ECLI:CZ:US:2016:3.US.3797.15.1
sp. zn. III. ÚS 3797/15
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Jana Filipa a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Krajská zdravotní, a. s., sídlem Sociální péče 3316/12A, Ústí nad Labem, zastoupené JUDr. Danielem Volákem, advokátem, sídlem Jiráskova 413, Litvínov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 2. října 2015 č. j. 7 Afs 214/2015-163, za účasti Nejvyššího správního soudu, jako účastníka řízení, a Ministerstva financí, sídlem Letenská 15, Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah rozhodnutí ve věci
1. Regionální rada regionu soudržnosti Severozápad (dále jen "Regionální rada") uzavřela se stěžovatelkou smlouvu o poskytnutí dotace z rozpočtových prostředků Regionální rady, jejímž předmětem bylo poskytnutí účelové dotace na realizaci projektu "Doplnění zdravotnického zařízení a přístrojů - Nemocnice Most, o. z." (dále jen "projekt"); smlouva měla tři dodatky. Úřad Regionální rady regionu soudržnosti Severozápad (dále jen "správce daně") vydal dne 10. 7. 2012 platební výměr, jímž stěžovatelce vyměřil podle §22 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "malá rozpočtová pravidla"), a podle zákona č. 280/2009 Sb., daňový řád (dále jen "d. ř."), odvod ve výši 79 152 523 Kč do rozpočtu Regionální rady, a to za porušení rozpočtové kázně u předmětného projektu. Odůvodnil to tím, že při veřejnoprávní kontrole u stěžovatelky Regionální radou ve dnech 14. - 19. 12. 2011 bylo zjištěno, že se stěžovatelka jako příjemce dotace v souvislosti se zadáváním veřejné zakázky, uveřejněné dne 12. 9. 2008, a s úpravou uveřejněné dne 20. 10. 2008, dopustila správního deliktu dle §120 odst. 1 písm. a) zákona č. 137/2006 Sb., o veřejných zakázkách, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "ZVZ"), tím, že nedodržela povinnost podle §40 odst. 6 ZVZ, neboť neprodloužila lhůtu pro podávání nabídek, ačkoliv provedla úpravu v uveřejněném vyhlášení zakázky, a současně nedodržela postup podle §6 ZVZ tím, že nepostupovala transparentním a přezkoumatelným způsobem při posouzení nabídky vybraného uchazeče ve smyslu §76 a 77 ZVZ, přičemž tyto postupy stěžovatelky jako zadavatelky mohly podstatně ovlivnit výběr nejvhodnější nabídky, a stěžovatelka uzavřela smlouvu s vybraným uchazečem. Správce daně dodal, že vzal rovněž v úvahu otázku efektivního nakládání s dotačními prostředky.
2. Stěžovatelka podala odvolání, ve kterém uvedla, že jediným důvodem pro vyměření odvodu bylo (již) vydané rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o tom, že spáchala správní delikt porušením ZVZ. Uvedla, že podala proti druhostupňovému rozhodnutí ve věci daného správního deliktu žalobu, jíž správní soud přiznal odkladný účinek, proto rozhodnutí správních orgánů ve věci správního deliktu ještě nenabylo právní moci (nabytí právní moci bylo podle ní pozastaveno), přičemž současně si správce daně ve věci odvodu nemohl podle §99 odst. 2 d. ř. sám posoudit, zda se stěžovatelka dopustila správního deliktu či nikoliv. Ministerstvo financí (dále jen "vedlejší účastník") odvolání zamítlo rozhodnutím ze dne 16. 1. 2013. Vedlejší účastník reagoval tak, že přiznání odkladného účinku žalobě ve věci správního deliktu stěžovatelky se vztahuje pouze na vykonatelnost správního rozhodnutí o deliktu, nikoliv na jeho právní moc; správce daně tedy byl (ve věci odvodu) pravomocným rozhodnutím o správním deliktu vázán (§99 odst. 1 d. ř.). Dále vedlejší účastník nesouhlasil s tím, že by rozhodnutí o správním deliktu bylo jediným důvodem vyměření odvodu. Podle vedlejšího účastníka naopak správce daně sám provedl kontrolu dle §13 odst. 1 zákona č. 320/2001 Sb., o finanční kontrole ve veřejné správě a o změně některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů, a hodnotil důkazy ve věci. Vedlejší účastník se ztotožnil s uloženým odvodem, neboť (i) podle něj bylo prokázáno, že stěžovatelka porušila specifikovanými jednáními rozpočtovou kázeň a neoprávněně použila peněžní prostředky, resp. porušila konkrétní ujednání smlouvy o poskytnutí účelové dotace (včetně dokumentů - příruček s přílohami, které jsou součástí smlouvy).
