ECLI:CZ:US:2011:2.US.1518.10.2
sp. zn. II. ÚS 1518/10
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 28. června 2011 sp. zn. II. ÚS 1518/10 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky H. M. proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 24. února 2010 č. j. 25 Cdo 3556/2007-151, jímž bylo jako nedůvodné zamítnuto stěžovatelčino dovolání proti rozsudku odvolacího soudu potvrzujícímu rozsudek soudu prvního stupně, jímž byla zamítnuta stěžovatelčina žaloba na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, které schválilo a vyhlásilo výsledky dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad pro rok 2003 a 2004 bez ujednání o výši bodu pro odbornost porodní asistentky, za účasti Nejvyššího soudu jako účastníka řízení a České republiky - Ministerstva zdravotnictví jako vedlejšího účastníka řízení.
Výrok
I. Rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. února 2010 č. j. 25 Cdo 3556/2007-151 se ruší.
II. Návrh na náhradu nákladů řízení se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Stěžovatelka se podanou ústavní stížností domáhá zrušení v záhlaví uvedeného rozhodnutí s tvrzením, že jím bylo porušeno její základní právo na zákonného soudce podle čl. 38 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny, a v důsledku toho bylo též porušeno i její právo na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem podle čl. 36 odst. 3 Listiny.
2. V řízení, v němž se žalobkyně (stěžovatelka) domáhala náhrady škody vůči státu ve výši 72 454,68 Kč způsobené nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, které schválilo výsledky dohodovacího řízení pro roky 2003 a 2004 bez ujednání o výši bodu pro odbornost porodní asistentky (921), kterou žalobkyně vykonávala i v letech 2003 a 2004, čímž bylo její nestátní zdravotnické zařízení vyloučeno ze systému zdravotního pojištění, potvrdil k odvolání žalobkyně Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 5. dubna 2007 č. j. 35 Co 605/2006-117 rozsudek soudu prvního stupně, jímž byla žaloba na náhradu škody zamítnuta. Vyšel ze skutkového stavu zjištěného soudem prvního stupně a své rozhodnutí založil na závěru, že nebyl naplněn základní předpoklad pro vznik odpovědnosti státu za tvrzenou škodu. Odvolací soud s poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 24/99 ze dne 23. 5. 2000 (N 73/18 SbNU 135; 167/2000 Sb.) a na rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007 sp. zn. 25 Cdo 1124/2005 uvedl, že výsledek dohodovacího řízení (včetně posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem) vyhlášený ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví představuje pro určitou oblast regulaci cen závaznou pro zdravotnická zařízení a zdravotní pojišťovny a je výsledkem procesu, jejž lze označit za normotvorný, přičemž jeho součástí je uplatnění veřejnoprávního prvku ze strany žalované. Vyhlášený výsledek se tedy neodvíjí od úředního postupu a proces jeho vzniku nemůže založit odpovědnost státu za tvrzenou škodu. Odvolací soud neshledal, že by v dané věci vyvstala potřeba výkladu komunitárního práva, kterou by musel řešit Evropský soudní dvůr, a že by bez toho nebyly splněny podmínky pro rozhodnutí vnitrostátního soudu, a ani z podání žalobkyně není zřejmé, jaké konkrétní ustanovení směrnice Rady č. 80/155/EHS by mělo být předmětem řízení o předběžné otázce před Evropským soudním dvorem, který nemá ani pravomoc rozhodovat o souladu vnitrostátního práva s právem komunitárním.
