infUsTakto, infUsVec2, errUsPouceni, errUsDne,

Rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 31.01.2012, sp. zn. Pl. ÚS 19/11 [ nález / RYCHETSKÝ / výz-2 ], paralelní citace: N 23/64 SbNU 223 [ 132/2012 Sb. ] dostupné na http://www.jurilogie.cz/ecli/ECLI:CZ:US:2012:Pl.US.19.11.1

Zdroj dat je dostupný na http://nalus.usoud.cz     -     (poprvé klikněte dvakrát)

Obecně závazná vyhláška statutárního města Liberec č. 3/2009, o veřejném pořádku

Právní věta K testu konformity obecně závazné vyhlášky obce s ústavním pořádkem a zákony: 1. Při ověřování podmínek přijetí a vydání obecně závazných vyhlášek (1. krok testu) Ústavní soud zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje. V kroku č. 1 testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony se tedy zkoumá, zda vyhláška jako celek byla vydána k tomu oprávněným orgánem - zastupitelstvem územního samosprávného celku a zda proces jejího vydávání nebyl poznamenán vážnou formální vadou; při vydávání obecně závazné vyhlášky se zastupitelstvo územního samosprávného celku musí řídit zákonem, jenž proces jejího přijetí a vydání upravuje [kupř. ustanovení §35 odst. 3 písm. a) ve spojení s ustanovením §87 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů]. 2. V případě konfliktu obecně závazné vyhlášky a zákona, jenž umožňuje obci tutéž materii upravit nařízením obce, je nutné přistoupit ke 2. kroku testu a zjistit, zda se předmět a cíl regulace v napadeném ustanovení obecně závazné vyhlášky překrývají se zákonnou úpravou. Kdyby Ústavní soud nepřikročil k další fázi přezkumu, mohl by zákonodárce chybně dovodit, že by obsah ústavně garantovaného práva na samosprávu byl vyloučen z kognice Ústavního soudu již jen tím, že by oprávnění vydat obecně závaznou vyhlášku zaměnil za oprávnění vydat nařízení obce. K zákazu nabízet a prodávat výrobky (nebo poskytovat služby) formou pochůzkového prodeje: 1. To, že za současného právního stavu může obec určité otázky řešit právě jen nařízením obce (in concreto vydáváním tržního řádu), může souviset i s tím, že existuje veřejný zájem státu na přiměřeném přístupu obcí k eventuálnímu omezování práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost; ostatně to, jak snadno může dojít k excesu i u takového územního samosprávného celku, jakým je statutární město, svědčí samo o sobě, že taková úprava je vhodná. Z pohledu adresátů zákazů a příkazů vydaných některým z orgánů obce není rozhodné, který z nich to byl a jaký předpis vyšší právní síly mu to umožnil; sleduje-li právní úprava dosažení určitého cíle, žádoucího chování lidí, a obci jsou svěřeny efektivní nástroje regulace a zároveň je jí ponechán dostatečný prostor pro uvážení, zda a v jaké míře jich užije (obec může vydat tržní řád), pak kategorické lpění na té které formě regulace nemá smysluplný význam. Meze samosprávné působnosti nejsou neměnné a zákonodárce je oprávněn odhadovat (nejen ve vztahu k základním právům a svobodám) schopnost místních společenství upravovat a spravovat podstatné otázky věcí veřejných. V případě excesivní normotvorby zákonodárce, která by v nepřípustné míře vyprazdňovala odpovědnost a práva zastupitelstev územních samosprávných celků reprezentujících zájem místního obyvatelstva, existují právní prostředky rychlé a efektivní nápravy [kupř. čl. 87 odst. 1 písm. a) a c) Ústavy]. 2. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod může být sice zákonem omezeno, a takovým omezením je i ustanovení §18 živnostenského zákona, které zmocňuje obec k vydání tržního řádu, avšak vybočuje-li taková regulace z mezí zákonného zmocnění, lze ji považovat za zásah do ústavně zaručeného práva podnikat. Kromě toho každý zákaz, jenž přímo či zprostředkovaně vede k zúžení základních práv a svobod, musí šetřit jejich podstaty a smyslu; stanoví-li tyto meze a podmínky základního práva či svobody výslovně zákon (např. zákaz prodeje určitého zboží), nemůže je, a to za žádných okolností, nad tento rámec zužovat normativní předpis nižší právní síly (např. zákaz prodeje veškerého zboží); to neznamená, že by takový předpis nemohl zákonem určené meze a podmínky konkretizovat (např. zákaz prodeje hluk produkujícího zboží). 3. Jestliže živnostenský zákon opravňuje obec, aby prostřednictvím tržního řádu regulovala vymezené skutečnosti při prodeji mimo provozovnu (stanovovala konkrétní, místním poměrům přiléhavé a účelné zákazy a podmínky), pak možnost uvedené regulace není samoúčelným omezením základního lidského práva na podnikání, garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Má sloužit a přispívat ke kultuře provozování této specifické formy podnikatelské činnosti i k zajištění veřejného pořádku v obci; k úpravě místních záležitostí spojených s prodejem zboží a poskytováním služeb mimo provozovnu toto zákonné zmocnění obci skýtá dostatečný prostor. 4. V projednávaném případě statutární město Liberec vydalo obecně závaznou vyhlášku o veřejném pořádku, jejíž napadené ustanovení čl. VII jednak reglementuje oblast, v níž mu není zákonem umožněno vykonávat samostatnou působnost (ustanovení §35 odst. 2 věty první in fine obecního zřízení a ustanovení §18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona), a jednak sleduje tentýž předmět a cíl regulace jako ustanovení §18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona. Tím, že statutární město Liberec normovalo oblast vyhrazenou zákonné úpravě, resp. úpravě, kterou je dle zákona možno regulovat formou nařízení, aniž by sledovalo jiný předmět a cíl, vykročilo z mezí samostatné působnosti a jednalo ultra vires.