3. Žalobu stěžovatelky Krajský soud v Ústí nad Labem (dále jen "krajský soud") rozsudkem ze dne 5. 8. 2015 č. j. 15 Af 73/2013-57 pro nedůvodnost zamítl; v obsahu žaloby shledal jediný žalobní bod, ve kterém stěžovatelka namítla, že důvodem uložení odvodu bylo rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o jejím správním deliktu, proti kterému však podala žalobu, proto (i) vedlejší účastník měl vyčkat rozhodnutí o této žalobě; správce daně si současně podle §99 odst. 2 d. ř. nemohl sám posoudit otázku spáchání správního deliktu. Krajský soud poukázal na dispoziční zásadu v žalobním řízení a princip jednoty prvostupňového a odvolacího správního rozhodnutí. Podle krajského soudu vycházely správní orgány ve věci odvodu z vlastních zjištění a kontroly jimi provedené (nikoliv z rozhodnutí o správním deliktu, proto i argument o přiznání odkladného účinku žalobě ve věci správního deliktu je nedůvodný) a učinily konkrétní závěry o porušení smlouvy o poskytnutí dotace; vedlejší účastník jen doplnil důvody vydání platebního výměru o konkrétní rozbor porušených ustanovení smlouvy a zákona.
4. Následnou kasační stížnost stěžovatelky zamítl Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 2. 10. 2015 č. j. 7 Afs 214/2015-163. V první kasační námitce stěžovatelka uvedla, že pokud tvoří prvostupňové i odvolací správní řízení ve věci odvodu jeden celek, potom také platí, že odvod jí byl uložen na základě více důvodů současně, a sice z důvodu jejího správního deliktu, jak uvedl správce daně v platebním výměru, i z důvodů dalších, které uvedl vedlejší účastník ve svém rozhodnutí. Vedlejší účastník však neurčil váhu závažnosti těchto jednotlivých důvodů z hlediska ukládání odvodu (§22 odst. 5 malých rozpočtových pravidel), a pokud tedy jeden z těchto důvodů později odpadl (stěžovatelka v kasační stížnosti tvrdila, že již v řízení před krajským soudem bylo doloženo, že soud zrušil rozhodnutí o správním deliktu stěžovatelky), měl krajský soud rozhodnutí vedlejšího účastníka zrušit (v opačném případě není zřejmé, proč k uložení odvodu postačovaly krajskému soudu ostatní důvody uvedené v rozhodnutí vedlejšího účastníka). Nejvyšší správní soud označil tuto námitku za novou a nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen "s. ř. s."), směřující zejména proti postupu vedlejšího účastníka, a nikoliv krajského soudu. Za nedůvodnou poté označil Nejvyšší správní soud druhou kasační námitku, v níž stěžovatelka krajskému soudu vytýkala, že měl z úřední povinnosti přihlédnout k vadě správního řízení spočívající v tom, že vedlejší účastník potvrdil rozhodnutí správce daně, avšak na základě jiných závěrů (důvodů), aniž by dal stěžovatelce možnost se k tomuto novému náhledu vyjádřit. Nejvyšší správní soud argumentoval tím, že taková povinnost krajského soudu zde nebyla, neboť namítaná vada není vadou, k níž by měl krajský soud přihlédnout ex offo [nejde totiž o vadu řízení zařaditelnou pod §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s., jež by byla přímo patrna ze správního spisu a bránila současně krajskému soudu přezkoumat rozhodnutí vedlejšího účastníka v mezích uplatněného žalobního bodu]. Zároveň kasační soud dospěl k závěru, že postup vedlejšího účastníka nebyl rozporný s §115 odst. 2 d. ř., ani jeho rozhodnutí nebylo pro stěžovatelku překvapivé, neboť vedlejší účastník dospěl k totožnému závěru na základě týchž důkazů ve správním spise jako správce daně. Kasační soud následně neshledal důvodnou ani třetí kasační námitku, podle které měl krajský soud přihlédnout z úřední povinnosti také k vadě spočívající v tom, že si vedlejší účastník v rozporu s §99 odst. 2 d. ř. sám posoudil okolnost spáchání správního deliktu stěžovatelkou, přestože měl jím vedené správní řízení přerušit a vyčkat rozhodnutí o žalobě podané stěžovatelkou ve věci jejího správního deliktu. Nejvyšší správní soud uvedl, že správce daně ani vedlejší účastník neposuzovaly otázku, zda stěžovatelka spáchala správní delikt či nikoliv; nelze jim ani vytýkat, že rozhodnutí o správním deliktu považovaly za pravomocné (a tedy i závazné), neboť přiznání odkladného účinku žalobě nemá vliv na právní moc žalobou napadeného rozhodnutí. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil ani čtvrté kasační námitce o nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku krajského soudu.