3. Následné dovolání žalobkyně bylo rozsudkem Nejvyššího soudu ze dne 24. února 2010 č. j. 25 Cdo 3556/2007-151 zamítnuto jako nedůvodné. Dovolací soud [u dovolání podaného podle §237 odst. 1 písm. c) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "o. s. ř.")] sice připustil dovolání k otázce, zda posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve věstníku podle §17 odst. 8 a 9 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, (ve znění tehdy účinném) je úředním postupem způsobilým založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů, neboť tato otázka nebyla dosud praxí řešena, ale dospěl k závěru, že dovolání není důvodné. Dovolací soud nepřisvědčil názoru dovolatelky, že publikace výsledku dohodovacího řízení může být považována za úřední postup bez ohledu na to, zda publikovaný výsledek je normativním aktem se všeobecnou závazností nebo zda jde o individuální správní akt, jenž je výsledkem rozhodovací činnosti státního orgánu v konkrétní věci. Proto považoval právní názor odvolacího soudu, že pro vznik odpovědnosti státu za škodu nebyl splněn základní předpoklad nesprávného úředního postupu státního orgánu při uplatňování veřejné moci, za správný. Tento důvod byl sám o sobě dostačujícím k závěru, že rozhodnutí odvolacího soudu bylo věcně správné a další dovolací námitky nemohly mít na správnost jeho rozhodnutí vliv, což platilo i pro otázku, zda čl. 4 směrnice 80/155/EHS obsahuje či neobsahuje povinnost členského státu napojit porodní asistentky na systém veřejného pojištění, neboť její zodpovězení nemá zásadní význam pro rozhodnutí o uplatněném nároku na náhradu škody a rozsudek odvolacího soudu na ní nespočívá. K otázce vztahu komunitárního práva a odpovědnosti za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Nejvyšší soud poukázal na rozhodnutí ze dne 26. září 2007 sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, ze kterého vyplývá, že případy odpovědnosti státu za porušení norem komunitárního práva jsou postaveny na jiném skutkovém i právním základě než případy vzniku odpovědnosti státu za majetkovou újmu jednotlivce podle zákona č. 82/1998 Sb. Odpovědnost státu za porušení komunitárního práva (nejčastěji jako důsledek vadně či nevčasně implementované směrnice do národního právního řádu) není totožná s odpovědností státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu zákona č. 82/1998 Sb. (srov. též rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 31. ledna 2007 sp. zn. 25 Cdo 1124/2005, publikovaný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek pod č. 7, roč. 2008). Ostatně Evropský soudní dvůr v rámci řízení o předběžné otázce má pravomoc vykládat komunitární (nikoliv vnitrostátní) právo, a to za podmínky, že tento výklad je zcela zásadní pro vyřešení daného sporu před národním soudem, což ovšem není tento případ.
II.
4. Stěžovatelka v ústavní stížnosti namítá porušení shora uvedených práv na spravedlivý proces, práva na zákonného soudce a práva na náhradu škody způsobené nesprávným úředním postupem. Stěžovatelka v prvé řadě brojí proti odůvodnění rozhodnutí Nejvyššího soudu, které je dle jejího názoru nepřezkoumatelné, neboť se nevypořádalo se všemi jejími argumenty a návrhy, v čemž spatřuje porušení práva na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Stěžovatelka zdůrazňuje, že zejména v rozhodnutí schází jakékoliv objasnění úvahového postupu Nejvyššího soudu, který vedl k závěru o absenci úředního postupu v případě vyhlášení výsledku dohodovacího řízení. Takové odůvodnění považuje stěžovatelka za ústavně rozporné [poukazuje přitom např. na nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 703/06 ze dne 22. 11. 2007 (N 205/47 SbNU 641)]. V ústavní stížnosti dále polemizuje se závěrem Nejvyššího soudu ohledně definice "úředního postupu".
5. Porušení práva na zákonného soudce spatřuje v tom, že Nejvyšší soud se nezabýval komunitárními aspekty dané problematiky (směrnicí Rady č. 80/155/EHS) a nepředložil předběžnou otázku, jak navrhovala stěžovatelka, Evropskému soudnímu dvoru. V této souvislosti poukázala na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 (viz níže), z něhož jednoznačně vyplývá, že soud musí řádně odůvodnit, proč předběžnou otázku nepokládá, a to zejména pokud se jí účastník dožaduje, neboť jinak svým postupem poruší práva účastníka na zákonného soudce. Nejvyšší soud přitom odpovědnost státu způsobenou porušením komunitárního práva zcela opomenul, resp. se omezil pouze na paušalizující tvrzení o nadbytečnosti výkladu komunitární směrnice.
6. Stěžovatelka v doplnění ústavní stížnosti ze dne 4. srpna 2010 mj. poukazuje na nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/08 ze dne 8. 7. 2010 (N 138/58 SbNU 131; 253/2010 Sb.), v němž se Ústavní soud zabýval výkladem pojmu nesprávný úřední postup. Z nálezu dle názoru stěžovatelky jednoznačně plyne, že ústavně konformní je jedině takový výklad tohoto pojmu, který zahrne každý protiprávní postup orgánu veřejné moci.
7. Závěrem ústavní stížnosti stěžovatelka navrhla, aby jí Ústavní soud přiznal postupem podle §62 odst. 4 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, náhradu nákladů řízení ve výši 5 760 Kč.
III.
8. Ústavní soud si pro náležité posouzení věci vyžádal od soudu prvního stupně příslušný spis a vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení.
9. Nejvyšší soud jako účastník řízení ve vyjádření k ústavní stížnosti uvádí, že se k otázce zakládající přípustnost dovolání jasně vyslovil ve svém rozhodnutí a u ostatních otázek řádně zdůvodnil, proč je nepovažuje za otázky zásadního právního významu. K tomu podotkl, že přípustnost dovolání podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. zakládá zásadní význam právní otázky řešené v napadeném rozhodnutí, a není úkolem dovolacího soudu přezkoumávat správnost veškerých právních názorů uvedených v dovolání, nejde-li o zásadní právní význam dovolání. Nejvyšší soud uzavřel, že dle jeho názoru nebylo porušeno právo stěžovatelky na zákonného soudce ani právo na spravedlivý proces.
