ECLI:CZ:US:2015:1.US.4040.14.1
sp. zn. I. ÚS 4040/14
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Davida Uhlíře (soudce zpravodaj), soudce Radovana Suchánka a soudkyně Kateřiny Šimáčkové o ústavní stížnosti stěžovatelů 1. Bc. Ireny Klimánkové a 2. Petra Klimánka, zastoupených Mgr. Pavlem Černohousem, advokátem se sídlem v Praze 4 - Podolí, Ve Svahu 531/1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 1 As 90/2014-40 ze dne 1. října 2014, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Stěžovatelka podala svým jménem a jménem stěžovatele odvolání proti rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, kterým tento úřad povolil žadateli Pražská energetika, a. s., výjimku z čl. 4 odst. 10 vyhlášky hlavního města Prahy č. 26/1999 Sb., o obecných technických požadavcích na výstavbu v hlavním městě Praze ("OTPP"). Magistrát o odvolání stěžovatele nerozhodl, podle jeho názoru totiž stěžovatelka mohla odvolání podat pouze za sebe. Odvolání stěžovatelky magistrát zamítl pro nepřípustnost s tím, že stěžovatelka nebyla účastnicí řízení o povolení výjimky. Rozhodnutí magistrátu stěžovatelé napadli žalobou u Městského soudu v Praze.
2. Městský soud žalobu odmítl. S odkazem na judikaturu rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu dospěl k závěru, že rozhodnutí o povolení výjimky z OTPP není samostatně přezkoumatelným rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 soudního řádu správního (dále jen "s. ř. s."), neboť stěžovatelce nezasahuje do práv. Tento zásah by přicházel do úvahy v případě vydání na výjimku navazujícího rozhodnutí o umístění stavby. Ve vztahu ke stěžovateli městský soud konstatoval, že jemu napadené rozhodnutí do práv také nezasahuje, neboť jím magistrát rozhodl pouze o odvolání stěžovatelky. Toto rozhodnutí stěžovatelé napadli kasační stížností.
3. Nejvyšší správní soud kasační stížnost výše uvedeným rozsudkem zamítl. Ztotožnil se s názorem městského soudu v tom, že stěžovatel nebyl rozhodnutím o odvolání stěžovatelky dotčen na svých právech. Stejně tak se ztotožnil s tím, že rozhodnutí o povolení výjimky z OTPP je rozhodnutím podkladovým, které do práv stěžovatelky přímo nezasahuje a je tak soudem přezkoumatelné až v řízení o žalobě proti konečnému rozhodnutí. V této souvislosti soud odkázal na jiné své rozhodnutí v obdobné věci stěžovatelky a rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 8/2011-68 ze dne 30. 7. 2013, publ. pod č. 2908/2013 Sb. NSS. Přestože stěžovatelka závěry tohoto rozsudku rozšířeného senátu zpochybňovala, soud neshledal důvod, proč se od něj odklonit.
4. Proti uvedenému rozsudku Nejvyššího správního soudu stěžovatelé brojí ústavní stížností, neboť se domnívají, že jím došlo k porušení jejich práv zaručených čl. 11 odst. 1, čl. 36 a čl. 37 odst. 3 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"), čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod a čl. 1 Dodatkového protokolu k této úmluvě. Podle stěžovatelů Nejvyšší správní soud přehlíží, že povolením výjimky z OTPP je konečným způsobem vyřešen předmět jejího rozhodování a navazující správní akty jsou jím vázány a vychází z něj. Za ještě podstatnější stěžovatelé považují tu skutečnost, že §75 odst. 2 s. ř. s. při přezkumu konečného rozhodnutí umožňuje rozhodnutí o výjimce pouze přezkoumat, nikoliv zrušit. Takový přezkum zákonnosti pak nemá žádný význam.
5. Podle stěžovatelů rozhodnutí o výjimce zasahuje do jejich vlastnického práva tím, že výjimka byla povolena pro nadzemní elektrické vedení, jehož ochranné pásmo zasahuje na jejich pozemek. Je tak trvale zhoršeno užívání tohoto pozemku. Dále stěžovatelé namítli, že již v řízení o povolení výjimky jim musí být umožněna ochrana vlastnických práv, neboť navazující rozhodnutí stavebního úřadu a jeho odvolacího orgánu výsledek rozhodnutí o výjimce pouze přejímala. Stavební zákon zdůrazňuje zásadu koncentrace řízení, námitky proti povolení výjimky tak jsou v dalším řízení nepřípustné. K zásahu do práv dochází již povolením výjimky, nutnost získat ještě další povolení je tak "fakticky jen podmínkou, resp. časovým odkladem tohoto výkonu." Tento odklad však neznamená, že by k zásahu došlo jen na základě navazujícího rozhodnutí. Stěžovatelé tak Ústavnímu soudu navrhli, aby buďto zrušil napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, nebo aby zrušil §65 odst. 1 s. ř. s., pokud dospěje k závěru, že toto ustanovení neumožňuje ústavně konformní výklad.