ECLI:CZ:US:2012:Pl.US.19.11.1
sp. zn. Pl. ÚS 19/11 Nález Nález pléna Ústavního soudu složeného z předsedy soudu Pavla Rychetského a soudců Vlasty Formánkové, Vojena Güttlera, Pavla Holländera, Ivany Janů, Vladimíra Kůrky, Jiřího Muchy, Jana Musila, Jiřího Nykodýma, Miloslava Výborného, Elišky Wagnerové a Michaely Židlické ze dne 31. ledna 2012 sp. zn. Pl. ÚS 19/11 ve věci návrhu Ministerstva vnitra na zrušení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku, za účasti Ministerstva vnitra a statutárního města Liberce jako účastníků řízení a veřejného ochránce práv jako vedlejšího účastníka řízení (nález byl vyhlášen pod č. 132/2012 Sb.). Výrok Ustanovení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku se ruší dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů. Odůvodnění: I. 1. Návrhem, co do formálních náležitostí ve shodě se zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se Ministerstvo vnitra (dále též jen "navrhovatel") domáhalo zrušení čl. VII obecně závazné vyhlášky statutárního města Liberce č. 3/2009 o veřejném pořádku (dále jen "vyhláška"), jehož znění je následující: "Čl. VII Obtěžování nabízením výrobků a služeb V zájmu zachování veřejného pořádku, zdraví a bezpečnosti občanů a návštěvníků města Liberec je v městské památkové zóně5) na veřejném prostranství zakázáno formou pochůzkového prodeje nabízet a prodávat výrobky a nabízet a poskytovat služby.". Odkaz na poznámku pod čarou č. 5) zní: "[5] Vyhláška Ministerstva kultury České republiky č. 476/1992 Sb., o prohlášení území historických jader vybraných měst za památkové zóny, ve znění pozdějších předpisů.". 2. Podle navrhovatele je vyhláška v rozporu s ústavním pořádkem České republiky, zákonem č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), či jednotlivými zákony, které věcně zahrnují materii upravenou vyhláškou, a to z toho důvodu, že zákaz pochůzkového prodeje (nabídka a prodej výrobků, jakož i nabídka a poskytování služeb) je působností nikoli samostatnou, nýbrž přenesenou, a to na základě zákonného zmocnění uvedeného v ustanovení §18 odst. 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání (živnostenský zákon), ve znění pozdějších předpisů. Jestliže však statutární město Liberec uvedený zákaz stanovilo v obecně závazné vyhlášce podle ustanovení §10 písm. a) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, pak překročilo rámec zákonného zmocnění a meze své zákonem vymezené věcné působnosti a dostalo se do rozporu s ústavním pořádkem, ustanoveními §10 písm. a) obecního zřízení a §18 odst. 3 živnostenského zákona. 3. Podáním ze dne 15. prosince 2011 navrhovatel souhlasil s upuštěním od ústního jednání. II. 4. Statutární město Liberec jako účastník řízení ve vyjádření k návrhu ze dne 1. 12. 2011, podepsaném primátorkou Bc. Martinou Rosenbergovou, konstatovalo, že obecně závaznou vyhlášku, jejíž část tvoří napadený čl. VII, přijalo v úmyslu umožnit klidné a pokojné soužití osob v daném místě a čase při respektování subjektivních práv a zachování možnosti jejich realizace, zejména nedotknutelnosti a soukromí osob, ochrany majetku, zdraví, práva na příznivé životní prostředí a práva na kulturní podmínky pro život. Cílem nebylo regulovat prodej zboží, ale stanovit povinnosti k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, regulovat činnosti, které by mohly narušit veřejný pořádek ve městě nebo být v rozporu s dobrými mravy. Poskytování služeb formou pochůzkového prodeje se rozmohlo takovým způsobem, že bylo občany vnímáno jako vážně narušující veřejný pořádek, neboť "takřka na každém kroku byli zastavováni různými prodejci a často i nevybíravým a obtěžujícím způsobem přesvědčováni k nákupu.". Uzavřelo, že napadené ustanovení nesupluje zákonnou úpravu podmínek podnikání, neboť má zcela jiný cíl, a to ochranu veřejného pořádku; porušen neměl být ani princip proporcionality, neboť zákaz pochůzkového prodeje neplatí plošně, nýbrž jen v městské památkové zóně. Statutární město Liberec dále sdělilo, že napadené ustanovení je i nadále v platnosti, a navrhlo, aby Ústavní soud návrhu Ministerstva vnitra nevyhověl a zamítl jej; současně vyslovilo souhlas s upuštěním od ústního jednání. 