ECLI:CZ:US:2013:1.US.869.11.1
sp. zn. I. ÚS 869/11
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Ivany Janů a soudců Vojena Güttlera a Jaroslava Fenyka o ústavní stížnosti stěžovatele Josefa Kubáta, zastoupeného JUDr. Františkem Grznarem, advokátem se sídlem Náměstí Republiky 108, 346 01 Horšovský Týn, o ústavní stížnosti proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 12. 1. 2011, č. j. 1 As 99/2010-79, a proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. 6. 2010, č. j. 5 Ca 270/2007-49, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Žalované Ministerstvo zemědělství - Ústřední pozemkový úřad (dále jen "žalovaný") rozhodnutím ze dne 6. 8. 2007, č. j. 19952/07-17170/Tro, zamítlo odvolání stěžovatele (a dalšího účastníka správního řízení) proti rozhodnutí Ministerstva zemědělství - Pozemkový úřad Domažlice (dále jen "PÚ") ze dne 18. 12. 2006, č. j. 1994/2006-7120 PÚ (dále jen "RPÚ"), kterým byl schválen návrh komplexní pozemkové úpravy v katastrálním území Srbice u Kolovače a v navazujících částech sousedících katastrálních území Poděvousy, Těšovice u Kolovče a Koloveč (dále jen "KPÚ").
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 17. 6. 2010, č. j. 5 Ca 270/2007-49, správní žaloby stěžovatele (a dalšího účastníka správního řízení) zamítl. Odmítl jako nedůvodnou námitku stěžovatele týkající se nesrozumitelnosti napadeného rozhodnutí žalovaného a uvedl, že se žalovaný neopomněl vypořádat s žádnou z odvolacích námitek. Dále s odkazem na konkrétní údaje týkající se KPÚ a poměru mezi původními a novými pozemky (jež obdržel stěžovatel) prohlásil, že byl naplněn požadavek přiměřenosti a zdůraznil, že stěžovatel (až) ve správní žalobě namítl, že nové pozemky nejsou vhodné pro ekologické podnikání, avšak toto své tvrzení nijak nedoložil; žalovanému proto nelze vytknout, že námitky týkající se pěstování bioproduktů nijak blíže nerozebíral. Je-li totiž bonita a z toho plynoucí cena nových pozemků vyšší, než u pozemků původních, není tak zřejmé jak tyto pozemky mohou být kamenité, suché a bez dostatečné vrstvy zeminy. Městský soud odmítl rovněž stěžovatelovu výtku, že obec neodkoupila jeho pozemky za tržní cenu, neboť v řízení o KPÚ takovou povinnost nemá (předmětné řízení provádí PÚ a ten musí pouze zajistit, aby se vlastníkům dostalo přiměřených pozemků, nikoliv, aby byli vyplaceni tržní cenou). Jednání mezi obcí a vlastníky nebylo předmětem řízení o KPÚ, ačkoliv proběhlo v jeho rámci; jakýkoliv postoj obce tak nemůže mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí. Městský soud poukázal také na to, že stěžovatelovo přesvědčení o nevhodnosti lokality pro daný záměr je subjektivní a laické. Správní spis obsahuje dokumenty zpracované osobami odborně způsobilými k vodohospodářským úvahám a závěrům; dokumenty (studie "Revitalizační opatření v povodí Srbického potoka z října 1997, zpracovaná prof. Pavlem Kovářem, DrSc. a Odborné vodohospodářské posouzení investičního záměru: Srbice - Sádlov - výstavba MNV z října 2006 zpracovaného Ing. Jitkou Kovařikovou) hovoří ve prospěch zbudování rybníka; rovněž územní plán obce Srbice z roku 2001 počítá s obnovou Sádlovského rybníka ve formě výstavby malé vodní nádrže. Nadto je pro návrh pozemkových úprav závazná schválená územně plánovací dokumentace. Městský soud zdůraznil, že zákon č. 139/2002 Sb., o pozemkových úpravách a pozemkových úřadech a o změně zákona č. 229/1991 Sb., o úpravě vlastnických vztahů k půdě a jinému zemědělskému majetku, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZPÚ") počítá s tím, že ne všichni vlastníci s úpravou souhlasí, postačí, souhlasí-li s ní alespoň vlastníci tří čtvrtin výměry úpravami zasažených pozemků; v souzené věci souhlasili s návrhem vlastníci 98,42 % výměry dotčených pozemků.
Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 17. 6. 2010, č. j. 5 Ca 270/2007-49, kasační stížnost zamítl. V prvé řadě se zabýval stěžovatelovou námitkou nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí městského soudu; poukázal na to, že posouzení této otázky je úzce spjato s interpretací §10 ZPÚ, tj. s interpretací pojmu "přiměřenosti" kvality, výměry a vzdálenosti původních a navrhovaných pozemků. Právní rámec je určen ZPÚ, který zdůrazňuje, že řízení o pozemkových úpravách je sice správním řízením (§24 odst. 1 ZPÚ), jde však o řízení velmi specifické, a to jak s ohledem na jeho předmět, tak i s ohledem na velký okruh účastníků tohoto procesu a i na jeho samotný účel. Řízení o pozemkových úpravách je vždy vedeno ve veřejném zájmu a zahajováno z moci úřední (definovaném v §2, §6 odst. 1 až odst. 3 ZPÚ). Kasační soud uvedl, že veřejný zájem stojí v citovaném ustanovení vedle jednotlivých partikulárních zájmů soukromých vlastníků pozemků. K povaze tohoto typu řízení se již v minulosti opakovaně vyjadřoval i Ústavní soud (např. v rozhodnutí ze dne 27. 5. 1998, sp. zn. Pl. ÚS 34/97), který konstatoval, že pozemkové úpravy sice nelze ztotožnit s vyvlastněním, nicméně se však jedná o natolik intenzivní zásah do stávajících vlastnických vztahů k nemovitostem, že je nutno při jeho realizaci uplatňovat ústavní principy vyplývající z článku 11 odst. 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"); ty připouštějí vyvlastnění nebo nucené omezení vlastnického práva pouze ve veřejném zájmu, na základě explicitního zákonného zmocnění a za odpovídající náhradu. Podmínky je třeba posuzovat nejen z hlediska jednotlivých vlastníků, ale též k celku (a všem vlastníkům); každý vlastník nemovitostí vstupující do pozemkové úpravy, musí akceptovat nově nastolený stav, bylo-li ho dosaženo správným procesním postupem a byly-li současně dodrženy zákonem stanovené požadavky (tj. podmínky, omezení a regulativy). Tam Ústavní soud připomněl, že ze souboru veřejných zájmů je dominujícím zájem na dalším rozvoji zemědělské výroby při respektování odůvodněných ekologických požadavků. Kasační soud zdůraznil, že dle §10 ZPÚ pozemkový úřad vlastníkům pozemků navrhne nové pozemky tak, aby odpovídaly jejich původním pozemkům přiměřeně cenou, výměrou, vzdáleností a podle možností i druhem pozemku; porovnání ceny, výměry a vzdálenosti navrhovaných pozemků s původními pozemky se provádí celkem za všechny pozemky vlastníka řešené v pozemkových úpravách (§2 téhož zákona). Toto ustanovení je pro souzenou věc klíčové. Dle kasačního soudu druh pozemku nelze tak automaticky vnímat pouze jeho cenovým určením, které vychází z bonity pozemku, ale i jeho umístěním; ZPÚ v daném ustanovení jasně normuje, že podle možností, musí být přidělen i přiměřený druh pozemku; v daném případě by se jednalo o takový pozemek, na němž lze provozovat ekologické zemědělství. To ovšem přichází v úvahu především za situace, kdy žalobce/stěžovatel takové důvody sdělí správnímu orgánu v odvolání proti rozhodnutí ve věci. Nejvyšší správní soud dále poukázal na správní spis, resp. na stěžovatelovo odvolání ze dne 8. 1. 2007 proti RPÚ, z něhož plyne, že žádnou konkrétní námitku směřující do nemožnosti jeho podnikání ve specifické ekozemědělské výrobě stěžovatel nevznesl. Obecně sice uvedl, že pozemek, na kterém nyní hospodaří je přístupný a svou polohou výhodný pro zemědělskou činnost (bod 1. odvolání), a rovněž obecně připomněl, že náhradní pozemky jsou bonitou a polohou pro žalobce horší a nevýhodné, přičemž část pozemků mu byla přidělena na kamenité a suché skále s výškou ornice jen 5 cm, což je v rozporu s §10 ZPÚ. Kasační soud v napadeném rozhodnutí připomněl argumentaci žalovaného, který - k odvolací námitce stěžovatele týkající se nevhodného umístění nových pozemků v kvalitativně horších místech - uvedl, že s tímto nemůže souhlasit, neboť u LV č. X, kde se nachází i sporné pozemky, je cena navrhovaných pozemků vyšší než původních uvedených v nároku o 3,52 %. Ke scelení pozemků došlo v místech, kde stěžovatel již některé pozemky vlastnil. Odmítá proto tvrzení stěžovatele o umístění pozemků