II.
Argumentace stěžovatelky
5. Ústavní stížností ze dne 22. 12. 2015, doplněnou podáními ze dne 29. 2. 2016 a 20. 4. 2016, se stěžovatelka podle petitu domáhala zrušení v záhlaví označeného rozsudku Nejvyššího správního soudu; v textu ústavní stížnosti (však) vznesla i námitky proti postupu a rozhodnutím krajského soudu, vedlejšího účastníka a správce daně. Důvodem podání ústavní stížnosti bylo porušení jejích práv zakotvených v čl. 1 odst. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava"), a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1, čl. 36 odst. 1, čl. 38 odst. 2 a čl. 40 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Stěžovatelka současně požádala o přiznání odkladného účinku ústavní stížnosti podle §79 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
6. Stěžovatelka popsala svou verzi průběhu předchozích řízení tak, že správce daně jí uložil odvod za porušení povinností, jež mělo naplňovat znaky správního deliktu na úseku zadávání veřejných zakázek. O tomto správním deliktu však již vedl řízení Úřad pro ochranu hospodářské soutěže, proti jehož rozhodnutí podala stěžovatelka žalobu. Stěžovatelka proto rovněž brojila proti platebnímu výměru odvoláním s tím, že správce daně nebyl kompetentní posuzovat spáchání správního deliktu a nevedl před vydáním platebního výměru ani řádné daňové řízení. Vedlejší účastník odvolání zamítl, neboť podle něj správce daně dospěl sám na základě vlastních zjištění k závěru o porušení ZVZ; ve skutečnosti však podle stěžovatelky vedlejší účastník bez náležitého procesního postupu uvedl jiné důvody uloženého odvodu, než byl správcem daně odkazovaný správní delikt. Stěžovatelka údajně následně tyto námitky uplatnila ve své správní žalobě ve věci odvodu. Krajský soud však žalobu zamítl a uvedl, že platebnímu výměru chybělo odůvodnění, jehož absenci zhojil vedlejší účastník; podle stěžovatelky však platební výměr odůvodnění obsahoval (a to nesrozumitelné a neodpovídající důkazům ve věci) a zhojení jeho absence tedy nepřicházelo v úvahu. Stěžovatelka následně podala kasační stížnost, ve které se zejména zabývala překvapivostí rozhodnutí vedlejšího účastníka, avšak kasační soud jí nevyhověl.
7. Podle stěžovatelky oba správní soudy postupovaly formalisticky a přehlédly následující vady správního řízení (viz níže body 8 až 11), jež jsou bez dalšího patrné ze správního spisu a bránily přezkoumání rozhodnutí vedlejšího účastníka. K těmto vadám mělo být přihlédnuto z úřední povinnosti (odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. IV. ÚS 493/06, usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011 č. j. 7 Azs 79/2009-84, a rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 6. 2007 č. j. 9 As 6/2007-65). Navíc stěžovatelka údajně na všechny tyto vady již v žalobě poukazovala "jinými slovy", resp. prostřednictvím argumentu, podle kterého bylo jediným důvodem vyměření odvodu rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže o jejím správním deliktu. Na vadu absence daňového řízení také údajně v žalobě poukazovala prostřednictvím argumentu, dle kterého v odvolacím řízení bylo původní odůvodnění (pozn. myšleno odůvodnění platebního výměru) nahrazeno zcela novým, a o absenci daňového řízení měla také podrobně argumentovat ve své druhé replice před Nejvyšším správním soudem.
8. První procesní vadou má být podle stěžovatelky okolnost, dle níž platebnímu výměru nepředcházelo řádné daňové řízení, resp. daňové řízení neprobíhalo ani jeden celý den (v jednom dni bylo řízení zahájeno a současně přerušeno a poté po pěti měsících bylo v jenom dni rozhodnuto o pokračování v řízení a současně byl vydán platební výměr správcem daně).
9. Druhým pochybením má být to, že platební výměr byl vydán na základě finanční kontroly, jež proběhla před zahájením daňového řízení, nebyla jeho součástí (ani nemohla), neřídí se d. ř. a neposkytuje zákonný podklad pro autoritativní rozhodnutí o porušení rozpočtové kázně (podkladem pro ukládání sankcí za porušení rozpočtové kázně v režimu zákona č. 218/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech a o změně některých souvisejících zákonů, dále jen "velká rozpočtová pravidla", není pouhé zjištění z auditů a finančních kontrol, ale daňová kontrola provedená podle d. ř., proto není důvod, aby totožné nemělo platit i pro postup podle malých rozpočtových pravidel), navíc správce daně nebyl dle d. ř. oprávněn "bez dalšího" přebírat závěry z provedené finanční kontroly. Stěžovatelka doplnila, že podle jejího přesvědčení Regionální rada (pozn. stěžovatelka zřejmě mínila spíše správce daně) kontinuálně markantně porušuje své povinnosti stanovené "Metodikou finančních toků a kontroly programů spolufinancovaných ze strukturálních fondů, Fondu soudržnosti a Evropského rybářského fondu na programové období 2007-2013" (dále jen "Metodika"), neboť podle jejího bodu 3.10.1.4 a 3.10.3.2 má Regionální rada v případě podezření na porušení rozpočtové kázně podle malých rozpočtových pravidel předat případ správci daně k dalšímu prošetření podezření na porušení rozpočtové kázně podle malých rozpočtových pravidel. Správce daně je poté povinen postupovat při prošetřování podle d. ř., má jednat nezávisle na Regionální radě a není vázán Metodikou, tedy nesrovnalost zjištěná Regionální radou je pro něj jen východiskem dalšího rozhodování; prošetření v tomto smyslu však správce daně neučinil.
10. Třetí vadu stěžovatelka shledává v tom, že vedlejší účastník změnil platební výměr správce daně pouhým odůvodněním rozhodnutí o odvolání, resp. potvrdil odvod z jiných důvodů než je správní delikt. Tyto nové důvody byly přitom v neprospěch stěžovatelky, neboť jediný důvod platebního výměru - správní delikt - odpadl v důsledku zrušení rozhodnutí Úřadu pro ochranu hospodářské soutěže. Vedlejší účastník jí proto měl seznámit se svými novými závěry ve smyslu §115 odst. 2 d. ř.; v opačném případě porušil zásadu dvojinstančnosti řízení (stěžovatelka k otázce dvojinstančnosti řízení poukázala na některé nálezy Ústavního soudu).
11. Čtvrtým pochybením podle stěžovatelky bylo, že vedlejší účastník sice uváděl, že posuzoval porušení rozpočtové kázně, avšak ve skutečnosti posuzoval porušení ZVZ, k čemuž je však kompetentní toliko Úřad pro ochranu hospodářské soutěže. Vedlejší účastník tedy svým postupem "ultra vires" otevřel prostor pro dvojí sankcionování téhož porušení zákona, a to sankcionování podle ZVZ a podle malých rozpočtových pravidel. Vedlejší účastník tím měl porušit zásadu ne bis in idem. Stěžovatelka považuje za nepochybné, že odvod je sankcí (poukázala na konkrétní judikaturu Nejvyššího správního soudu).
12. Závěrem stěžovatelka vznesla výtku, podle které Nejvyšší správní soud rozhodoval v jejích věcech nejednotně, ačkoliv v nich byla řešena shodná situace (vč. průběhu řízení) a věci se lišily jen částkou dotace a sídlem nemocnic. Ve věcech sp. zn. 7 Afs 214/2015, 7 Afs 215/2015 a 8 Afs 126/2015 Nejvyšší správní soud totiž kasační stížnost zamítl (pozn.: v těchto věcech byly podány ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. III. ÚS 3797/15, III. ÚS 3796/15 a IV. ÚS 505/16), zatímco ve věcech sp. zn. 9 Afs 197/2015 a 9 Afs 198/2015 kasační stížnost odmítl (pozn.: v těchto věcech byly podány ústavní stížnosti vedené pod sp. zn. III. ÚS 3771/15 a III. ÚS 3772/15). Navíc první tři citované rozsudky se liší tím, že sedmý senát vůbec neposuzoval kasační námitku o absenci daňového řízení, jež mělo předcházet platebnímu výměru. Stěžovatelka k nejednotnému postupu kasačního soudu poukázala na princip právní jistoty a předvídatelnosti práva, resp. postupu orgánů veřejné moci. Stěžovatelka současně v ústavní stížnosti navrhla spojit ke společnému projednání všech pět citovaných věcí, o nichž jsou vedena řízení u Ústavního soudu.
III.
Formální předpoklady projednání ústavní stížnosti
13. Ústavní soud posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byl vydán napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný; stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky §29 až 31 zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario). Byť stěžovatelka vznesla v samotné ústavní stížnosti i námitky proti rozhodnutí krajského soudu a správních orgánů v její věci, tyto nenašly odraz v petitu ústavní stížnosti; relevance těchto námitek je navíc odvislá od úspěšnosti (přípustnosti, důvodnosti) stěžovatelčiných námitek směřujících proti napadenému rozsudku Nejvyššího správního soudu, proto se Ústavní soud zabýval především právě ústavností tohoto posledního rozhodnutí ve věci.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
14. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a 91 odst. 1 Ústavy); není povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení (nebo rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody účastníka tohoto řízení, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy (zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé). Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
15. V projednávané věci Ústavní soud porušení ústavně zaručených práv stěžovatelky neshledal a k jednotlivým námitkám v ústavní stížnosti uvádí následující.
16. Pokud stěžovatelka uvádí, že všechny nyní před Ústavním soudem předestřené vady správního řízení řádně uplatnila již ve svých žalobních bodech a krajský soud se jimi proto měl zabývat (srovnej zde body 7.), bylo na stěžovatelce, aby tuto námitku vznesla především již ve své kasační stížnosti, a nikoliv až před Ústavním soudem; je to právě Nejvyšší správní soud, který je povolán k přezkumu (dle obsahu kasační stížnosti) toho, zda krajský soud některou z relevantních žalobních námitek neopomněl. Nadto je možno konstatovat, že z vyžádaného spisu krajského soudu je patrno, že stěžovatelka uplatnila v žalobě skutečně jen jeden žalobní bod, který krajský soud ve svém rozsudku dostatečně zrekapituloval a poté vypořádal (srovnej zde bod 3.). S ohledem na koncepci "žalobního bodu" (dle s. ř. s. a související ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu) a zásadu dispoziční v žalobním řízení [§75 odst. 2, §71 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] nelze souhlasit se stěžovatelkou v tom, že si snad měl krajský soud pod výše citovaným jediným žalobním bodem domýšlet širokou škálu jejích dalších konkrétních výtek o různých procesních vadách před správními orgány, kterou uplatnila postupně až v kasační stížnosti nebo dokonce až ve stížnosti ústavní. Nelze se tedy ani ztotožnit se stěžovatelkou v tom, že by jí správní soudy v tomto směru upřely právo na spravedlivý proces. Vlastní (a jedinou) žalobní námitku, kterou poté částečně stěžovatelka uplatnila též ve své kasační stížnosti (jako třetí kasační námitku - srovnej zde bod 4.), přitom oba správní soudy srozumitelně a přiléhavě vypořádaly, a v jejich posouzení nespatřuje Ústavní soud libovůli, nelogické závěry ani rozpor s obsahem spisů.
17. Proti způsobu vypořádání první a čtvrté kasační námitky Nejvyšším správním soudem (srov. zde bod 4.) stěžovatelka v ústavní stížnosti nic konkrétního nenamítá. Ústavní soud však pro pořádek uvádí, že závěru kasačního soudu o nepřípustnosti první námitky, jež mohla být uplatněna již před krajským soudem, nelze z hlediska ústavnosti nic vytknout; stěžovatelka měla již před krajským soudem dostatečný prostor pro přednes dané námitky a dosažení ochrany svých práv. Ani v závěru Nejvyššího správního soudu o nedůvodnosti čtvrté její kasační námitky směřující do přezkoumatelnosti rozsudku krajského soudu neshledal Ústavní soud žádné porušení ústavních práv stěžovatelky.
18. Stěžovatelka naproti tomu v ústavní stížnosti zopakovala svou námitku o porušení dvojinstančnosti správního řízení (srovnej zde bod 10.), kterou shodně uplatnila již před Nejvyšším správním soudem (jako druhou kasační námitku - srovnej zde bod 4.) s tím, že k dané vadě měl přihlédnout již krajský soud ex offo. Ústavní soud k tomu uvádí, že danou námitkou se Nejvyššího správní soud zabýval a své úvahy a závěry v napadeném rozsudku dostatečně přehledně vyložil; nelze konstatovat, že by opomenul [obdobně jako tomu bylo ve stěžovatelkou poukazovaném nálezu Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2007 sp. zn. IV. ÚS 493/06 (N 79/45 SbNU 211)] problematiku, zda je tvrzenou vadu možno podřadit pod §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s výkladovou judikaturou Nejvyššího správního soudu k této otázce (srov. stěžovatelkou poukazované usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011 č. j. 7 Azs 79/2009-84, a dále i jeho předchozí usnesení ze dne 15. 1. 2008 č. j. 2 As 34/2006-73). Ústavní soud v závěrech kasačního soudu neshledal prvky svévole, ani nemá za to, že by tyto závěry představovaly porušení ústavního práva stěžovatelky na spravedlivý proces ve smyslu čl. 36 odst. 1 Listiny. Z napadených rozhodnutí správních orgánů i správních soudů, jakož i vyžádaných soudních spisů, je zřejmé, že u stěžovatelky byla provedena kontrola, na základě které správce daně vytkl stěžovatelce v platebním výměru konkrétní dvě pochybení v jejím postupu, jež představovala porušení smlouvy o poskytnutí dotace, přičemž vedlejší účastník, vycházeje ze shodných zjištění na základě uvedené kontroly a stejného obsahu správního spisu (důkazů a podkladů), dospěl ke shodnému závěru o právě těchto dvou vadách v postupu stěžovatelky, které i shodně kvalifikoval. Ani podle Ústavního soudu tedy nejde o případ, kdy by stěžovatelka byla zaskočena novými skutkovými či právními závěry vedlejšího účastníka, jak se snaží v ústavní stížnosti tvrdit. Stěžovatelce byla naopak již od správce daně známa kontrolní zjištění i vytýkaná pochybení v jejím postupu, stejně tak rozsah podkladů obsažený ve správním spise, ke kterým se mohla před oběma správními orgány a poté i před krajským soudem vyjadřovat. S podivem je skutečnost, že byť stěžovatelka nyní (resp. od kasačního řízení) tvrdí zjevné porušení jejího práva na poskytnutí dostatečného prostoru pro vyjádření se k údajným zcela novým a odlišným závěrům vedlejšího účastníka, neshledala důvod uvedené namítat již ve své žalobě před krajským soudem. Odkaz stěžovatelky na nálezy Ústavního soudu ze dne 21. 1. 2003 sp. zn. II. ÚS 523/02 (N 12/29 SbNU 95), ze dne 22. 10. 2008 sp. zn. I. ÚS 129/06 (N 179/51 SbNU 217) a ze dne 19. 4. 2007 sp. zn. II. ÚS 349/05 (N 69/45 SbNU 119) je tedy nepřípadný; v citovaných věcech totiž Ústavní soud dospěl k závěru, že odvolací soud v rozporu s ústavně konformním výkladem ustanovení zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, potvrdil rozhodnutí prvostupňového soudu, ačkoliv dospěl ke zcela odlišným právním závěrům.
19. V ústavní stížnosti dále stěžovatelka poprvé uplatňuje další své námitky, které nepředestřela před správními soudy; tvrdí přitom, že jde o vady, k nimž měly oba správní soudy přihlédnout z úřední povinnosti. Jde o námitku, podle níž nebylo vedeno před vydáním platebního výměru řádné daňové řízení, námitku o tom, že finanční kontrola nemohla být podkladem platebního výměru (měla být provedena daňová kontrola dle d. ř.), navíc následně měl správce daně provést vlastní šetření a posouzení věci nezávisle na zjištěních Regionální rady, a konečně námitku o porušení zákazu dvojí sankce za totéž jednání. Pro úplnost je třeba konstatovat, že stěžovatelka sice v ústavní stížnosti uvádí, že námitku o absenci daňového řízení uplatnila již ve své druhé replice před Nejvyšším správním soudem, avšak z vyžádaného spisu kasačního soudu se podává, že napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu byl vydán dne 2. 10. 2015, zatímco stěžovatelka žádala o prodloužení lhůty k replice (až) podáním ze dne 5. 10. 2015 a samotná replika (označená jako "druhá replika") byla doručena Nejvyššímu správnímu soudu do datové schránky (až) dne 15. 10. 2015.
20. Z uvedeného je zřejmé, že stěžovatelka citované tři námitky poprvé uplatňuje až v ústavní stížnosti a očekává, že se jimi v první instanci bude zabývat Ústavní soud, a to navzdory skutečnosti, že již předtím měla před správními orgány i správními soudy mnoho příležitostí tyto námitky uplatnit. V této souvislosti Ústavní soud připomíná princip subsidiarity ústavní stížnosti k jiným procesním prostředkům, které zákon stěžovatelce poskytuje k ochraně jejího práva, z něhož plyne, že k věcnému projednání ústavní stížnosti může dojít pouze za předpokladu, že stěžovatelka tyto prostředky efektivně vyčerpala (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu). Požadavek vyčerpat procesní prostředek není splněn již tím, že řízení o něm bylo zahájeno, ale zahrnuje logicky i povinnost "vyčerpat" dispozice, které na tomto základě otevřené řízení skýtá. Stěžovatelka však uvedeného nevyužila a v ústavní stížnosti napravuje jí samou opomenuté v řízeních předchozích; její postup tak směřuje i proti principu rovnosti účastníků soudního řízení ve správním soudnictví, neboť vedlejší účastník neměl možnost na tyto její nové námitky reagovat. Své opomenutí nemůže stěžovatelka napravit ani dodatečným argumentem, podle kterého k citovaným třem vadám měly oba správní soudy přihlédnout z úřední povinnosti. Stěžovatelčin odkaz na nález Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2007 č. j. IV. ÚS 493/06 (N 79/45 SbNU211) a na usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 8. 3. 2011 č. j. 7 Azs 79/2009-84 neposkytuje tomuto jejímu náhledu oporu.
21. V případě prvních dvou namítaných vad správního řízení je třeba uvést, že stěžovatelka ve vztahu k přezkumu před krajským soudem ani v ústavní stížnosti neargumentuje, že by tato tvrzená dvě pochybení snad měla naplňovat kritéria procesních vad správního řízení ve smyslu §76 odst. 1 písm. c) s. ř. s. ve spojení s již ustálenou (a výše i citovanou) výkladovou judikaturou Nejvyššího správního soudu. Nadto zde Ústavní soud opět musí připomenout, že měla-li stěžovatelka za to, že zde byly nějaké vady správního řízení, ke kterým měl krajský soud přihlížet z úřední povinnosti a pojmout je do svého rozhodnutí, bylo na ní, aby uvedené namítala právě před kasačním soudem, a nikoliv až v ústavní stížnosti. Ústavní soud není povolán k tomu, aby v první instanci řešil, zda se správní orgány nedopustily nějaké takové procesní vady. Ve vztahu k řízení před kasačním soudem pak stěžovatelka v ústavní stížnosti nijak konkrétně neargumentuje, že by mělo u těchto dvou výtek vůči postupu správních orgánů jít o některou z výjimek ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s.; nejde současně ani o problematiku žádného z ústavně zaručených principů, jejichž prostřednictvím kasační soud ve své judikatuře zásadu dispoziční, zásadu koncentrace a ustanovení §109 odst. 4 s. ř. s. interpretuje (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 3. 2009 č. j. 6 As 44/2008-142 nebo stěžovatelkou poukazovaný rozsudek téhož soudu ze dne 13. 6. 2008 č. j. 2 As 9/2008-77).
22. Ani v ústavní stížnosti nová námitka o porušení zásady ne bis in idem ve smyslu čl. 40 odst. 5 Listiny není zjevně opodstatněná; tím Ústavní soud nevyvrací (obecné) tvrzení stěžovatelky, dle kterého je i při správním trestání tato zásada prostřednictvím analogie aplikována (srov. stěžovatelkou poukazované rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 2. 2005 č. j. A 6/2003-44, ze dne 13. 6. 2008 č. j. 2 As 9/2008-77 a ze dne 25. 8. 2010 č. j. 4 Ads 14/2010-282). Stěžovatelka tvrdí, že odvod za porušení rozpočtové kázně je i podle judikatury kasačního soudu "sankcí", proto je na místě tuto zásadu z úřední povinnosti aplikovat; to však žádný ze správních soudů neučinil. Citovanému tvrzení stěžovatelky však judikatura Nejvyššího správního soudu nenasvědčuje (srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 31. 3. 2015 č. j. 6 As 18/2014-42, ze dne 11. 5. 2016 č. j. 4 Afs 9/2016-33, nebo ze dne 31. 3. 2015 č. j. 5 As 95/2014-46). Výjimkou nejsou ani stěžovatelkou poukazované rozsudky téhož soudu ze dne 18. 7. 2013 č. j. 1 Afs 53/2013-33 a ze dne 10. 9. 2015 č. j. 2 Afs 128/2015-45, ve kterých pojímá kasační soud odvod jako sankci "v širším slova smyslu" či "určitý druh sankce"; kasační soud ani v těchto dvou rozsudcích tedy nepodporuje názor stěžovatelky, dle kterého je odvod sankcí v "užším slova smyslu" a je u něj nutno aplikovat principy a instituty vlastní správnímu trestání. Nadto je možno uvést, že sama stěžovatelka již v kasační stížnosti tvrdila, že správní rozhodnutí o jejím deliktu, za který jí byla uložena pokuta, bylo soudem zrušeno, tedy ve fázi řízení o kasační stížnosti nebylo možno hovořit ani o souběhu sankcí v širším slova smyslu. Ve vztahu ke krajskému soudu je pak třeba znovu připomenout, že námitky proti jeho postupu či obsahu rozsudku měla stěžovatelka uplatňovat především ve své kasační stížnosti.
23. Také poslední výtku stěžovatelky, v níž namítla, že Nejvyšší správní soud postupoval v jejích věcech nejednotně, neboť některé její kasační stížnosti odmítl a jiné zamítl, považuje Ústavní soud v dané věci za zjevně neopodstatněnou. Skutečnost, že v jiných, údajně obdobných věcech stěžovatelky Nejvyšší správní soud její kasační stížnost odmítl, nevypovídá nic o porušení stěžovatelčiných ústavně zaručených práv v této aktuální věci, v níž došlo k zamítnutí kasační stížnosti. Důvodem je skutečnost, že v daném kasačním řízení Nejvyšší správní soud stěžovatelčinu kasační stížnost meritorně projednal a vyjádřil se ke všem námitkám stěžovatelkou uplatněným. Neodepřel tedy stěžovatelce v dané věci přístup ke kasačnímu soudu. Ústavnímu soudu není zřejmé, čeho zamýšlela stěžovatelka námitkou nejednotného postupu kasačního soudu v nyní projednávané věci dosáhnout; zrušení napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu v důsledku této konkrétní námitky by "větší" ochranu základních práv stěžovatelky nemohlo přinést. K výtce, dle které se sedmý senát Nejvyššího správního soudu nevypořádal (oproti osmému senátu téhož soudu ve věci sp. zn. 8 Afs 126/2015) s její argumentací o absenci daňového řízení, se Ústavní soud v podstatě vyjádřil již zde v bodu 18.; stěžovatelka v kasačním řízení ve věci sp. zn. 7 Afs 214/2015 před vydáním rozsudku Nejvyššího správního soudu tuto námitku neuplatnila (na rozdíl od citované věci osmého senátu), proto nelze namítat, že se měl kasační soud s touto její námitku vypořádat.
24. Vzhledem k výše uvedenému posoudil Ústavní soud stěžovatelčinu ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu zčásti jako nepřípustnou, a v tomto rozsahu přistoupil k odmítnutí návrhu podle §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu. Ve zbývající části Ústavní soud návrh odmítl pro zjevnou neopodstatněnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu, neboť neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky ze strany kasačního soudu.
25. S ohledem na promptní rozhodnutí ve věci (od doplnění ústavní stížnosti ze dne 20. 4. 2016, doručeného Ústavnímu soudu dne 22. 4. 2016) Ústavní soud již nerozhodoval o návrhu stěžovatelky na přiznání odkladného účinku ústavní stížnosti.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. června 2016
Josef Fiala v. r.
předseda senátu