5. Ústavní soud v souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona o Ústavním soudu zaslal návrh na zrušení uvedeného ustanovení vyhlášky veřejnému ochránci práv. Ten se v zákonem stanovené době vyjádřil, že chce do řízení vstoupit, a proto se v tomto řízení stal vedlejším účastníkem; současně sdělil, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání. Ve svém stanovisku připomenul nález Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 25/11 (N 186/63 SbNU 163; 439/2011 Sb.), body 12 až 16, kde Ústavní soud již potvrdil jako ústavně konformní takovou zákonnou konstrukci, dle které nemůže jít o samostatnou působnost, jestliže obec může určité záležitosti regulovat nařízením, a to i kdyby se normotvorná působnost u nařízení obce překrývala s okruhem vztahů, které může obec regulovat obecně závaznými vyhláškami (ustanovení §10 obecního zřízení). Jestliže tedy statutární město Liberec vydalo obecně závaznou vyhlášku, ve které zakázalo "formou pochůzkového prodeje nabízet a prodávat výrobky a nabízet a prodávat služby", upravilo tím vztahy, na které dopadá ustanovení §18 odst. 3 živnostenského zákona; tím zjevně překročilo při jejím vydání svoji pravomoc (jednalo ultra vires). 6. Veřejný ochránce práv dále poukázal na nejednotnost regulace tzv. předzahrádek u pohostinství. Vlivem posunu judikatury Ústavního soudu totiž režim otvírací doby hostinské provozovny může být regulován obecně závaznou vyhláškou, zatímco chod tzv. předzahrádky, bude-li mít samostatný obslužný provoz, je nutno regulovat nařízením; mělo-li by dojít ke sjednocení normotvorby v uvedených otázkách, měl by zákonodárce umožnit, aby si obce vydávaly tržní řády (ustanovení §18 živnostenského zákona) v samostatné působnosti. 7. Dále vyslovil názor, že tržní řád je svojí povahou opatřením obecné povahy, a proto by jeho přezkum měl být prováděn Nejvyšším správním soudem; Ústavní soud by pak měl zaujmout jednoznačné stanovisko k tomu, zda je oprávněn v rámci řízení o abstraktní kontrole norem přezkoumávat i ty akty, které jsou právním předpisem pouze dle formy, nikoli však materiálně (kupř. tržní řády ve formě nařízení obce), neboť dle jeho mínění jsou v kontextu rozhodnutí Ústavního soudu ze dne 18. 11. 2010 sp. zn. Pl. ÚS 14/08, bodu 26, (usnesení ve SbNU nepublikováno; dostupné na http://nalus.usoud.cz) opatřením obecné povahy ty všechny právní akty, ať již z originární či derivativní normotvorby územních samosprávných celků, které se sice vztahují na neomezený okruh adresátů, nicméně dopadají na konkrétně vymezené území v obci. Závěrem alternativně navrhl, aby Ústavní soud navrhovateli vyhověl, anebo v souladu s rozhodnutím sp. zn. Pl. ÚS 14/08 návrh odmítl. 8. Z příloh připojených k návrhu vyplynulo, že napadená vyhláška byla přijata na 9. zasedání Zastupitelstva statutárního města Liberce, konaném dne 29. října 2009, a to usnesením č. 72/10. Ze zápisu ze zasedání Zastupitelstva statutárního města Liberce vyplývá, že vydání vyhlášky bylo schváleno 35 členy zastupitelstva z celkového počtu 39, bylo tedy dosaženo většiny potřebné pro přijetí platného usnesení Zastupitelstva statutárního města Liberce (ustanovení §87 obecního zřízení). V souladu s ustanovením §12 odst. 1 obecního zřízení byla vyhláška dne 6. listopadu 2009 vyhlášena vyvěšením na úřední desce Městského úřadu statutárního města Liberce, odkud byla dne 23. listopadu 2009, tedy po řádném uplynutí patnáctidenní lhůty, sejmuta. Vyhláška nabyla účinnosti dne 1. ledna 2010. Účinnost vyhlášky byla pozastavena rozhodnutím Ministerstva vnitra, odboru dozoru a kontroly veřejné správy, ze dne 22. 11. 2010 č. j. MV-93610-6/ODK-2010 ve spojení s rozhodnutím ministra vnitra ze dne 10. 3. 2011 o podaném rozkladu, jež nabylo právní moci dne 16. 3. 2011. 9. Ke dni rozhodnutí Ústavního soudu nebylo napadené ustanovení zrušeno. 