezpečení Ministerstva vnitra ze dne 1.1. 2007, č. j. OSZ-5233/2007 byl stěžovateli podle §159 a §225 zákona č. 361/2003 Sb., o služebním poměru příslušníků bezpečnostních sborů, v platném znění (dále jen zákon o služebním poměru) od splátky za měsíc leden 2007 zvýšen příspěvek za službu, náležející ke dni 31.12. 2006 ve výši 8.591,- Kč měsíčně o 2,80 %, tj. o 241,- Kč měsíčně, celkem výsluhový příspěvek od 1.1. 2007 činí 8.832,- Kč měsíčně. Proti tomto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které bylo rozhodnutím ministra vnitra ve věcech služebního poměru ze dne 31. 5. 2007, č. j. 627/2007 zamítnuto. Stěžovatel podal proti rozhodnutí ministra vnitra žalobu, která byla rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2010, č.j. 5 Ca 246/2007-30, zamítnuta. Rozsudek Městského soudu v Praze napadl stěžovatel kasační stížností, která byla ústavní stížností napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta.
V ústavní stížnosti stěžovatel namítá, že mu nárok na příspěvek za službu vznikl za účinnosti zákona č. 186/1992 Sb., o služebním poměru příslušníků Policie České republiky. Takto nabyté právo podle stěžovatele nemůže být novým právním předpisem odňato, neboť by se jednalo o porušení zákazu retroaktivity zákona. Stěžovatel nesouhlasí se závěrem Nejvyššího správního soudu, že za zpětně působící by bylo možné novou právní úpravu považovat pouze tehdy, kdyby měnila samotný vznik určitého právního vztahu nebo následky právního vztahu, které nastaly přede dnem její účinnosti, zatímco nová právní úprava valorizace výsluhových příspěvků, která dopadá shodně na příspěvky přiznané podle dosavadního i podle nového zákona, stěžovatele v tomto smyslu nediskriminuje. Stěžovatel má zato, že je diskriminován, a to nejen on sám, ale také ostatní bývalí policisté. Stěžovatel tvrdí, že při svém rozhodnutí o ukončení služebního poměru vycházel z tehdy platné právní úpravy včetně míry valorizace příspěvku za službu. V současné době se však podmínky pro vyměření výsluhového příspěvku změnily, a pro stěžovatele by bylo výhodnější, pokud by mu byl nyní vyměřen výsluhový příspěvek podle současné právní úpravy, byť valorizovaný v poloviční výši. Změnu resp. snížení valorizace u dříve přiznaných příspěvků za službu bez změny jejich základu pokládá stěžovatel za nepřípustné a diskriminační. Pokud Nejvyšší správní soud poukazuje v otázce ústavnosti změn právního režimu výsluhových příspěvků na nález Ústavního soudu ČR ze dne 30.4. 1997, sp. zn. Pl ÚS 17/96, tento poukaz není dle stěžovatele přiléhavý, neboť namítané porušení základních práv bylo jiného druhu, a dotčená osoba měla právo volby, nemohly tudíž vznikat rozdíly v právech osob, posuzovaných podle nové a předchozí právní úpravy.
Po přezkoumání vyžádaného spisového materiálu, předložených listinných důkazů a posouzení právního stavu dospěl Ústavní soud k závěru, že návrh stěžovatele je zjevně neopodstatněný, neboť je zřejmé, že k tvrzenému porušení jeho ústavně zaručených práv postupem Nejvyššího správního soudu nedošlo. Ústavní soud konstatuje, že návrhy zjevně neopodstatněné jsou zvláštní kategorií návrhů zakotvenou v ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Dle tohoto ustanovení přísluší Ústavnímu soudu v zájmu racionality a efektivity jeho řízení odmítnout návrh, který sice splňuje všechny zákonem stanovené procesní náležitosti, nicméně je zjevně, tedy bez jakýchkoli důvodných pochybností a bez nutnosti dalšího podrobného zkoumání, zřejmé, že mu nelze vyhovět. Hlavním účelem možnosti odmítnout návrh pro jeho zjevnou neopodstatněnost zjednodušenou procedurou řízení je vyloučit z řízení návrhy, které z hlediska svého obsahu zjevně nesplňují samotný smysl řízení před Ústavním soudem. Ústavní soud jen pro pořádek upozorňuje, že jde v této fázi o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního.
Ústavní soud v dané právní věci zejména předesílá, že napadená rozhodnutí posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím garantovaná základní práva a svobody; není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Z obsahu ústavní stížnosti je však naopak zřejmé, že se stěžovatel v podstatě domáhá přezkoumání napadených soudních rozhodnutí tak, jako by Ústavní soud byl dalším stupněm v hierarchii obecných soudů. Takto pojatá ústavní stížnost staví Ústavní soud do pozice další instance v systému všeobecného soudnictví. Jak však Ústavní soud vyslovil v řadě svých rozhodnutí, s ohledem na ústavní vymezení svých pravomocí (čl. 87 Ústavy ČR) není součástí soustavy obecných soudů, a jeho postavení ve vztahu k obecným soudům je limitováno čl. 83 Ústavy, ze kterého vyplývá, že je soudním orgánem ochrany ústavnosti, a pokud jde o posouzení rozhodnutí napadených ústavní stížností, ustanovením čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy. To mu dává pravomoc svým rozhodnutím zasáhnout pouze tam, kde došlo k zásahu do ústavně zaručených základních práv a svobod. Ústavní soud ve své judikatuře opakovaně připustil, že v období, kdy nebyl zřízen Ústavou předpokládaný Nejvyšší správní soud, byl Ústavní soud sám nucen ve věcech, které byly projednávány ve správním soudnictví, provádět v nezbytných případech korekce právních názorů, které by jinak příslušely tomuto soudu (viz nález sp. zn. IV. ÚS 49/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 27, č. 86, str. 25 a další). Nezbytnost výjimečného suplování těchto pravomocí Nejvyššího správního soudu však faktickým započetím činnosti Nejvyššího správního soudu pominula a Ústavní soud respektuje základní rozhraničení pravomocí obou soudů. Ústavní soud v tomto směru není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž ex constitutione k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Naproti tomu právě Nejvyšší správní soud je tím orgánem, jemuž přísluší výklad jednoduchého práva v oblasti veřejné správy a sjednocování judikatury správních soudů, k čemuž slouží i mechanismus předvídaný v §12 s. ř. s. Při výkonu této pravomoci Nejvyšším správním soudem je přirozeně i tento orgán veřejné moci povinen interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení jednoduchého práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod (srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 156, str. 401 a další). V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu jednoduchého práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace jednoduchého práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by jí bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod (srov. nálezy sp. zn. III. ÚS 173/02, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 28, č. 127, str. 95, sp. zn. IV. ÚS 239/03, Sbírka nálezů a usnesení ÚS, sv. 31, č. 129. str. 159 a další). K takovému zjištění však ve věci stěžovatele Ústavní soud nedospěl.
Podle §225 zákona o služebním poměru účinného od 1. 1. 2007 platí, že příspěvek za službu poskytovaný podle dosavadních právních předpisů se považuje za výsluhový příspěvek podle tohoto zákona, a to ve výši, v jaké náležel ke dni, který předcházel dni nabytí účinnosti tohoto zákona.
Výsluhový příspěvek se zvyšuje stejným způsobem a ve stejných termínech jako procentní výměra důchodů podle zvláštního právního předpisu, přičemž zvýšení výsluhového příspěvku činí polovinu zvýšení procentní výměry důchodů (§159 zákona o služebním poměru).
Nejvyšší správní soud v odůvodnění svého napadeného rozhodnutí stěžovateli vyložil, že (jak již konstatoval Městský soud v Praze) §225 zákona o služebním poměru je transformačním ustanovením, které zavádí jednotný právní režim pro příspěvky za službu původně přiznané a poskytované na základě zákona č. 186/1992 Sb. a pro výsluhové příspěvky (nově) přiznané a poskytované na základě zákona o služebním poměru. Od 1. 1. 2007 je tak jejich režim sjednocen a podroben výlučně zákonu o služebním poměru. Služební poměr stěžovatele skončil dnem 15. 12. 2001, stěžovatel proto spadá pod rozsah zákona o služebním poměru tím, že mu jako bývalému příslušníku Policie ČR vznikl nárok a byl přiznán příspěvek za službu, který je s účinností od 1. 1. 2007 považován za výsluhový příspěvek. Od téhož okamžiku se na něj vztahuje i (nový) zákon o služebním poměru č. 361/2003 Sb., byť to pro stěžovatele nemusí být natolik finančně výhodné. Nejvyšší správní soud shodně s Městským soudem v Praze uvedl, že se v tomto případě jedná o tzv. nepravou retroaktivitu a poukázal v této souvislosti judikaturu Ústavního soudu, podle které je nepravá retroaktivita obecně přijímaná a akceptovatelná, neboť zabezpečuje kontinuitu právního řádu. Nejvyšší správní soud zdůraznil, že nová právní úprava nepřinesla žádnou změnu týkající se vzniku nároku na příspěvek za službu (výsluhový příspěvek) a určení jeho výše, která zůstala zachována v té hladině, v jaké náležela ke dni 31. 12. 2006. Jediné, co se v případě stěžovatele změnilo, je právě způsob valorizace výsluhového příspěvku, který byl nově valorizován nižším procentem než dosud, a to - dle důvodové zprávy - shodně s valorizací výsluhového příspěvku vojáků. Ustanovení §159 zákona o služebním poměru je tudíž zcela jednoznačným odrazem vůle zákonodárce.
Ústavní soud neshledal důvodu, pro který by takto řádně a vyčerpávajícím způsobem odůvodněný závěr Nejvyššího správního soudu bylo možno označit za svévolný či extrémní, resp. excesivní, neboť má racionální základnu a je logicky a srozumitelně odůvodněn, což je z pohledu zásad ústavněprávního přezkumu rozhodné. V tomto směru Ústavní soud v podrobnostech odkazuje na přiléhavé odůvodnění ústavní stížností napadeného rozhodnutí, které se všemi námitkami stěžovatele vypořádalo způsobem, který Ústavní soud neshledal vybočujícím z mezí ústavnosti, když po přezkoumání napadeného rozhodnutí a vyžádaného soudního spisu dospěl k závěru, že výklad a aplikace §§159 a 225 zákona o služebním poměru byly provedeny správním orgánem i obecnými soudy v mezích zákona ústavně konformním způsobem, neboť ve svém rozhodování vycházely z platného práva v souladu s čl. 95 odst. 1 Ústavy a při interpretaci podústavního práva šetřily jeho podstatu a smysl. K námitce stěžovatele týkající se zákazu retroaktivity přitom odkazuje Ústavní soud na svůj nález ze dne 28. 2. 1996, sp. zn. Pl. ÚS 9/95 (dostupný jako další citované nálezy a usnesení na http://nalus.usoud.cz), ve kterém se problematikou pravé a nepravé retroaktivity (v podstatě shodně s nálezem ze dne 12. 7. 1994, sp. zn. Pl. ÚS 3/94) právě v souvislosti s otázkou výsluhového příspěvku zabýval.
Pokud stěžovatel považuje výklad výše uvedených ustanovení zákona o služebním poměru podaný správním orgánem i obecnými soudy vůči své osobě za diskriminační, konstatuje Ústavní soud, jak již učinil ve svém nálezu ze dne 21. 1. 2003, sp. zn. Pl. 15/02, že je pouze věcí zákonodárce, zda určité skupině stanoví více výhod než jiné, pokud přitom nepostupuje libovolně. Za situace, kdy neshledal zvýhodnění jedné kategorie osob jako protiústavní, není Ústavní soud oprávněn zákonodárce zastoupit a jeho chybějící vůli ke zvýhodnění jiné kategorie rekonstituovat. V této souvislosti je na omezenou pravomoc Ústavního soudu, která je dána čl. 87 Ústavy a v jeho rámci zákonem o Ústavním soudu, třeba upozornit také v nyní projednávané věci a opětovně zdůraznit, že zákonodárná moc v České republice, prohlašující se za demokratických právní stát (čl. 1 odst. 1 Ústavy), náleží Parlamentu (čl. 15 odst. 1 Ústavy), tedy nikoliv Ústavnímu soudu. Jak již bylo uvedenove stěžovatelem citovaném nálezu ze dne 30.4. 1997, sp. zn. Pl ÚS 17/96, Ústavní soud je názoru, že příliš časté změny právní úpravy - zvláště v otázkách hospodářské, mzdové a sociální politiky - oslabují právní jistotu občanů a věrohodnost státu samého, na druhé straně však nelze zákonodárci upřít právo nově upravit společenské vztahy všude tam, kde to pokládá za potřebné a účelné z hlediska veřejného zájmu a pokud tím nejsou ohrožena základní práva a svobody občanů ve své podstatě. Takové ohrožení základních práv v dané věci Ústavní soud neshledal, obdobně jako v řadě svých předcházejících rozhodnutí týkajících se shodné právní problematiky (srovnej usnesení Ústavního soudu ze dne 26.01.2010, sp. zn. II.ÚS 78/10, ze dne 11.02.2010, sp. zn. III.ÚS 2923/09, ze dne 3. března 2011, sp. zn. I.ÚS 599/11). V usnesení ze dne 11. března 2010, II.ÚS 3302/09, ve kterém posuzoval spolu s ústavní stížností také návrh na zrušení §225 zákona o služebním poměru, přitom Ústavní soud dopěl k závěru, že "nelze tudíž vyloučit novou úpravu právních důsledků v určitém právním vztahu (dříve vzniklém), jestliže působí pro futuro, jak je tomu v případě rozporovaných ustanovení §225 a 159 zákona č. 361/2003 Sb.; aby šlo retroaktivitu nepřípustnou, musel by zákon postihnout stěžovatelův nárok na výsluhový příspěvek zpětně, ke dni jeho přiznání (obdobně nález sp. zn. Pl. ÚS 9/95). Tak tomu však v dané věci není, neboť úprava zákonem zachovaného výsluhového příspěvku, resp. jeho zvyšování, je tímto právním předpisem upravena do budoucna, a to je znak normativní změny, proti které nelze nic namítat, ať již z hledisek podústavních nebo ústavních. Že do budoucna působící změna v obsahu právního vztahu je akceptovatelná jen za předpokladu, že přinese stěžovateli efekt příznivý, neplatí zcela očividně".
Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení základních práv stěžovatele, daných ústavními zákony nebo mezinárodními smlouvami, kterými je Česká republika vázána, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písmeno a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti tomuto usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. dubna 2011
Ivana Janů, v.r.
předsedkyně senátu