10. Ministerstvo zdravotnictví ve vyjádření vedlejšího účastníka uvedlo, že nepovažuje postup Nejvyššího soudu za rozporný s právem na spravedlivý proces. Naopak Nejvyšší soud kromě vlastní argumentace použil i argumentaci doktrinární, což je běžný postup při odůvodňování právních názorů. K tvrzenému porušení práva na zákonného soudce vedlejší účastník uvádí, že Nejvyšší soud nemohl zasáhnout do tohoto práva stěžovatelky, neboť její účelovou konstrukci odmítl s tím, že nemá pro rozhodnutí ve věci zásadní význam. Vedlejší účastník dále poukazuje na to, že není pravda, že by nepřezkoumával soulad výsledku dohodovacího řízení s právními předpisy a s veřejným zájmem a že by zveřejnil takový výsledek, který by byl vůči stěžovatelce diskriminační. Vedlejší účastník rovněž polemizuje se stěžovatelčinou argumentací ohledně nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/08 (viz výše).
11. Stěžovatelka v replice k vyjádření účastníka a vedlejšího účastníka řízení nejprve zrekapitulovala dosavadní podání i svoji dřívější argumentaci. Současně vyjádřila nesouhlas s upuštěním od ústního jednání, neboť považuje otázku odpovědnosti státu za škodu způsobenou normativním právním aktem moci výkonné za zásadní otázku dotýkající se podstatných náležitostí demokratického právního státu. Ve vlastní replice opakovaně zdůrazňuje, že výklad provedený Nejvyšším soudem nepovažuje za ústavně konformní, protože Nejvyšší soud nijak nezdůvodnil, proč normativní povaha určité úřední činnosti vyjímá tuto činnost z obsahu pojmu "úřední postup". Poukazuje na to, že Nejvyšší soud se žádným s nastolených argumentů nezabýval. Dále polemizuje s výkladem Ministerstva zdravotnictví ohledně nálezu Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 36/08. Závěrem zdůrazňuje, že se Nejvyšší soud nezabýval komunitární rovinou sporu. V této souvislosti poukázala na nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 1521/10 (viz níže), v němž Ústavní soud uznal, že se Nejvyšší soud nevypořádal se všemi aspekty argumentace stěžovatelky založené na výkladu směrnice Rady č. 80/155/EHS.
IV.
12. Podle §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu může Ústavní soud se souhlasem účastníků od ústního jednání upustit, nelze-li od něj očekávat další objasnění věci. Proto vyzval účastníky k vyjádření souhlasu s upuštěním od ústního jednání. Vzhledem k tomu, že stěžovatelka nedala souhlas s upuštěním od ústního jednání, Ústavní soud ústní jednání nařídil.
V.
13. Ústavní soud stejně jako v mnoha předchozích rozhodnutích konstatuje, že jednou z funkcí Ústavy, zvláště ústavní úpravy základních práv a svobod, je její "prozařování" celým právním řádem. Smysl Ústavy spočívá nejen v úpravě základních práv a svobod, jakož i institucionálního mechanismu a procesu utváření legitimních rozhodnutí státu (resp. orgánů veřejné moci), nejen v přímé závaznosti Ústavy a v jejím postavení bezprostředního pramene práva, nýbrž i v nezbytnosti státních orgánů, resp. orgánů veřejné moci interpretovat a aplikovat právo pohledem ochrany základních práv a svobod. V posuzované věci to znamená povinnost soudů interpretovat procesní ustanovení a principy v první řadě z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod.
14. Ústavní soud předesílá, že obsahově obdobnou ústavní stížností se zabýval ve věci vedené pod sp. zn. IV. ÚS 1521/10 v nálezu ze dne 9. 2. 2011 (N 15/60 SbNU 153). V tomto nálezu se vyslovil k otázce vztahu odpovědnosti za škodu způsobenou porušením evropského práva a odpovědnosti za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Zdůraznil přitom, že oba koncepty nelze směšovat, ale rovněž není možné celou věc uzavřít jen lakonickým konstatováním o rozdílnosti obou konceptů odpovědnosti. Za situace, kdy je Česká republika demokratickým právním státem dodržujícím závazky, které pro něj vyplývají z mezinárodního práva (srov. čl. 1 odst. 2 Ústavy), nemůže na plnění závazků plynoucích z mezinárodního (tzn. i evropského) práva rezignovat jen proto, že na národní úrovni výslovná právní úprava umožňující dovolávat se vůči České republice odpovědnosti za škodu způsobenou porušením závazků, k nimž se sama a otevřeně hlásí, neexistuje. Je povinností obecných soudů, zejména pak soudu Nejvyššího, aby vykládal zákon č. 82/1998 Sb. a konstruoval jeho vztah k systému odpovědnosti v rámci komunitárního práva. Při tomto výkladu však nemůže postupovat svévolně, přičemž svévolným postupem bude i absence řádného vysvětlení, jak a proč zvolené řešení konvenuje účelu unijní právní normy [srov. k tomu bod 22 nálezu Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 1009/08 ze dne 8. 1. 2009 (N 6/52 SbNU 57)].