10. Ústavní soud došel k závěru, že od ústního jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto se souhlasem účastníků řízení a vedlejšího účastníka řízení od něj podle ustanovení §44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu upustil. III. 11. Pro posouzení konformity vyhlášky s ústavními zákony a zákony Ústavní soud zpravidla volí test čtyř kroků [srov. nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. 3. 2005 (N 61/36 SbNU 663; 210/2005 Sb.)], kdy zkoumá 1. pravomoc obce k vydání obecně závazné vyhlášky, dále posuzuje, zda 2. obec při jejím vydání nejednala ultra vires, zda 3. nezneužila svoji působnost, a konečně 4. poměřuje obsah vyhlášky kritériem nerozumnosti. Stejnou metodu Ústavní soud zvolil i v projednávané věci. 12. Podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy Ústavní soud rozhoduje o zrušení jiných právních předpisů, tedy i obecně závazných vyhlášek obcí vydaných v jejich samostatné působnosti, jsou-li v rozporu s ústavním pořádkem nebo zákonem. V řízení o zrušení právních předpisů podle ustanovení §68 odst. 2 zákona o Ústavním soudu je Ústavní soud povinen zkoumat, zda napadený právní předpis byl přijat v mezích Ústavou stanovené kompetence a vydán ústavně konformním způsobem. 13. Při ověřování podmínek přijetí a vydání obecně závazných vyhlášek (1. krok testu) Ústavní soud zjišťuje, zda obec vydala právní předpis ve své kompetenci a ve formě stanovené zákonem, zda tak učinila kompetentním orgánem a způsobem, který zákon předepisuje. V kroku č. 1 testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony se tedy zkoumá, zda vyhláška jako celek byla vydána k tomu oprávněným orgánem - zastupitelstvem územního samosprávného celku a zda proces jejího vydávání nebyl poznamenán vážnou formální vadou; při vydávání obecně závazné vyhlášky se zastupitelstvo územního samosprávného celku musí řídit zákonem, jenž proces jejího přijetí a vydání upravuje [kupř. ustanovení §35 odst. 3 písm. a) ve spojení s ustanovením §87 obecního zřízení]. 14. Při zkoumání ústavní a zákonné konformity procesu přijetí napadeného právního předpisu Ústavní soud vzal za prokázané, že napadená vyhláška, upravující místní záležitosti veřejného pořádku, byla přijata a schválena Zastupitelstvem statutárního města Liberce (viz bod 8). Ústavní soud v rámci 1. kroku testu ústavnosti uzavřel, že statutární město Liberec postupovalo co do výkonu své pravomoci při vydání napadené vyhlášky ústavně souladným způsobem. V této souvislosti si je Ústavní soud vědom svého nálezu sp. zn. Pl. ÚS 25/11 ze dne 1. 11. 2011, ve kterém posoudil konflikt obecně závazné vyhlášky a zákona, jenž umožňoval obci tutéž matérii upravit nařízením obce, již v rámci 1. kroku testu, zjistiv při tom, že obecně závazná vyhláška byla v konfliktu se zákonem (byť z opatrnosti bylo připodotknuto, že by jednání obce i tak bylo ve 2. kroku testu považováno za jednání ultra vires). Souzený případ je však odlišný v tom, že není na první pohled zřejmé a jasné, zda se předmět a cíl regulace v napadeném ustanovení obecně závazné vyhlášky překrývají se zákonnou úpravou (srov. níže). Kdyby Ústavní soud nepřikročil k další fázi přezkumu, mohl by zákonodárce chybně dovodit, že by obsah ústavně garantovaného práva na samosprávu byl vyloučen z kognice Ústavního soudu již jen tím, že by oprávnění vydat obecně závaznou vyhlášku zaměnil za oprávnění vydat nařízení obce. I z tohoto důvodu v daném případě Ústavní soud přikročil k dalšímu stupni přezkumu. 15. V kroku č. 2 testu konformity obecně závazné vyhlášky s ústavními zákony a zákony se zkoumá, zda přijetím napadeného ustanovení nevykročilo zastupitelstvo z mezí působnosti stanovené mu zákonem kupř. tím, že normovalo oblast vyhrazenou zákonné úpravě, přičemž je třeba identifikovat předmět a cíl regulace zákona na straně jedné a napadeného ustanovení na straně druhé. Rámec samostatné působnosti obce vymezuje zákon o obcích. Podle ustanovení §10 obecního zřízení může obec ukládat povinnosti v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou: a) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou takové činnosti zakázány, b) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték, stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku, c) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně (dále jen "veřejná zeleň") a k užívání zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti, d) stanoví-li tak zvláštní zákon. 