do kvalitativně horších míst; protože však stěžovatel nevznesl žádnou konkrétní námitku týkající se nevhodnosti umístění jeho pozemků vzhledem ke zvláštnímu typu podnikání (ekologické zemědělství), nelze za takové situace žalovanému vytýkat, že se námitkou (specifikovanou až později v žalobě) nezabýval. Nejvyšší správní soud v tomto ohledu souhlasil se závěrem městského soudu, že se žalovaný zabýval odvolacími námitkami vztahujícími se k přiměřenosti nových nabízených pozemků dostatečným způsobem. Kasační soud dále připomněl, že městský soud rovněž posoudil stěžovatelovu výtku, týkající se nevhodnosti umístění nových pozemků a tím i znemožnění jeho podnikání ve zvolené zemědělské komoditě (ekoprodukci), když na str. 6 rozsudku uvedl, že "žalobce sice namítá, že nové pozemky nejsou vhodné pro ekologické zemědělství; tato svá tvrzení však ničím nedokládá, takže zůstávají jen subjektivním názorem, který v konfrontaci s objektivními číselnými údaji o pozemcích nemůže obstát. Nelze proto vyčítat žalovanému, že blíže nerozebíral námitku týkající se bioproduktů: žalobce tu totiž vyslovil určitou spekulaci, aniž jakkoli zpochybnil údaje o kvalitě a ceně nových pozemků, k nimž pozemkový úřad (resp. zpracovatel návrhu) dospěl standardními metodami". Kasační soud v této souvislosti uvedl, že zmíněným postupem stěžovatele nebylo umožněno ani městskému soudu, aby přezkoumal úvahu žalovaného, "která by se případným nevhodným umístěním nabízených pozemků právě vzhledem k žalobcově specifické zemědělské činnosti zabývala", neboť správní žaloba zásadně není nástrojem dodatečného prosazování zájmů a nemůže sloužit ani jako náhražka případného opomenutí nebo dokonce procesní taktiky stěžovatele; řízení před správním soudem je prostředkem ochrany práv a spory o využití území mají být zásadně vypořádány v řízení před správními orgány a s využitím příslušného instrumentária správního procesu. Nejvyšší správní soud současně poukázal na to, že jiná by byla situace, kdyby stěžovatel námitku nemožnosti (podnikat na nových nabízených pozemcích právě vzhledem ke specifickému zemědělskému odvětví) vznesl již v odvolání. Pak by se jak správní orgány, tak i případně městský soud musely námitkou zabývat a posoudit ji uvedeným interpretačním rozsahem §10 ZPÚ. Za dané situace byl však nucen Nejvyšší správní soud námitku "absence reakce" žalovaného i městského soudu jako nedůvodnou zamítnout. Nejvyšší správní soud se konečně ztotožnil se závěrem městského soudu, reagujícím na stěžovatelovu výtku, že chyběl zejména hydrogeologický průzkum a že zřízení rybníka může přivodit jiným obcím problémy se zásobováním vodou. Kasační soud (stejně jako městský soud) považoval tyto podklady pro rozhodnutí za dostatečné a dodal, že ani stěžovatel blíže nespecifikoval, v čem by měla spočívat nedostatečnost hydrogeologických podkladů pro zbudování rybníka.
II.
Stěžovatel se domáhal zrušení výše označených rozsudků, neboť se jimi cítí zkrácen na svých základních právech, zakotvených v čl. 4 a čl. 7 Ústavy ČR, dále v čl. 11 odst. 3 a v čl. 36 odst. 1 Listiny a v čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva"). Připomněl dosavadní průběh řízení a argumentaci, která je obsahově shodná či podobná argumentaci v kasační stížnosti. Současně uvedl, že správní orgány a správní soudy neaplikovaly a nezohlednily "cit. normy" a oba správní soudy vytkly stěžovateli, že včas "v průběhu procesů neuplatnil své věcné námitky ... a nezdůraznil svůj podnikatelský záměr bio zemědělství", byť takovému poučení oběma správním soudům nic nebránilo.
Stěžovatel dále připomněl vlastní zemědělskou výrobu a její možné redukce dotčenými pozemkovými úpravami; poukázal na genezi svých návrhů na uzavření dohod s obcí Srbice a na důkaz darovací smlouvou z 19. 7. 2005. Stěžovatel se dále domnívá, že zjevně neúčelnými pozemkovými úpravami dochází k nepřiměřenému zneužití veřejného zájmu v neprospěch jeho vlastnických práv a ke střetu zájmů místní organizace rybářů a obce na straně jedné (potažmo zájmů konkrétních fyzických osob v pozadí) a stěžovatele na straně druhé; o těchto zájmech svědčí jednotlivá podání stěžovatele.