6. Ústavní soud se nejprve zabýval tím, zda jsou splněny formální předpoklady projednání ústavní stížnosti. Ústavní stížnost byla podána včas a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelé jsou osobami oprávněnými k jejímu podání, jsou zastoupeni v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a vyčerpali všechny procesní prostředky, které jim zákon k ochraně práv poskytuje. Ústavní stížnost je proto přípustná.
7. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že se jedná o návrh zjevně neopodstatněný ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem.
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy České republiky), není dalším stupněm v systému obecného soudnictví. Je záležitostí obecných soudů, aby zjišťovaly a hodnotily skutkový stav, prováděly výklad jiných než ústavních předpisů a aplikovaly je při řešení konkrétních případů. Výklad a aplikaci předpisů podústavního práva lze hodnotit jako protiústavní, jestliže nepřípustně postihují některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo jsou výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. jenž odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinárnímu) chápání dotčených právních institutů (a představuje tím nepředvídatelnou interpretační libovůli), případně jsou v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti [srov. kupř. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 85/06 ze dne 25. 9. 2007 (N 148/46 SbNU 471)].
9. Byť stěžovatelé napadli rozsudek č. j. 1 As 90/2014-40, podstatou jejich ústavní stížnosti je polemika s právním názorem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu vysloveným v rozsudku č. j. 8 As 8/2011-66. Na základě stížnostní argumentace by tak Ústavní soud měl názor rozšířeného senátu o povaze rozhodnutí o povolení výjimky z OTPP z hlediska §65 odst. 1 s. ř. s. podrobit běžnému instančnímu přezkumu. To však Ústavnímu soudu nepřísluší.
10. Výklad §65 odst. 1 s. ř. s. jako jednoho ze základních zákonných ustanovení pro správní soudnictví náleží především soustavě soudů, na jejímž vrcholu stojí Nejvyšší správní soud (čl. 92 Ústavy in fine, §12 s. ř. s.). Jak Ústavní soud uvedl výše, v tomto ohledu může pouze posoudit, zda zvolený výklad nepřekračuje ústavně akceptovatelné meze, které v projednávané věci představuje především čl. 36 odst. 2 Listiny.
11. Z napadeného rozsudku i jím citované judikatury je však zřejmé, že Nejvyšší správní soud si byl při posuzování věci dobře vědom požadavku čl. 36 odst. 2 Listiny na bezvýjimečné poskytování soudní ochrany před rozhodnutími orgánů veřejné správy, která se týkají základních práv a svobod. V rozsudku rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 2 A 75/2009-113 ze dne 23. 8. 2011, publ. pod č. 2434/2011 Sb. NSS, rozšířený senát uvedl, že ve správním soudnictví musí být umožněn přezkum závazných stanovisek vydaných podle §149 správního řádu. S ohledem na podkladovou povahu závazných stanovisek však dospěl k závěru, že postačí, pokud je soudní přezkum umožněn až v rámci konečného rozhodnutí dle §75 odst. 2 s. ř. s., neboť tato stanoviska sama o sobě nezakládají, nemění, neruší nebo závazně neurčují práva nebo povinnosti. Ústavní soud v usnesení sp. zn. Pl. ÚS 32/11 ze dne 23. 5. 2013 neshledal, že by tento přístup byl z hlediska čl. 36 odst. 2 Listiny nedostatečný.
12. Z obdobných úvah jako v rozsudku č. j. 2 A 75/2009-113 vyšel rozšířený senát i v rozsudku č. j. 8 As 8/2011-66, ve kterém se zabýval soudní ochranou proti rozhodnutí o povolení výjimky z OTPP. Přes odlišnosti mezi výjimkou z OTPP a závaznými stanovisky shledal, že se shodují ve své povaze podkladu pro navazující správní rozhodnutí. Tomu odpovídá, že i v tomto případě rozšířený senát dospěl k závěru, že rozhodnutí o výjimce z OTPP zpravidla nezakládá práva a povinnosti fyzických a právnických osob samo o sobě, ale až ve spojení s navazujícím aktem správního orgánu, kterým je rozhodováno o celém předmětu řízení.