16. Pokud zvláštní zákon upravuje působnost obcí a nestanoví, že jde o samostatnou působnost či o přenesenou působnost, platí, že jde vždy o činnost patřící do samostatné působnosti obcí (ustanovení §8 obecního zřízení). 17. Podle čl. 104 odst. 3 Ústavy mohou zastupitelstva územních samosprávných celků v mezích své působnosti vydávat obecně závazné vyhlášky. Meze působnosti zastupitelstev územních samosprávných celků nejsou Ústavou výslovně stanoveny; jejich vytyčení se ponechává "obyčejnému" zákonu. Právní předpis obce proto nesmí být ve vztahu k takovému zákonu ani contra legem ani praeter legem. Při vydávání obecně závazné vyhlášky se zastupitelstvo územního samosprávného celku musí řídit zákonem, jenž proces jejího přijetí a vydání upravuje [kupř. ustanovení §35 odst. 3 písm. a) ve spojení s ustanovením §87 obecního zřízení]. Nezákonný postup při přijímání obecně závazné vyhlášky by byl důvodem pro zásah státu v rámci výkonu dozorčích oprávnění (čl. 101 odst. 4 Ústavy a ustanovení §123 obecního zřízení) a k návrhu oprávněné osoby by ji byl Ústavní soud povinen zrušit podle čl. 87 odst. 1 písm. b) Ústavy a ustanovení §70 zákona o Ústavním soudu. 18. Ústavní soud v minulosti z článku 104 odst. 3 Ústavy dovodil, že v platné právní úpravě (zejména v obecním zřízení) jsou konkrétní věcné oblasti, v nichž se může právo na samosprávu územních samosprávných celků uplatnit, vymezeny natolik dostatečně, že obecní zastupitelstva v těchto oblastech již žádné konkrétní explicitní zákonné zmocnění k normativní regulaci určitého jevu nepotřebují. Protože z Ústavy samotné rozsah věcné působnosti zastupitelstev neplyne, je jeho určení zákonem condicio sine qua non ve vztahu k oprávnění vydávat obecně závazné vyhlášky (čl. 104 odst. 1 a 3 Ústavy); nelze totiž ztratit ze zřetele, že i na jednání obce jako veřejnoprávní korporace se vztahují v případě jednostranného stanovení příkazů a zákazů čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterých lze státní moc uplatňovat jen v případech, mezích a způsoby, které stanoví zákon. 19. Z uvedeného plyne, že obec je (a musí být) limitována mezemi své působnosti, neboť účelem a funkcí vydávání obecně závazných vyhlášek je (toliko) samostatná správa vlastních (místních) záležitostí. 20. Podle ustanovení §35 odst. 1 obecního zřízení patří do samostatné působnosti obce záležitosti, které jsou v zájmu obce a občanů obce, pokud nejsou zákonem svěřeny krajům nebo pokud nejde o přenesenou působnost orgánů obce nebo o působnost, která je zvláštním zákonem svěřena správním úřadům jako výkon státní správy, a dále záležitosti, které do samostatné působnosti obce svěří zákon. Podle odstavce druhého téhož ustanovení do samostatné působnosti obce patří zejména záležitosti uvedené v ustanoveních §84, 85 a 102 obecního zřízení, s výjimkou vydávání nařízení obce. Obec v samostatné působnosti ve svém územním obvodu dále pečuje v souladu s místními předpoklady a s místními zvyklostmi o vytváření podmínek pro rozvoj sociální péče a pro uspokojování potřeb svých občanů. Jde především o uspokojování potřeby bydlení, ochrany a rozvoje zdraví, dopravy a spojů, potřeby informací, výchovy a vzdělávání, celkového kulturního rozvoje a ochrany veřejného pořádku. 21. Ustanovení §35 odst. 3 písm. a) obecního zřízení ("Při výkonu samostatné působnosti se obec řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem") má zamezit střetu obecně závazné vyhlášky s normou vyšší právní síly. Při posouzení, zda obec nepřekročila meze své zákonné působnosti tím, že normuje oblasti vyhrazené zákonné úpravě, Ústavní soud již dříve judikoval, že je třeba identifikovat předmět a cíl regulace zákona na straně jedné a obecně závazné vyhlášky na straně druhé. Pokud se nepřekrývají, nelze mít bez dalšího za to, že obec nesmí normovat určitou místní záležitost jen z toho důvodu, že je již regulována na úrovni zákona. Ani zákonná úprava bez dalšího nevylučuje regulaci prostřednictvím obecně závazných vyhlášek obcí, pokud se předměty a cíle jejich regulace liší [srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 41/04 ze dne 5. 