Stěžovatel kritizoval skutečnost, že oba správní soudy (stejně jako správní orgány) kvalifikují jeho pohled jako subjektivní. Nejvyšší správní soud prý napadené rozhodnutí odůvodnil jen obecně a nereagoval na porušení stěžovatelova vlastnického práva; pokud uvedl, že správní žaloba nemůže sloužit jako procesní taktika (či jako dodatečné prosazování zájmů) nebo nahrazovat případné opomenutí stěžovatelova předchozího právního zástupce, znamená to, že zřejmě opomněl celý průběh a genezi pozemkových úprav a následných správních řízení. Stěžovatel konečně připomněl, že součástí práva na spravedlivý proces je vytvoření prostoru pro to, aby účastník řízení mohl účinně uplatnit námitky a argumenty, které jsou způsobilé ovlivnit rozhodování soudu, jenž se s nimi musí v rozhodnutí náležitě vypořádat.
III.
Ústavní stížnost je oprávněna podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její základní právo nebo svoboda, zaručené ústavním pořádkem.
Senát mimo ústní jednání a bez přítomnosti účastníků usnesením návrh odmítne, shledá-li jej zjevně neopodstatněným [§72 odst. 1 písm. a), §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní soud usuzuje, že z napadených rozhodnutí správních soudů a z obsahu spisů zásah do základních práv, kterých se stěžovatel dovolává, dovodit nelze. Ústavní soud konstatuje, že se správní orgány a správní soudy v rozsáhlých odůvodněních svých rozhodnutí a s poukazy na příslušnou judikaturu s jednotlivými námitkami stěžovatele vypořádaly náležitě; kasační soud právem dovodil správnost napadeného rozsudku Městského soudu v Praze. S ohledem na obdobné námitky, jež stěžovatel uplatňoval v kasační stížnosti a také v ústavní stížnosti, lze na vyčerpávající odůvodnění rozsudků správních soudů v dalším odkázat.
Ústavní soud zdůrazňuje, že mezi zjištěním správních soudů a právními závěry z nich vyvozenými nelze shledat ani extrémní rozpor (ve smyslu ustálené judikatury) a nejde ani o postup svévolný. Správní soudy srozumitelně a jasně označily příslušnou právní úpravu, kterou aplikovaly a uvedly důvody, které je k jejich závěru vedly. Ústavní soud současně připomíná, že to byly oba správní soudy, které nikoliv obecně, ale konkrétně, věcně a organicky (v souvislostech a v úzké návaznosti) odůvodnily svá rozhodnutí; vypořádaly se naprosto jasně a zřejmě s předpoklady, podmínkami a okolnostmi, jež podmiňují schválení KPÚ jako intenzivního zásahu do stávajících vlastnických vztahů k nemovitostem, jež vyžadují reflexi uplatnění ústavních principů vyplývajících z článku 11 odst. 4 Listiny (jak ostatně zásadně rozebral kasační soud s odkazem na judikaturu Ústavního soudu. Stejně tak Ústavní soud nemůže souhlasit s tvrzením stěžovatele, že nemohl účinně uplatnit své námitky a argumenty. Ústavní soud v této souvislosti připomíná, že nepříznivý výsledek řízení před správními orgány a správními soudy neznamená porušení stěžovatelem tvrzených základních práv; to platí zvláště za situace, kdy se stěžovatel domnívá, že jeho opomenutí, spočívající v neuplatnění věcných námitek v řízení před správními orgány, by bylo možné nahradit v průběhu řízení o správní žalobě před správními soudy. Oba tyto soudy tuto otázku stěžovateli jasně a jednoznačně vysvětlily. Obdobné musí Ústavní soud uvést k poukazu Nejvyššího správního soudu na to, že stěžovatel (resp. její předchozí zástupce) nezvolil vhodnou procesní taktiku. Ústavní soud považuje argumentaci správních soudů za logickou, jasnou, přesvědčivou a tedy i z ústavněprávního hlediska plně akceptovatelnou.
Ústavní soud dovozuje, že stěžovatel se snaží postavit Ústavní soud do pozice další soudní instance, která mu má dopomoci k řešení právě uvedených okolností, které však nelze odstranit spektakulární úvahou o možnostech nápravy pomocí ústavní stížnosti.
Proto Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků usnesením jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl [ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu].
Ústavní soud připomíná, že usnesení o odmítnutí návrhu podle citovaného ustanovení lze stručně odůvodnit i jen uvedením zákonného důvodu, pro který se ústavní stížnost odmítá (srov. novelizované znění §43 odst. 3 zákona o Ústavním soudu, část druhá, bod 6. zákona č. 404/2012 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, a některé další předpisy); to se dle bodu 1. Sdělení Ústavního soudu pod č. Org. 72/12 (publikovaného ve Sbírce zákonů pod č. 469/2012 Sb.) uplatňuje i na řízení zahájená před Ústavním soudem, avšak neskončena do 31. 12. 2012. Zde však Ústavní soud šel nad rámec této právní úpravy a - jak je zřejmé - toto usnesení odůvodnil rozsáhleji.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. května 2013
Ivana Janů
předsedkyně senátu Ústavního soudu