13. V projednávané věci Nejvyšší správní soud vyšel právě z rozsudku č. j. 8 As 8/2011-66, protože neshledal důvod se od něj odchýlit. Ústavní soud na důvodech pro takový postup neshledal žádné ústavně významné vady. Stěžovatelka sice uvedla, že k zásahu do jejích práv dochází již vydáním rozhodnutí o výjimce z OTPP, sama však přiznává, že zásah do jejích práv je do získání navazujícího rozhodnutí odložen. V tomto ohledu se tak od názoru rozšířeného senátu liší pouze slovním vyjádřením (podle rozšířeného senátu je teprve výsledek hlavního řízení způsobilý skutečného zkrácení práv). To lze demonstrovat právě ve vztahu k namítanému zkrácení práv stěžovatelky ochranným pásmem nadzemního vedení. Ochranné pásmo totiž zásadně vzniká dnem nabytí právní moci navazujícího rozhodnutí (souhlasu) v územním řízení [srov. §46 odst. 1 zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon)].
14. Taktéž na námitku, že takto odložený soudní přezkum neposkytuje dostatečně účinnou ochranu práv, judikatura Nejvyššího správního soudu odpovídá. Již v rozsudku č. j. 2 A 75/2009-113 rozšířený senát uvedl, že příliš odložený soudní přezkum řízení jako celku může být z hlediska ochrany práv nedostatečný, avšak příliš brzký přezkum jednotlivých částí řízení může paralyzovat komplexní rozhodovací procesy v rámci veřejné správy. Pokud při vědomí takového napětí mezi efektivitou ochrany práv jednotlivců a efektivitou rozhodování ve veřejné správě Nejvyšší správní soud přistoupil k soudnímu přezkumu výjimky z OTPP až ve spojení s navazujícím správním aktem, jímž je rozhodováno o celém předmětu řízení a jímž teprve může dojít ke skutečnému zásahu do práv stěžovatelky, nelze tomu z ústavního hlediska nic vytknout.
15. Na uvedeném nic nemění důraz stěžovatelky na §75 odst. 2 s. ř. s., který správním soudům neumožňuje rozhodnutí o výjimce z OTPP zrušit. K zásahu do práv může dojít až navazujícím rozhodnutím, které správní soud zrušit může. Zároveň správní soud může podle §75 odst. 2 s. ř. s. přezkoumat i zákonnost rozhodnutí o výjimce jako subsumovaného správního aktu a vypořádat se s ním ve svém odůvodnění (srov. rozsudek NSS č. j. 4 As 37/2005-83 ze dne 29. 6. 2007, publ. pod č. 1324/2007 Sb. NSS). Právním názorem soudu je pak správní orgán vázán (§78 odst. 5 s. ř. s.). I v tomto ohledu tak správní soudy mohou poskytnout účinnou ochranu právům stěžovatelky. Nejvyšší správní soud v projednávané věci vyšel z výše uvedené judikatury a v ní obsažených úvah, Ústavní soud proto neshledal, že by ústavní stížností napadený rozsudek ústavně zaručená práva stěžovatelky dostatečně nezohlednil, či je zcela pominul.
16. Závěrem lze podotknout, že oba stěžovatelé uplatnili totožnou argumentaci, která zpochybňuje nosné důvody napadeného rozsudku pouze ve vztahu ke kasační stížnosti stěžovatelky. Stěžovatel tedy nijak nezpochybnil úvahu správních soudů o tom, že nemohl být zkrácen na právech rozhodnutím o odvolání stěžovatelky. Ústavní soud však není vázán důvody ústavní stížnosti [srov. nález sp. zn. I. ÚS 89/94 ze dne 29. 11. 1994 (N 58/2 SbNU 151); tento nález byl částečně překonán stanoviskem pléna sp. zn. Pl. ÚS-st. 1/96 ze dne 21. 5. 1996 (ST 1/9 SbNU 471), ne však v části týkající se rozsahu vázanosti návrhem], přes uvedený nedostatek proto napadený rozsudek přezkoumal z hlediska možného zásahu do ústavně zaručených práv a svobod stěžovatele a žádný takový zásah neshledal.
17. Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud odmítl podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný. Byla-li ústavní stížnost odmítnuta, sdílí její osud i akcesorický návrh na zrušení §65 odst. 1 s. ř. s.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. června 2015
David Uhlíř v. r.
předseda senátu