12. 2006 (N 217/43 SbNU 411; 20/2007 Sb.) ve věci protihlukové vyhlášky města Chomutova, nález sp. zn. Pl. ÚS 4/05 ze dne 6. 3. 2007 (N 40/44 SbNU 501; 129/2007 Sb.) ve věci vyhlášky města Ústí nad Labem o ochraně životního prostředí a veřejné zeleně, nález sp. zn. Pl. ÚS 42/05 ze dne 8. 3. 2007 (N 45/44 SbNU 583; 162/2007 Sb.) ve věci vyhlášky statutárního města Kladna o zajištění veřejného pořádku při poskytování hostinských činností a pořádání veřejných produkcí (dostupné též in http://nalus.usoud.cz)]. 22. Podle ustanovení §18 odst. 1 živnostenského zákona může obec v přenesené působnosti vydat tržní řád formou nařízení obce. Tržní řád má vymezovat další zákonem stanovené skutečnosti, zejména však může stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci nebo její části jsou zakázány (viz odstavec 3 zmíněného ustanovení). Z uvedeného plyne, že zákaz vymezený co do druhu, tak i místa prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu musí být vymezen specifickým právním předpisem - nařízením obce; je též zřejmé, že nařízením obce nelze uvedený zákaz vyslovit obecně a plošně, vždy musí být konkretizován (kupř. co do druhu prodeje zboží nebo poskytování služeb). 23. Statutární město Liberec obecně závaznou vyhláškou obce, resp. jejím napadeným čl. VII, v dostatečně určitě vymezeném území části obce úplně zakázalo prodej zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu, byly-li prováděny "pochůzkovou formou". 24. Ústavní soud vážil cíl a předmět regulace napadeného ustanovení vyhlášky a ustanovení §18 živnostenského zákona. Rozhodnou otázkou tedy bylo, jaký účel může obec v režimu ustanovení §10 písm. a) obecního zřízení sledovat zákazem "formou pochůzkového prodeje nabízet a prodávat výrobky a nabízet a poskytovat služby", tedy zda se tato regulace (zákaz) ve vyhlášce nepřekrývá s úpravou stanovenou v živnostenském zákoně. Ve vztahu k napadenému zákazu je tedy nutné posoudit, zda podle ustanovení §10 písm. a) obecního zřízení obec "může (obecně závaznou vyhláškou) stanovit, že na některých veřejných prostranstvích v obci jsou činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek, zakázány", anebo smí postupovat jen podle ustanovení §18 odst. 3 živnostenského zákona, podle něhož obec "může (tržním řádem) stanovit, že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci nebo její části jsou zakázány.". 25. Jestliže živnostenský zákon opravňuje obec, aby prostřednictvím tržního řádu regulovala vymezené skutečnosti při prodeji mimo provozovnu (stanovovala konkrétní, místním poměrům přiléhavé a účelné zákazy a podmínky), pak možnost uvedené regulace není samoúčelným omezením základního lidského práva na podnikání, garantovaného čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod. Má sloužit a přispívat ke kultuře provozování této specifické formy podnikatelské činnosti i k zajištění veřejného pořádku v obci; k úpravě místních záležitostí spojených s prodejem zboží a poskytováním služeb mimo provozovnu toto zákonné zmocnění obci skýtá dostatečný prostor. Ustanovení §18 živnostenského zákona, umožňující vydání tržního řádu, má širší dopad: poskytuje obci prostředek, s jehož pomocí může totiž sledovat nejen zachování veřejného pořádku, ale vzít v potaz i hlediska vhodnosti, názoru občanů, místní tradice, zvyků, estetiky apod. Ve vztahu k ustanovení §10 písm. a) obecního zřízení jde o ustanovení speciální, protože se týká právě prodeje zboží a poskytování služeb na veřejných prostranstvích, tj. mimo provozovnu. Z uvedeného lze uzavřít, že zákaz vyjádřený v napadeném ustanovení a v ustanovení §18 živnostenského zákona sleduje totožný předmět a cíl. Opačnému náhledu by bylo možno přisvědčit pouze tehdy, jestliže by "pochůzkový prodej" byl jen činností, která by byla s to vždy narušit veřejný pořádek, kteroužto hodnotu by obec prostřednictvím tržního řádu zároveň nemohla chránit. 26. Je proto evidentní, že jednak statutární město Liberec nedodrželo formu, jejímž prostřednictvím mělo (mohlo) příslušný zákaz vyslovit, ale ani se neřídilo zákonným příkazem, že obecný zákaz veškerého prodeje zboží a poskytování jakýchkoli (zákonem nezakázaných) služeb není možný. Právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost podle čl. 26 odst. 1 Listiny základních práv a svobod může být sice zákonem omezeno, a takovým omezením je i ustanovení §18 živnostenského zákona, které zmocňuje obec k vydání tržního řádu, avšak vybočuje-li taková regulace z mezí zákonného zmocnění, lze ji považovat za zásah do ústavně zaručeného práva podnikat. Kromě toho každý zákaz, jenž přímo či zprostředkovaně vede k zúžení základních práv a svobod, musí šetřit jejich podstaty a smyslu; stanoví-li tyto meze a podmínky základního práva či svobody výslovně zákon (např. zákaz prodeje určitého zboží), nemůže je, a to za žádných okolností, nad tento rámec zužovat normativní předpis nižší právní síly (např. zákaz prodeje veškerého zboží); to neznamená, že by takový předpis nemohl zákonem určené meze a podmínky konkretizovat (např. zákaz prodeje hluk produkujícího zboží). 27. V projednávaném případě statutární město Liberec vydalo obecně závaznou vyhlášku o veřejném pořádku, jejíž napadené ustanovení čl. VII jednak reglementuje oblast, v níž mu není zákonem umožněno vykonávat samostatnou působnost (ustanovení §35 odst. 2 věty první in fine obecního zřízení a ustanovení §18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona), a jednak sleduje tentýž předmět a cíl regulace jako ustanovení §18 odst. 1 a 3 živnostenského zákona. Tím, že statutární město Liberec normovalo oblast vyhrazenou zákonné úpravě, resp. úpravě, kterou je dle zákona možno regulovat formou nařízení, aniž by sledovalo jiný předmět a cíl, vykročilo z mezí samostatné působnosti a jednalo ultra vires. Ústavní soud proto konstatuje, že napadené ustanovení neobstojí z hlediska 2. kroku testu. V důsledku uvedeného pak napadené ustanovení rovněž nepřípustným způsobem zúžilo rozsah základního práva podnikat. 28. Ústavní soud proto již dále z důvodu procesní ekonomie nezkoumal, zda obec nezneužila svou zákonem vymezenou samostatnou působnost (3. krok testu): "zneužití této působnosti představuje výkon moci v zákonem svěřené oblasti cestou sledování účelu, který není zákonem aprobován, cestou opomíjení relevantních úvah při přijímání rozhodnutí, nebo naopak přihlížením k nerelevantním úvahám (viz nález sp. zn. Pl. ÚS 63/04 ze dne 22. března 2005), ani napadené ustanovení nehodnotil z hlediska principu rozumnosti (4. krok testu), jenž by měl být ovšem aplikován jen na případy, kdy se rozhodnutí obce jeví jako zjevně absurdní [blíže viz kupř. nález sp. zn. Pl. ÚS 57/05 ze dne 13. 9. 2006 (N 160/42 SbNU 317; 486/2006 Sb.)]. 29. Nad rámec nosných důvodů je třeba zmínit, že použití relativně neurčitých pojmů (omezení zákazu na "pochůzkovou formu") není obecně závazným normám cizí a v podstatě vyžaduje, aby příslušný orgán jejich obsah případ od případu posoudil a rozhodl o postupu, který je pro takovou situaci předpokládán. Použití zmíněného výrazu by tak nečinilo napadené ustanovení neústavním. V tomto směru by - při dodržení ostatních zákonných předpokladů, zejména aby pro tento zákaz byly dány věcné (a přezkoumatelné) důvody - přijatá úprava napadeného ustanovení obstála. 30. K otázce nejednotnosti regulace tzv. předzahrádek, jak nastínil vedlejší účastník (viz bod 6), resp. vůbec ke vhodnosti té které formy regulace, Ústavní soud podotýká, že ta zcela leží na uvážení zákonodárce. To, že za současného právního stavu může obec určité otázky řešit právě jen nařízením obce (in concreto vydáváním tržního řádu), může souviset i s tím, že existuje veřejný zájem státu na přiměřeném přístupu obcí k eventuálnímu omezování práva podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost; ostatně to, jak snadno může dojít k excesu i u takového územního samosprávného celku, jakým je statutární město, svědčí samo o sobě, že taková úprava je vhodná. Z pohledu adresátů zákazů a příkazů vydaných některým z orgánů obce není rozhodné, který z nich to byl a jaký předpis vyšší právní síly mu to umožnil; sleduje-li právní úprava dosažení určitého cíle, žádoucího chování lidí, a obci jsou svěřeny efektivní nástroje regulace a zároveň je jí ponechán dostatečný prostor pro uvážení, zda a v jaké míře jich užije (obec může vydat tržní řád), pak kategorické lpění na té které formě regulace nemá smysluplný význam. Meze samosprávné působnosti nejsou neměnné a zákonodárce je oprávněn odhadovat (nejen ve vztahu k základním právům a svobodám) schopnost místních společenství upravovat a spravovat podstatné otázky věcí veřejných. V případě excesivní normotvorby zákonodárce, která by v nepřípustné míře vyprazdňovala odpovědnost a práva zastupitelstev územních samosprávných celků reprezentujících zájem místního obyvatelstva, existují právní prostředky rychlé a efektivní nápravy [kupř. čl. 87 odst. 1 písm. a) a c) Ústavy]. 31. Jakkoli Ústavní soud ani formálně ani materiálně neposuzoval tržní řád, pak k úvaze vedlejšího účastníka (viz bod 7) stran jeho povahy a příslušnosti Ústavního soudu jej - jako eventuálně posuzované opatření obecné povahy - přezkoumávat, taktéž jako obiter dictum podotýká, že pokud se zákonodárce jasně vysloví v tom smyslu, že se o určité věci má "rozhodnout" určitou konkrétní formou, a správní orgán tento příkaz dodrží, tak je významně zúžen prostor pro úvahy o charakteru tohoto aktu. Možnost přezkumu otázky, zda ten který akt materiálně je či není opatřením obecné povahy, zůstává Ústavnímu soudu vždy otevřena. Akty orgánů veřejné správy, které jsou prima facie právními předpisy, neboť jsou tak označeny v příslušném zákoně, jenž zmocňuje k jejich vydání, budou vždy primárně přezkoumávány v rámci řízení o kontrole norem, ledaže by v některém z takových řízení Ústavní soud došel k závěru, že takový akt (resp. akt stejného druhu, vzešlý z činnosti subjektů veřejné moci, z konkrétní právní úpravy a za vymezených skutkových okolností) má být napříště posuzován podle svého materiálního pojetí, tedy kupř. jako opatření obecné povahy. IV. 32. Z výše uvedených důvodů Ústavní soud návrhu vyhověl a napadené ustanovení obecně závazné vyhlášky, jak je ve výroku nálezu uvedeno, podle ustanovení §70 odst. 1 zákona o Ústavním soudu pro rozpor s ustanoveními §10 a 35 obecního zřízení dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů zrušil.
Souhrné informace o rozhodnutí
Identifikátor evropské judikatury ECLI:CZ:US:2012:Pl.US.19.11.1
Název soudu Ústavní soud České republiky
Spisová značka Pl. ÚS 19/11
Paralelní citace (Sbírka zákonů) 132/2012 Sb.
Paralelní citace (Sbírka nálezů a usnesení) N 23/64 SbNU 223
Populární název Obecně závazná vyhláška statutárního města Liberec č. 3/2009, o veřejném pořádku
Datum rozhodnutí 31. 1. 2012
Datum vyhlášení 14. 2. 2012
Datum podání 15. 4. 2011
Datum zpřístupnění 23. 2. 2012
Forma rozhodnutí Nález
Typ řízení O zrušení zákonů a jiných právních předpisů
Význam 2
Navrhovatel MINISTERSTVO - vnitra
Dotčený orgán OBEC / OBECNÍ ÚŘAD / MAGISTRÁT - Liberec
VEŘEJNÝ OCHRÁNCE PRÁV
Soudce zpravodaj Rychetský Pavel
Napadený akt obecně závazná vyhláška obce/kraje; 3/2009; Obecně závazná vyhláška statutárního města Liberec č. 3/2009, o veřejném pořádku; čl. VII
Typ výroku vyhověno
Dotčené ústavní zákony a mezinárodní smlouvy
  • 1/1993 Sb., čl. 104 odst.3, čl. 101 odst.4, čl. 104 odst.1, čl. 2 odst.3
  • 2/1993 Sb., čl. 2 odst.2, čl. 26 odst.2
Ostatní dotčené předpisy
  • 128/2000 Sb., §10 písm.a, §35 odst.3 písm.a, §87, §8, §123, §35 odst.1, §84, §85, §102
  • 455/1991 Sb., §18 odst.1, §18 odst.3
  • 476/1992 Sb.
Odlišné stanovisko  
Předmět řízení právo na územní samosprávu /místní záležitosti veřejného pořádku
základní ústavní principy/demokratický právní stát/princip legality (vázanosti státní moci zákonem)
hospodářská, sociální a kulturní práva/svoboda podnikání a volby povolání a přípravy k němu
Věcný rejstřík obec/obecně závazná vyhláška
působnost/samostatná
působnost/přenesená
podnikání
veřejný pořádek
obec/nařízení
opatření obecné povahy
Jazyk rozhodnutí Čeština
Poznámka  
URL adresa http://nalus.usoud.cz/Search/GetText.aspx?sz=Pl-19-11_1
Poznámka pro jurilogie.cz (nalus id): 73065
Staženo pro jurilogie.cz: 2016-04-23