ECLI:CZ:US:2011:2.US.2485.10.1
sp. zn. II. ÚS 2485/10
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Jiřího Nykodýma a soudců Dagmar Lastovecké a Stanislava Balíka věci ústavní stížnosti stěžovatelů Ing. K. F. a L. K., obou zastoupených JUDr. Ilonou Vaněčkovou, advokátkou, se sídlem v Praze, směřující proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 5. 2010, č. j. 8 Ao 1/2007-94, a obecně závazné vyhlášce obce Zdiby č. 6/2006 ze dne 29. 12. 2006, kterou se vyhlásila závazná část územního plánu obce Zdiby, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
Ve včas podané ústavní stížnosti, která i co do ostatních náležitostí vyhovuje požadavkům zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelé navrhli, aby Ústavní soud zrušil v záhlaví citovaný rozsudek Nejvyššího správního soudu a tamtéž uvedenou obecně závaznou vyhlášku obce Zdiby, o vyhlášení závazné části územního plánu obce. Namítají, že tento územní plán omezil jejich vlastnické právo (čl. 11 Listiny základních práv a svobod), zasáhl do principu legitimního očekávání, které jim svědčilo, a nerespektoval jejich dobrou víru. Ačkoliv totiž vlastní stavební pozemky ve smyslu stavebního zákona, vhodné k další zástavbě, které plánovali použít pro stavbu rodinného dvojdomku, uvedeným způsobem je použít nemohou, neboť územní plán to vylučuje.
Usnesením ze dne 29. 12. 2006 rozhodlo zastupitelstvo obce Zdiby o schválení územního plánu obce Zdiby s platností pro celé území obce (katastrální území Brnky, Přemyšlení a Zdiby), o schválení změny schváleného územního plánu, o vymezení závazné části územního plánu, o vyhlášení této závazné části obecní vyhláškou č. 6, a o schválení rozhodnutí o námitkách a nesouhlasech dotčených vlastníků pozemků a staveb.
Napadeným rozsudkem Nejvyšší správní soud zamítl návrh stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy - části územního plánu obce Zdiby, s nímž se na něj spolu s dalšími navrhovateli obrátili. Nutno předeslat, že věcí se zabýval již podruhé. Jeho původní usnesení (č. j. 8 Ao 1/2007-10) o odmítnutí návrhů pro nedostatek pravomoci zrušil svým nálezem, sp. zn. IV. ÚS 2087/07, Ústavní soud s tím, že územní plán, byť přijatý za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb., je třeba přezkoumat jako opatření obecné povahy. Nyní, po kladném závěru stran aktivní i pasivní legitimace, se již Nejvyšší správní soud zabýval návrhem po obsahové stránce. Postupoval při tom dle již tradičního pětistupňového algoritmu, přičemž s ohledem na charakter námitek se zaměřil na posouzení, zda vydání předmětného územního plánu předcházel řádný procesní postup, zda obsah opatření obecné povahy není v rozporu se zákonem, a konečně otázkou proporcionality. V podrobném odůvodnění se pak vypořádal s námitkami, že schvalování územního plánu proběhlo v rozporu s Jednacím řádem obecního zastupitelstva, že obec v rozporu se stavebním zákonem nevyzvala k podání stanoviska Krajskou hygienickou stanici, že nebylo dostatečně zohledněno expertní vyjádření doc. Ing. arch. J. M., CSc., že územní plán je v rozporu se stavebním zákonem a vyhláškou č. 135/2001 Sb., neboť nemá veškeré zde předepsané náležitosti, že obec nezohlednila při stanovení limitů využití území umístění staveb inženýrských sítí na pozemcích, že stěžovatelé získali rozhodnutí a souhlasy, na základě kterých inženýrské sítě vybudovali, že byli a jsou v dobré víře a legitimně očekávali možnost své pozemky zastavět, a konečně že územním plánem bylo změněno funkční využití jednoho z pozemků, přestože na něm již nyní stojí silážní jáma.
Stěžovatelé s rozsudkem Nejvyššího správního soudu spokojeni nejsou a brojí proti němu obsáhlou ústavní stížností. Uvádí, že od roku 2000 jsou každý v rozsahu ideální 1/2 podílovými spoluvlastníky pozemku parc. č. 426/7 o výměře 6048 m2, orná půda, a pozemku parc. č. 426/8 o výměře 1943 m2, ostatní plocha, manipulační plocha, v katastrálním území Zdiby. Pozemky vznikly rozdělením původních pozemků parc. č. 426/1 a 426/4. Stěžovatelé je zakoupili v úmyslu vystavět na nich rodinný dvojdomek a realizovat tak svou bytovou potřebu. Záměr předestřeli obci a ta s ním vyslovila souhlas. Kladné vyjádření obsahovalo pouze poznámku, že pozemky jsou mimo dosah inženýrských sítí, které by museli stěžovatelé vybudovat na vlastní náklady. Obec stěžovatelům následně vydala stavební povolení na kanalizační a vodovodní přípojky a po jejich dokončení kolaudačními rozhodnutími povolila jejich užívání. Městský úřad v Klecanech pak vydal za účelem realizace záměru stěžovatelů stavební povolení pro stavbu kNN (kabelového vedení nízkého napětí) pro rodinné domy, mimo jiné též na pozemcích stěžovatelů. Řízení se zúčastnil i vedlejší účastník. Na základě těchto povolení stěžovatelé vynaložili částku bezmála 370.000 Kč. Realizací těchto staveb už pozemky nebyly jen vhodné k zastavění, ale staly se pozemky stavebními dle dikce tehdy účinného zákona. Přesto nebyla tato fakta v procesu přípravy a schvalování územního plánu zohledněna. Po celou dobu trvání procesu pořizování a schvalování územního plánu stěžovatelé poukazovali na jeho nesoulad (textové i grafické části) s právními předpisy, a to jak po stránce náležitostí, tak obsahu. Územní plán v žádné fázi nezohledňoval ochranná pásma kolem vedení elektrické energie, vodovodu a kanalizace. Ani jedno z nich není v hlavním výkresu zachyceno a grafická část vůbec neobsahuje stavby napojení na inženýrské sítě. Přitom u některých pozemků jiných vlastníků dokumentace i tyto podrobnosti obsahuje, obec tedy zřejmě volila metody zpracování náhodně. Na nedostatečné vymezení limitů využití území vzešlých ze správních rozhodnutí (územních rozhodnutí, stavebních povolení, kolaudačních rozhodnutí) v konceptu poukazoval v průběhu procesu zpracování i Krajský úřad Středočeského kraje, přesto výsledná podoba územního plánu limity využití neobsahuje. Stěžovatelé se domnívají, že i kdyby rozhodnutí, na základě nichž stavěli, byla nicotná (jak je vyhodnotil Nejvyšší správní soud), byly zkrátka stavby přípojek dokončeny a ochranná pásma vznikla a trvají. V dané podobě byl tedy územní plán neúplný. Dále stěžovatelé polemizují s výkladem §139b odst. 15 zákona č. 50/1976 Sb., kde je, resp. byla, definice stavebního pozemku; tvrdí, že závěr soudu o nezbytnosti zastavění či určení k zastavění pouze stavbou hlavní je v rozporu s gramatickým výkladem. Nesprávný je rovněž závěr soudu o absenci legitimního očekávání stěžovatelů. Stěžovatelé v této souvislosti znovu popisují historii celého případu, připomínají kladné stanovisko a příslib orgánů obce. Nakonec i v souhlasu obce s dělením původního pozemku je mimo jiné poznámka, že pozemky jsou v územním plánu určeny k výstavbě rodinných domů. Další využívání předmětných pozemků jako orné půdy stěžovatelé hodnotí jako zcela nevhodné, neboť jeden z nich je zastavěn silážní jámou a druhý inženýrskými sítěmi. Konečně stěžovatelé namítají přijetí územního plánu v rozporu s procesními předpisy a jednacím řádem obce.
Ústavní soud po prostudování případu a zvážení přednesených argumentů dospěl k závěru, že návrh je neopodstatněný.
Předně je třeba uvést, že Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem rozhodl o návrhu stěžovatelů na zrušení opatření obecné povahy, a to ve zvláštním řízení upraveném v ustanovení §101a až §101d soudního řádu správního. Smíšenému charakteru tohoto správního aktu, jejž nelze identifikovat ani se správním rozhodnutím ani s právním předpisem, koresponduje i zvláštní režim jeho jednoinstančního přezkumu Nejvyšším správním soudem podle označených ustanovení soudního řádu správního. Z výlučného přezkumného oprávnění Nejvyššího správního soudu mimo jiné plyne, že územní plán sice je způsobilý zasáhnout do vlastnického práva (čl. 11 Listiny) dotčených subjektů, ale v řízení o ústavní stížnosti se takového porušení lze (úspěšně) domáhat jen prostřednictvím argumentu, že adekvátní ochranu svým rozhodnutím neposkytl Nejvyšší správní soud. Důsledkem toho je, že (primárně) relevantním prostorem posouzení ústavní stížnosti je přezkum řízení (a jeho výsledku) vedeného před Nejvyšším správním soudem z hledisek principů tzv. spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 Listiny (viz nález sp. zn. III. ÚS 456/09, http://nalus.usoud.cz). Vztaženo na nyní posuzovaný případ to znamená, že bez dalšího je třeba odmítnout tu část návrhu, jíž se stěžovatelé domáhají zrušení samotné vyhlášky obce č. 6/2006.
Pro přezkum rozsudku Nejvyššího správního soudu se uplatní standardní vymezení zásad takového hodnocení, jak je Ústavní soud opakovaně ve své judikatuře proklamuje. Pravidelně konstatuje, že směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení (zde soudním řízení správním), není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost; Ústavní soud není součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna; jinak interpretace podústavního práva je svěřena soudům obecným.
Není-li však, jak bylo řečeno, kategorie správnosti finálním referenčním hlediskem ústavně právního přezkumu, pak se jeho kontext nemůže projevit jinak než poměřením, zda soudy podaný výklad rozhodných právních předpisů je předvídatelný a rozumný, koresponduje-li fixovaným závěrům soudní praxe, není-li naopak výrazem interpretační svévole (libovůle), jemuž chybí smysluplné odůvodnění, případně zda nevybočuje z mezí všeobecně (konsensuálně) akceptovaného chápání dotčených právních institutů, resp. nepředstavuje-li tím výklad extrémní, resp. excesivní. To je vzhledem k obsahu posuzované ústavní stížnosti rozhodující, neboť argument dotčením práva vlastnit majetek, jak bylo výše řečeno, je zde prosaditelný až teprve jakožto důsledek případných kvalifikovaných vad soudního řízení, ať už v rovině hmotněprávní nebo procesní.
Nic takového ale v projednávané věci zjištěno nebylo. Nejvyšší správní soud se se všemi vznesenými výhradami obšírně a věcně adekvátně vypořádal. Nelze je mít ani za překvapivé ani za výraz výkladové svévole či výklad excesivní. Dovozené závěry jsou navíc srozumitelně a přesvědčivě odůvodněny. K zásahu Ústavního soudu by pak nestačilo ani to, že by měl na věc toliko odchylný názor.
O pořízení územního plánu rozhoduje obec ve své samostatné působnosti. Při jeho pořizování musí bezezbytku dodržet příslušná ustanovení stavebního zákona (zde přesněji zákona č. 50/1976 Sb.). Jde o složitou činnost, neboť novým územním plánem se stanovuje základní koncepce rozvoje území obce, ochrany jeho hodnot, jeho plošného a prostorového uspořádání, uspořádání krajiny, veřejné infrastruktury, vymezuje zastavěné území, plochy, koridory a tak dále. Jednotlivé fáze schvalování jsou podrobně upraveny. Výsledek, nový územní plán, vyjadřuje kompromis mezi zájmy obce, stanovisky dotčených orgánů, vlastníků pozemků a staveb a sousedních obcí. Cílem je dosáhnout obecně prospěšného souladu veřejných a soukromých zájmů při harmonickém využití území. Tato harmonie může mít nesčíslně podob a volba konkrétní podoby využití určitého území nebude nakonec výsledkem ničeho jiného než politické procedury v orgánech obce, limitované určitými věcnými (urbanistickými, ekologickými, ekonomickými a dalšími) mantinely. Úkolem soudu při přezkumu souladu územního plánu s hmotným právem je právě bdít nad respektováním těchto mantinelů a bránit tak jednotlivce před excesy v územním plánování.
Základ problému stěžovatelů tkví v tom, že na samém počátku, míněno již při pořizování původního pozemku, nepřikládali uvedeným skutečnostem dostatečnou váhu a podstatu územního plánování si chybně vyložili. Jde o územní "plánování", čili činnost, při níž se podoba území a pravidla jeho využití formulují do budoucna. Znamená to, že příprava projektů a záměry aktivit mají probíhat v reáliích daného území a nikoliv podle v budoucnu očekávané či zvažované podoby připravovaného územního plánu. Kdo má zájem stavět, musí se podřídit aktuálním pravidlům využití území, jakkoliv nezapadají do jeho plánů. Pokud to stavebník nerespektuje a zahájením přípravných prací na orné půdě navodí stav, který má vést k "logickému a žádoucímu" přizpůsobení územního plánu vzniklé situaci, nemůže konat v dobré víře a změnu územního plánu dle svých představ očekávat legitimně. Jinak řečeno, stěžovatelé měli s investicemi a započetím realizace svého záměru vyčkat do doby, než bude v souladu s podobu územního plánu. Jinak riskovali vznik právě té situace, která nastala. Nic na tom nemění fakt, že na základě - nerelevantních - příslibů obce spoléhali na opak.
Ohledně jednotlivých námitek se Ústavní soud ztotožňuje s jejich hodnocením v odůvodnění napadeného rozhodnutí. Zde bylo vyloženo, proč porušení pravidel jednání zastupitelstva nemělo na jeho usnesení vliv. Rozhodnutí se vypořádává s tvrzeným nedostatkem náležitostí územního plánu, zejména zakreslení umístění inženýrských sítí, a to se závěrem, že v zásadě s ohledem na zvolenou míru podrobnosti územního plánu, jakožto relativně obecného nástroje územního plánování, není zakreslení každé přípojky reálné. Na druhou stranu zde závazná část územního plánu výslovně uvádí, že ochranná pásma sítí budou respektována. Výhrady Krajského úřadu Středočeského kraje ke konceptu řešení se vztahovaly ke konkrétní situaci jiných dotčených subjektů nežli navrhovatelů. Nejvyšší správní soud se také podrobně vypořádal s existencí a dopadem rozhodnutí a souhlasů vydaných obcí, na základě nichž byly na pozemku parc. č. 426/7 vybudovány inženýrské sítě; vyložil, proč se jedná o nicotné akty, jež nevyvolávají žádné právní účinky. Interpretoval ustanovení §139b odst. 15 zákona 50/1976 Sb. v tom smyslu, že kolaudací přípojek inženýrských sítí se pozemky ještě nestaly stavebními, poněvadž nešlo o stavby hlavní. Odůvodnění se dále obšírně zabývá otázkou dobré víry stěžovatelů a tvrzeným legitimním očekáváním; ty vylučuje na jedné straně nicotnost již zmiňovaných rozhodnutí, na straně druhé je ve vztahu ke sdělení stavební komise obce, že nemá námitky proti stavbě dvojdomku, zeslabuje následný postup stěžovatelů, kteří požádali o souhlas s dělením pozemku s předpokladem výstavby pěti rodinných domků. Konečně v závěru rozhodnutí je zdůvodněno, proč nelze říci, že by bylo územním plánem změněno funkční využití pozemku se stavbou silážní jámy, když jde o stavbu sloužící a využívanou k zemědělské výrobě.
Z řečeného plyne, že zásah do základních práv stěžovatelů shledán nebyl. Ústavní soud tedy jejich návrh jako zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 28. června 2011
Jiří Nykodým, v. r.
předseda senátu