15. Z ústavněprávního hlediska lze akceptovat oddělení systému odpovědnosti za škodu způsobenou porušením práva EU od systému vnitrostátního, existujícího na základě zákona č. 82/1998 Sb., jak to ve své judikatuře činí i Nejvyšší soud. Analogicky např. Ústavní soud ve stanovisku pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 27/09 ze dne 28. 4. 2009 (ST 27/53 SbNU 885; 136/2009 Sb.) dovodil relativní autonomii režimu náhrady za nucené omezení vlastnického práva ve veřejném zájmu, na kterou vzniká nárok přímo z čl. 11 odst. 4 Listiny. Jelikož toto ustanovení "s[amo] o sobě neobsahuje žádnou bližší úpravu celé řady praktických otázek, jako kupř. u kterého státního orgánu je nutno nárok uplatnit, v jakých lhůtách apod.", uvedl Ústavní soud, že "[v] tomto směru je nutno postupovat analogicky podle předpisu svým obsahem a účelem nejbližšího, kterým je zákon č. 82/1998 Sb.". Ovšem i v případě, kdy Nejvyšší soud takovou výkladovou variantu zvolí, se musí vypořádat s argumentací stěžovatelky, která se domáhá náhrady za škodu, kterou podle svých tvrzení utrpěla v důsledku porušení práva EU ze strany orgánů České republiky, kteroužto argumentaci vznesla jak před odvolacím soudem, tak před soudem dovolacím. Pokud tak Nejvyšší soud neučiní, porušuje limity vymezené v nálezu sp. zn. II. ÚS 1009/08 (viz výše).
16. Stejné závěry vyplývající ze shora citovaného rozhodnutí Ústavního soudu lze vztáhnout i na stávající ústavní stížností napadené rozhodnutí a Ústavní soud nemá nejmenší důvod se od výše uvedených závěrů odchylovat. Ve zbytku proto pro stručnost odkazuje na odůvodnění výše citovaného nálezu sp. zn. IV. ÚS 1521/10.
17. Při zohlednění závěrů právě uvedených je pak podle Ústavního soudu zatím předčasné vyslovovat se k otázce, zda obecné soudy měly předložit takzvanou předběžnou otázku k Evropskému soudnímu dvoru. Proto za daného stavu nelze ani činit jakékoli závěry v tom smyslu, zda nepoložením předběžné otázky došlo k porušení základního práva stěžovatelky na zákonného soudce.
18. Z výše uvedených důvodů proto Ústavní soud shledal ústavní stížnost důvodnou a napadené rozhodnutí Nejvyššího soudu podle §82 odst. 1 a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu zrušil, neboť jím bylo porušeno právo stěžovatelky na spravedlivý proces.
19. Ústavní soud současně nevyhověl návrhu stěžovatelky, aby jí přiznal náhradu nákladů řízení postupem podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu. Podle citovaného ustanovení může Ústavní soud v odůvodněných případech podle výsledků řízení usnesením uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi, aby zcela nebo zčásti nahradil jinému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi jeho náklady řízení. S ohledem na §62 odst. 3 téhož zákona, jenž vyjadřuje zásadu, dle níž si každý účastník nese své vlastní náklady sám, se ustanovení odstavce čtvrtého interpretuje v ustálené judikatuře zdejšího soudu restriktivně. Ústavní soud tak přiznává náhradu nákladů řízení tehdy, jde-li o mimořádný a výjimečný případ, kupř. kdy náhrada nákladů řízení plní funkci sankce vůči účastníku řízení, který svým postupem zásah do základního práva vyvolal, a podle okolností případu se jeví spravedlivým, aby nesl náklady, které jinému účastníku vznikly. O takovou situaci však s ohledem na projednávanou problematiku v souzené věci nejde, neboť vztah mezi odpovědností státu za škodu způsobenou porušením evropského práva a odpovědností za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem představuje velmi složitý problém. Lze proto uzavřít, že v souzené věci nenastaly mimořádné a výjimečné okolnosti, které by odůvodňovaly, aby Ústavní soud postupoval podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu. Proto předmětný návrh na náhradu nákladů řízení pro zjevnou neopodstatněnost odmítl [§43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů].