ECLI:CZ:US:2017:1.US.1916.16.1
sp. zn. I. ÚS 1916/16
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně Kateřiny Šimáčkové, soudce Tomáše Lichovníka a soudkyně zpravodajky Milady Tomkové o ústavní stížnosti společnosti AK Profil, s. r. o., se sídlem U Zdravotního střediska 129, 251 66 Senohraby, a Ing. Anny Cholevové, zastoupených Mgr. Karlem Kadlecem, advokátem se sídlem Vojtěšská 232/15, 110 00 Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016, rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 46 A 42/2013-32 ze dne 18. 11. 2015, rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 170406/2011/KUSK-DOP/HOL ze dne 21. 2. 2013 a rozhodnutí Obecního úřadu Karlík č. j. 354/11 ze dne 3. 8. 2011, spojené s návrhem na zrušení ustanovení §24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Nejvyššího správního soudu, Krajského soudu v Praze, Krajského úřadu Středočeského kraje a Obecního úřadu Karlík jako účastníků řízení, takto:
I. Ústavní stížnost spojená s návrhem na zrušení ustanovení §24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů, se odmítá.
II. Krajskému úřadu Středočeského kraje se náhrada nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Projednávanou ústavní stížností se stěžovatelky domáhaly zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť se domnívají, že jimi došlo k porušení jejich práv garantovaných čl. 11 a čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále také jen "Listina"). Ústavní stížnost stěžovatelky spojily s návrhem na zrušení ustanovení §24 zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích.
Jak vyplynulo z ústavní stížnosti, vyžádaných správních a soudních spisů, jakož i z obdržených vyjádření účastníků řízení, rozhodnutím Obecního úřadu Karlík (dále také jen "správní orgán" nebo "silniční úřad") č. j. 354/11 ze dne 3. 8. 2011 byla povolena úplná uzavírka veřejně přístupné účelové komunikace v obci Karlík (která je vlastníkem komunikace). Stěžovatelky byly toho času vlastníky nemovitostí s předmětnou pozemní komunikací bezprostředně sousedících.
Odvolání stěžovatelek proti uvedenému rozhodnutí zamítl Krajský úřad Středočeského kraje (v řízení před správními soudy v postavení žalovaného) rozhodnutím č. j. 170406/2011/KUSK-DOP/HOL ze dne 21. 2. 2013, neboť bylo podáno osobami, které nejsou účastníkem řízení.
První stěžovatelka následně podala proti rozhodnutí žalovaného správní žalobu a druhá stěžovatelka uplatnila práva osoby zúčastněné na řízení. Krajský soud v Praze rozsudkem č. j. 46 A 42/2013-32 ze dne 18. 11. 2015 žalobu zamítl, neboť se ztotožnil s názorem žalovaného, že stěžovatelé nebyli účastníkem správního řízení, a proto se proti němu nemohli odvolat. Pokud první stěžovatelka namítala, že žalovaný měl v každém případě posoudit nicotnost prvostupňového rozhodnutí, konstatoval krajský soud, že tato námitka je s ohledem na povahu a obsah žalobou napadeného rozhodnutí irelevantní. Žalovaný totiž prvostupňové rozhodnutí vůbec věcně nepřezkoumával, a tedy se ani nemohl zabývat jeho případnou nicotností.
Proti rozsudku krajského soudu podala první stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016 zamítl, přičemž se v zásadě ztotožnil s argumentací krajského soudu.
Stěžovatelky následně podaly ústavní stížnost. V ní uvádějí, že se komunikace poprvé stala neprůjezdnou z důvodu sesuvu opěrné zdi v březnu 2009. V reakci na to byla osazena zákazovými dopravními značkami a dne 12. 4. 2010 silniční úřad stanovil uzavírku komunikace na dobu do 31. 7. 2010. Obci Karlík bylo uloženo uvést komunikaci do předchozího stavu, nicméně k tomu ani po uplynutí doby uzavírky nedošlo. Stěžovatelky se v mezidobí snažily o zprovoznění komunikace, mimo jiné vlastními náklady zajistily a poskytly projektovou dokumentaci k sanaci opěrné zdi a v říjnu a listopadu 2009 se bezvýsledně obrátily na vlastníka komunikace s nabídkou součinnosti a věcné i finanční spoluúčasti při opravě komunikace.
Dne 11. 2. 2011 povolil silniční úřad úplnou uzavírku komunikace (do 30. 6. 2011). Proti tomuto rozhodnutí se stěžovatelé odvolali s tím, že dosud neví, zda a jak o tomto opravném prostředku bylo rozhodnuto. K nápravě ani ke dni 30. 6. 2011 nedošlo a dne 15. 7. 2011 zahájil silniční úřad řízení o uzavírce předmětné komunikace a vyzval dotčené osoby ve smyslu §7 odst. 1 zákona o pozemních komunikacích (včetně první stěžovatelky), aby doložily skutečnosti rozhodné pro správní řízení. Dne 3. 8. 2011 pak silniční úřad vydal ústavní stížností napadené rozhodnutí o uzavírce komunikace.
Podle stěžovatelek vlastník komunikace přistoupil k její opravě až po podání správní žaloby, přičemž komunikace údajně byla opravena způsobem, ze kterého nelze zjistit, zda uzavírka zanikla či zda technický stav stále znemožňuje vjezd všech motorových vozidel. Na komunikaci nebyl obnoven původní stav, zpevnění povrchu bylo provedeno pouze v části nepřiléhající k nemovitostem a na komunikaci byla zbudována pevná fyzická zábrana omezující příjezd k nemovitostem. V důsledku takto účelově provedené opravy již stěžovatelky nebyly z finančních a osobních důvodů schopny dále snášet libovůli silničního úřadu a vlastníka komunikace (dle stěžovatelek v jedné osobě) a v říjnu roku 2015 nemovitosti prodaly za cenu, do níž se negativně promítlo šest let zásahů silničního úřadu do vlastnických práv stěžovatelek.
Stěžovatelky argumentují, že rozhodnutím silničního úřadu byla omezena jejich vlastnická práva. Ačkoli si byl úřad vědom, že uzavírka má sloužit ke krátkodobému omezení provozu, opakovaně povolil uzavírky na dobu několika měsíců, aniž by stanovil podmínky vedoucí k nápravě stavu.
Tím, že dne 3. 8. 2011 povolil úplnou uzavírku komunikace (bez jakéhokoli omezení), postavil vlastnické právo obce Karlík nad vlastnické právo stěžovatelek, které bylo založeno územním rozhodnutím, stavebním povolením a kolaudačním souhlasem. Úřad tak uplatnil státní moc způsobem, který zákon nestanoví, porušil rovnost vlastnických práv všech vlastníků a omezil vlastnické právo stěžovatelek v rozporu se zákonem a bez náhrady.
Dle stěžovatelek bylo také porušeno jejich právo na spravedlivý proces. Jejich odvolání proti rozhodnutí silničního úřadu totiž žalovaný odmítl, aniž by hodnotil a zkoumal věcnou stránku prvostupňového rozhodnutí. Podle stěžovatelek se měl žalovaný především ujistit, že se skutečně v materiálním smyslu jedná o rozhodnutí o uzavírce podle §24 zákona o pozemních komunikacích, které splňuje všechny podstatné náležitosti. Teprve poté by mohl žalovaný učinit závěr, že podání stěžovatelek není zákonem stanoveným opravným prostředkem.
Další porušení svých ústavně zaručených práv stěžovatelky spatřují v tom, že jim následně správní soudy odmítly poskytnout soudní ochranu. První stěžovatelka v žalobě argumentovala, že měla být účastníkem řízení o povolení uzavírky dle §24 zákona o pozemních komunikacích, a namítala také nicotnost správních rozhodnutí, aniž by se s touto námitkou soudy řádně vypořádaly. Stěžovatelky mají přitom za to, že dle §76 odst. 2 a §77 odst. 2 soudního řádu správního bylo povinností soudů se nicotností zabývat. V konečném důsledku tak soudní moc vyloučila ze své pravomoci přezkum nicotnosti uzavírky, a základní práva stěžovatelek se tak ocitají mimo ochranu soudní moci.
Stěžovatelky konečně v ústavní stížnosti namítají protiústavnost §24 zákona o pozemních komunikacích, který dle jejich názoru umožňuje libovůli správního orgánu při rozhodování o uzavírce, a odkazují v tomto směru i na argumentaci obsaženou v návrhu skupiny senátorů na zrušení §24 zákona o pozemních komunikacích, který je u Ústavního soudu veden pod sp. zn. Pl. ÚS 21/16.
Ústavní soud vyzval účastníky řízení k vyjádření k ústavní stížnosti.
Obecní úřad Karlík uvedl, že důvodem uzavírky komunikace bylo zborcení části komunikace, k němuž došlo mimo jiné jejím nadměrným používáním při stavbě rodinného domu ve vlastnictví první stěžovatelky. Tomuto rozhodnutí předcházela uzavírka komunikace od 8. 2. 2011 do 30. 6. 2011, která byla provedena na žádost vlastníka komunikace a po projednání a se souhlasem Odboru dopravy Městského úřadu Černošice. Silniční úřad je přesvědčen, že uzavírka komunikace byla z důvodu bezpečnosti osob správným rozhodnutím.
K vyjádření silničního úřadu bylo přiloženo také vyjádření vlastníka komunikace, obce Karlík. Z něj vyplývá, že komunikace byla podepřena kamennou zdí (ve stáří cca 80 let) a nebyla přizpůsobena pro provoz těžkých nákladních vozidel. Po odjezdu jednoho z těchto vozidel došlo ke zborcení zdi a sesutí do spodního pozemku souseda. Komunikace se tak stala nezpůsobilou pro vjezd jakéhokoli vozidla a mohla dále sloužit pouze jako cesta pro pěší. Uzavírka pro všechna motorová vozidla byla tudíž nutná z důvodu zajištění bezpečnosti osob.
Stavba rodinného domu stěžovatelek byla zkolaudována dne 9. 6. 2009, přičemž garáž údajně není v kolaudačním rozhodnutí vyjmenována. Otázkou tak má být, zda skutečně při vydání stavebního povolení bylo k domu zajištěno dopravní napojení na kapacitně vyhovující veřejně přístupnou komunikaci. Stavební úřad stavbu zkolaudoval i přesto, že od března roku 2009 nebylo možné motorovým vozidlem zajet až k rodinnému domu. Obec Karlík údajně učinila dotaz na stavební úřad a bylo jí ústně sděleno, že je vše v pořádku, neboť stačí, že k domu vede zpevněná komunikace končící nejdále 50 metrů od stavby. Vlastník domu tedy měl zajištěn pěší přístup k domu a příjezd do vzdálenosti 50 metrů od domu.
Po zborcení zdi následovaly ze strany obce pokusy o dohodu se stavebníkem i se soudy na vyřešení a financování nové opěrné zdi, k dohodě však nedošlo. Projektová dokumentace předložená druhou stěžovatelkou byla zhodnocena statikem a s ohledem na budoucí používání komunikace došla obec k závěru, že není v dlouhodobém výhledu dostatečná pro zajištění zvýšeného provozu vozidel. Proto nechala zpracovat projektovou dokumentaci na definitivní opěrnou zeď s parametry vyhovujícími pro komunikaci pro motorová vozidla. Před realizací musela vykoupit část pozemku sousední nemovitosti, získat potřebná povolení ke stavbě a vypsat výběrové řízení. K realizaci stavby došlo po souhlasu zastupitelstva v roce 2017 a obec údajně vynaložila nemalé finanční prostředky.
Krajský úřad Středočeského kraje ve vyjádření předně zpochybnil aktivní legitimaci druhé stěžovatelky, neboť proti rozhodnutí žalovaného nepodala správní žalobu. Žalovaný následně zpochybnil i aktivní legitimaci první stěžovatelky (jakož i opětovně druhé stěžovatelky), jelikož stěžovatelky již nejsou vlastníky nemovitostí sousedících s předmětnou pozemní komunikací. Podle názoru žalovaného je procesním nástupcem stěžovatelek nový vlastník nemovitostí, který však nebyl nijak aktivní, je si vědom stávajícího stavu věci i toho, do jakých práv vstoupil, a rozhodování o stížnosti podané nevlastníky by bylo zásahem do pokojného stavu a práv třetí osoby.
Podle žalovaného je nesporné, že po započetí stavby stěžovatelek se zvýšil provoz na pozemku ve vlastnictví obce Karlík, že došlo k sesuvu opěrné zdi na pozemku vlastníka odlišného od účastníků řízení a že na základě státního odborného dozoru bylo shledáno, že po zhroucení opěrné zdi nemůže komunikace sloužit dopravě motorových vozidel. Není údajně sporné ani to, že stěžovatelé mají přístup ke svým nemovitostem po jiné komunikaci.
Dle Krajského úřadu Středočeského kraje je při posuzování celé věci podstatné, že se meritorně jedná o komunikaci účelovou, která může existovat pouze za souhlasu vlastníka pozemku. V daném případě nadto ochrana obecného zájmu, tedy bezpečnosti účastníků obecného užívání komunikace, měla přednost před vlastnickým právem jednotlivce.
Žalovaný dále poukazuje na to, že dle hlavy VIII správního řádu je odvolací orgán nejprve povinen zjistit, zda byly dodrženy podmínky pro zahájení odvolacího řízení, prvně tudíž zkoumá, zda bylo odvolání podáno včas a je přípustné. Teprve poté se může zabývat meritorním obsahem napadeného rozhodnutí. Právo garantované čl. 36 odst. 2 Listiny nebylo porušeno, neboť obě správní rozhodnutí následně soudy přezkoumaly. Navíc stěžovatelky se mohly domáhat meritorního přezkoumání rozhodnutí odvolacím orgánem prostřednictvím obce Karlík, která by jistě chránila oprávněné zájmy svých občanů a vlastníků nemovitostí.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhuje, aby ústavní stížnost byla odmítnuta pro nedostatek aktivní legitimace, případně nálezem zamítnuta. Žalovaný také navrhuje, aby mu byly uhrazeny náklady řízení.
Krajský soud v Praze poukázal, že předmětem jeho přezkumu byla otázka účastenství první stěžovatelky ve správním řízení o omezení obecného užívání komunikace uzavírkami a objížďkami podle §24 zákona o pozemních komunikacích. Z dikce odst. 2 tohoto ustanovení pak krajský soud dovodil, že stěžovatelka účastníkem řízení nebyla. Přes nevhodně zvolené legislativní vyjádření, že správní úřad "žádost projedná", je soud nadále přesvědčen, že jde skutečně o taxativní výčet účastníků, neboť opačný výklad by vedl k neúměrnému zvýšení počtu účastníků.
Jelikož první stěžovatelka nebyla účastnicí řízení, nebyla podle krajského soudu ani oprávněna podat odvolání proti prvostupňovému rozhodnutí a žalovaný jej musel zamítnout. Takový postup považuje krajský soud za správný. Námitku nicotnosti nemohl žalovaný z uvedených důvodů vypořádat, a zabývat se jí tak nemohl ani soud. Soud ovšem přezkoumal správnost napadeného rozhodnutí, a první stěžovatelce tak neodepřel ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 2 Listiny.
Pokud jde o údajnou protiústavnost §24 zákona o pozemních komunikacích, krajský soud se s názorem stěžovatelek neztotožňuje. Rozšiřování okruhu účastníků nepovažuje za šťastné, nedomnívá se ani, že by v případě uzavírky materiálně mělo jít o opatření obecné povahy. Právní úprava stanovící k regulaci uzavírky pozemní komunikace formu rozhodnutí nedoznala dosud žádné podstatné změny, a není tedy důvodu, proč by toto ustanovení nemělo být co do formy závazné. Judikatura Nejvyššího správního soudu a Ústavního soudu týkající se materiálního pojetí opatření obecné povahy ve vztahu k územněplánovací dokumentaci vydané dle "starého" stavebního zákona je naproti tomu vystavěna na diskontinuitě formy regulatorního aktu a sleduje její překlenutí. Na danou situaci ji proto nelze použít. Forma opatření obecné povahy v těchto věcech, kdy se často reaguje na nepředvídané a krizové situace na pozemních komunikacích, by pak vzhledem ke specifickému procesu vydávání byla dle soudu zcela nevhodná. Krajský soud je toho názoru, že ústavní pořádek i podústavní právo znají instituty, jimiž je rozhodování správního orgánu o uzavírce limitováno a případnému zneužití pravomoci v jednotlivém případě lze čelit, aniž by bylo potřeba ustanovení rušit. Krajský soud v Praze tudíž navrhuje odmítnutí stížnosti jako zjevně neopodstatněné, případně její zamítnutí.
Nejvyšší správní soud ve vyjádření sdělil, že jde o kauzu velmi košatou a rozvětvenou. Vede se v ní řada řízení, z nichž osud některých není zcela jasný. Nejvyšší správní soud řešil jen jednu větev těchto procesních otázek, aniž by mohl hodnotit celkovou spravedlnost všech souvisejících řízení, které správní orgány vedou. Nadále však setrvává na svém názoru, že správní soudy nemohly řešit otázku nicotnosti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně, nebyly-li stěžovatelky účastníky správního řízení. Jak již Nejvyšší správní soud uvedl v napadeném rozsudku, není možné, aby žalobce napadl správní rozhodnutí vydané pro řízení, jehož sám nebyl účastníkem, a následně se domáhal přezkumu nicotnosti tohoto rozhodnutí. Podstatou věci řešené správními soudy byl jen a pouze přezkum, zda stěžovatelka byla či nebyla účastníkem řízení podle §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích.
Protiústavnost §24 zákona o pozemních komunikacích Nejvyšší správní soud nedovodil, přičemž však setrvává na tezi, že použití obecné úpravy účastenství na řízení o uzavírce pozemní komunikace by bylo dysfunkční, protože by zcela zhatilo práce zmiňované v bodě 22 napadeného rozsudku. K otázce řešené pod sp. zn. Pl. ÚS 21/16 se Nejvyšší správní soud obecně vyjádřit nemůže, protože jednak nemá o věci dostatek informací, jednak je pravděpodobné, že související správněprávní věc na soud dorazí. Nejvyšší správní soud tedy navrhuje ústavní stížnost odmítnout pro zjevnou neopodstatněnost, případně ji jako nedůvodnou zamítnout.
Obdržená vyjádření byla zaslána stěžovatelkám k replice. Podle stěžovatelek jsou některá tvrzení účastníků zkreslená či neúplná. Ke skutkovým zjištěním stěžovatelky uvádějí, že pravdivost tvrzení a relevance argumentů ke skutkovému stavu měla a mohla být zjištěna ve správním řízení, pokud by probíhalo podle práva. Tím by pak byl zajištěn i přístup k soudu.
Stěžovatelky souhlasí s žalovaným, že status komunikace je důležitý. Předmětná komunikace byla v minulosti místní komunikací, je takto uvedena v rozhodnutí stavebního úřadu č. 285/07 a ve světle usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 9 A 15/2012-27 ze dne 29. 1. 2014 nikdy nepřestala místní komunikací být. Napadené rozhodnutí Obecního úřadu Karlík ale uzavírá veřejně přístupnou účelovou komunikaci. Stěžovatelky považuji za nepatřičné, že by dle žalovaného měla jejich zájmy hájit obec za situace, kdy opakovaně poukazovaly na trvající konflikt zájmů a podjatost osoby zároveň jednající jménem vlastníka komunikace a silničního správního úřadu.
I nadále stěžovatelky setrvávají na tom, že žalovaný i správní soudy měly přezkoumat tvrzenou nicotnost správního rozhodnutí. Neodmítne-li soud žalobu proti správnímu rozhodnutí, je údajně povinen zabývat se jeho nicotností z úřední povinnosti i bez návrhu podle §76 odst. 2 soudního řádu správního.
K návrhu na zrušení §24 zákona o pozemních komunikacích stěžovatelky poznamenávají, že původně věřily v ústavně konformní výklad, který by jim umožnil ve správním řízení v pozici účastníka vystupovat. Výklad krajského soudu a Nejvyššího správního soudu byl ale jiný bez ohledu na to, že první stěžovatelka zdůrazňovala, že účastníkem by byly pouze ty osoby, pro které by komunikace představovala nutnou komunikační potřebu, nikoli náhodní uživatelé komunikace. Stěžovatelky uvádějí, že striktní výklad §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích umožňuje zejména malým obcím svévolně omezit veřejný přístup k pozemní komunikaci, což je něco, o co dlouhodobě usilovaly v jiných řízeních, kde se soudům dařilo těmto snahám zamezit. Ovšem v řízení podle §24 zákona o pozemních komunikacích je často jediným účastníkem obec, což v případě malých obcí znamená obvykle tu samou osobu, která rozhodnutí o uzavírce podala. Jelikož nikdo jiný účastníkem není, rozhodnutí údajně nepodléhá žádné kontrole.
Ústavní soud dospěl k následujícím závěrům.
Ústavní stížnost proti rozhodnutí Obecního úřadu Karlík č. j. 354/11 ze dne 3. 8. 2011 je ve vztahu k oběma stěžovatelkám nepřípustná, neboť nevyužily všech prostředků k ochraně práva, které jim zákon poskytuje (jak bude blíže vysvětleno v rámci meritorního vypořádání ústavní stížnosti).
Proti rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 170406/2011/KUSK-DOP/HOL ze dne 21. 2. 2013 je ústavní stížnost ve vztahu k druhé stěžovatelce nepřípustná, neboť druhá stěžovatelka proti němu nepodala správní žalobu, tedy nevyčerpala všech prostředků k ochraně práva, které jí zákon poskytuje.
Proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016 a rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 46 A 42/2013-32 ze dne 18. 11. 2015 je ústavní stížnost ve vztahu k druhé stěžovatelce podána osobou zjevně neoprávněnou. Dle §72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu může ústavní stížnost podat fyzická nebo právnická osoba, jestliže tvrdí, že pravomocným rozhodnutím v řízení, jehož byla účastníkem, opatřením nebo jiným zásahem orgánu veřejné moci bylo porušeno její ústavně zaručené právo. Druhá stěžovatelka nebyla účastníkem řízení, z něhož vzešly napadené rozsudky krajského soudu a Nejvyššího správního soudu, nýbrž pouze osobou zúčastněnou na řízení (§34 odst. 1 soudního řádu správního výslovně uvádí, že osoby zúčastněné na řízení jsou osoby, které - krom dalších podmínek - nejsou účastníky řízení).
Ústavní stížnost proti rozsudku Nejvyššího správního soudu č. j. 10 As 264/2015-46 ze dne 30. 3. 2016, rozsudku Krajského soudu v Praze č. j. 46 A 42/2013-32 ze dne 18. 11. 2015 a rozhodnutí Krajského úřadu Středočeského kraje č. j. 170406/2011/KUSK-DOP/HOL ze dne 21. 2. 2013 je ve vztahu k první stěžovatelce přípustná a podána osobou oprávněnou. Těmito rozhodnutími bylo rozhodováno o právu první stěžovatelky být účastnicí správního řízení, resp. právu nechat přezkoumat nicotnost správních rozhodnutí. Předmětem řízení o ústavní stížnosti je otázka, zda tvrzeným odepřením těchto práv žalovaný a správní soudy porušily stěžovatelčina základní práva. Následné zcizení nemovitostí sousedících s uzavřenou komunikací, kterým ve vyjádření argumentoval žalovaný, je v tomto směru irelevantní.
Ústavní stížnost je však ve vztahu k první stěžovatelce vůči uvedeným rozhodnutím zjevně neopodstatněná.
Přestože se stěžovatelky i další účastníci v rámci řízení o ústavní stížnosti poměrně důkladně věnovali samotnému stavu předmětné pozemní komunikace a okolnostem jejího uzavření, je z pohledu Ústavního soudu zásadní otázka, zda první stěžovatelce příslušelo právo být účastníkem řízení o uzavírce komunikace. Pouze tuto otázku totiž řešil žalovaný a klíčová byla i pro napadená rozhodnutí soudů.
Podle §27 odst. 1 správního řádu jsou účastníky v řízení o žádosti žadatel a další dotčené osoby, na které se pro společenství práv nebo povinností s žadatelem musí vztahovat rozhodnutí správního orgánu. Dle §27 odst. 2 správního řádu jsou účastníky řízení též další dotčené osoby, pokud mohou být rozhodnutím přímo dotčeny ve svých právech nebo povinnostech. Dle §27 odst. 3 správního řádu jsou účastníky rovněž osoby, o kterých to stanoví zvláštní zákon.
Citovaná ustanovení představují obecné vymezení účastníků správního řízení a uplatní se jen tehdy, pokud zvláštní zákon okruh účastníků taxativně nevymezuje. Žalovaný i správní soudy dospěly k závěru, že §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, který určuje, s kým správní orgán žádost o uzavírku projedná, je právě takovým taxativním výčtem účastníků. Soudy přitom zohlednily znění předmětného ustanovení, systematiku zákona o pozemních komunikacích, účel napadeného ustanovení i důsledky, které by mohly plynout z odlišného výkladu, a Ústavní soud nemůže jejich závěrům nic vytknout. V žádném případě je nelze považovat za extrémní ve smyslu judikatury Ústavního soudu vztahující se k otázce přezkumu podústavního práva.
První stěžovatelka po neúspěchu se svým výkladem §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích dovodila, že napadené ustanovení je protiústavní, neboť jí neumožňuje ochranu proti zásahům veřejné moci. Ústavní soud připouští, že správní soudy námitku, že jejich výklad vede k odepření přístupu k soudu, vypořádaly ne zcela přesvědčivě, pokud uvedly, že soudní ochrana byla poskytnuta přezkoumáním toho, zda stěžovatelky měly být účastníky správního řízení. Odepření práva na přístup k soudu totiž stěžovatelky spatřují v tom, že soudy v důsledku výkladu §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích nepřezkoumají případný zásah spočívající v samotné uzavírce. Ten soudy skutečně nepřezkoumaly. Dle názoru Ústavního soudu však k nepřezkoumání rozhodnutí o uzavírce nedošlo v důsledku výkladu §24 odst. 2 zákona o pozemních komunikacích, nýbrž v důsledku procesního postupu první stěžovatelky, která správní žalobou napadla rozhodnutí žalovaného (jež se zabývalo právě účastenstvím). Tím stěžovatelka určila předmět řízení a ostatně i její argumentace ve správní žalobě je vedena proti rozhodnutí žalovaného, jednak s tím, že stěžovatelky byly účastníky správního řízení, jednak s tím, že žalovaný byl povinen přezkoumat nicotnost prvostupňového rozhodnutí. Stěžovatelka tak postupovala patrně v domnění, že řádného soudního přezkumu (tedy nikoli jen posouzení nicotnosti) může dosáhnout pouze a jen tehdy, byla-li účastníkem správního řízení. Tak tomu ale není.
Vzhledem k tomu, že zvláštní právní předpisy v některých případech upravují taxativně okruh účastníků správních řízení, může nastat situace, že správní rozhodnutí zasáhne i do práv osoby, která účastníkem řízení nebyla. V obecné rovině lze takovou situaci označit za nežádoucí, dle názoru Ústavního soudu se však nejedná o situaci bez dalšího protiústavní, neboť z ústavního pořádku právo na účastenství ve správním řízení nevyplývá. Z ústavního pořádku a zejména z hlavy páté Listiny plyne mimo jiné právo každého na spravedlivé a veřejné projednání věci nezávislým a nestranným soudem v přiměřené lhůtě a při zachování principu rovnosti účastníků a právo na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy, kterým je rozhodováno o základních právech (čl. 36 odst. 2 Listiny) nebo občanských právech a závazcích (čl. 6 odst. 1 Úmluvy). Toto právo není závěrem, že stěžovatelky nebyly účastníky správního řízení, nikterak dotčeno.
Ústavní soud obdobnou otázku řešil již v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 ze dne 27. 6. 2001, kterým byla zrušena část pátá občanského soudního řádu. Tehdejší §250 odst. 2 občanského soudního řádu podmiňoval aktivní legitimaci k podání správní žaloby předchozím účastenstvím ve správním řízení, což mohlo vést k situaci, kdy z práva na přístup k soudu byly vyloučeny subjekty, o jejichž právech či povinnostech bylo jednáno, případně mohly být ve svých právech rozhodnutím orgánu veřejné správy dotčeny. Takový stav byl dle názoru Ústavního soudu v rozporu s čl. 36 odst. 2 Listiny i s požadavky plynoucími z čl. 6 odst. 1 Úmluvy, neboť nebyl splněn požadavek, že každý, o jehož občanská práva nebo závazky jde, musí mít zaručeno právo na přístup k soudu.
Ústavní soud také konstatoval, že nastalou situaci by bylo možné řešit dvěma způsoby. První v úvahu připadající cestou by byla změna těch ustanovení předpisů správního práva, jež osoby, které mohou být ve svých právech dotčeny správním rozhodnutím, z účastenství na správním řízení vylučují. Jak Ústavní soud dodal, takový způsob řešení by byl efektivní, a tedy i žádoucí, neboť možnost hájit svá práva by měla být poskytnuta všem dotčeným osobám již ve správním řízení samotném. Ústavní soud však zároveň připustil, že by naznačený problém mohl být řešen derogací části věty první ustanovení §250 odst. 2 občanského soudního řádu vyjádřené slovy "jako účastník správního řízení" - tedy zrušením podmínky účastenství ve správním řízení pro podání správní žaloby.
Současná právní úprava podání správní žaloby účastenstvím ve správním řízení nepodmiňuje (viz §65 odst. 1 či §82 odst. 1 soudního řádu správního, v praxi pak rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 4 As 157/2013-33 ze dne 18. 4. 2014; srov. i rozsudek Městského soudu v Praze č. j. 6 A 82/2016-104 ze dne 16. 3. 2017, v němž byla žaloba osoby, která nebyla účastníkem správního řízení, posouzena a projednána jako žaloba proti nezákonnému zásahu). Druhé z výše uvedených řešení, jež byla nastíněna Ústavním soudem v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 16/99, tedy bylo naplněno, a ochrany ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy a čl. 36 odst. 2 Listiny se tak může domáhat každý i tehdy, pokud se zákonodárce (např. z důvodu rychlosti či hospodárnosti) rozhodl okruh účastníků daného správního řízení oproti §27 odst. 2 správního řádu omezit.
Jinými slovy, stěžovatelkám, které nebyly účastníky správního řízení o uzavírce komunikace, nic nebránilo podat proti tomuto rozhodnutí přímo správní žalobu, pokud měly za to, že byly na svých právech přímo zkráceny. Jelikož nicméně správní žalobu první stěžovatelka podala proti rozhodnutí žalovaného, bylo přezkoumáváno právě toto rozhodnutí.
Pokud jde o tvrzenou nicotnost, opět platí, co již uvedl krajský soud, a sice že první stěžovatelka napadla rozhodnutí žalovaného, který k odvolání stěžovatelek nicotnost prvostupňového rozhodnutí nepřezkoumával. Dle názoru Ústavního soudu přitom postupoval správně, neboť odvolání může podat pouze účastník řízení (§81 správního řádu). Pokud stěžovatelky nebyly oprávněny podat odvolání, nemohl se jím žalovaný zabývat, byť by v něm stěžovatelky namítaly i případnou nicotnost rozhodnutí silničního úřadu. To sice nevylučuje, aby žalovaný teoreticky tuto část odvolání posoudil jako podnět k prohlášení nicotnosti ve smyslu §78 odst. 1 správního řádu, takový podnět ovšem sám od sebe nevede k zahájení řízení. Na základě podnětu správní orgán jen zvažuje, zda řízení o nicotnosti zahájí, a pokud tak neučiní, tuto skutečnost podateli sdělí, aniž by vydával rozhodnutí. Z uvedeného plyne, že i nicotnost silničního úřadu mohla být (v případě, že by stěžovatelky byly zkráceny na svých právech) namítána - bez ohledu na §68 písm. c) soudního řádu správního - přímo ve správní žalobě proti rozhodnutí silničního úřadu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 8 As 16/2009-31 ze dne 30. 7. 2010).
Ústavní soud dodává, že v projednávané věci neposuzoval, zda uzavírkou pozemní komunikace vůbec mohlo být nějaké ústavně zaručené právo stěžovatelek dotčeno. Ústavní soud pouze učinil závěr, že pokud by tomu tak bylo, právní řád poskytuje účinný prostředek ochrany bez ohledu na účastenství stěžovatelek ve správním řízení.
Ze všech výše uvedených důvodů Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků z části podle ustanovení §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný, z části podle ustanovení §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným a z části podle ustanovení §43 odst. 1 písm. e) zákona o Ústavním soudu jako návrh nepřípustný odmítl. Akcesorický návrh na zrušení právního předpisu sdílí osud ústavní stížnosti.
Pokud jde o návrh žalovaného, aby mu byla přiznána náhrada nákladů řízení, Ústavní soud tomuto návrhu nevyhověl. Pravidlem v řízení před Ústavním soudem je úhrada vlastních nákladů řízení účastníky a vedlejšími účastníky řízení. Z tohoto pravidla existují výjimky dle §62 odst. 4 a §83 zákona o Ústavním soudu. Tato ustanovení však nelze - coby výjimky z obecného pravidla - vykládat rozšiřujícím způsobem a lze je aplikovat jen v mimořádných případech (viz např. nález Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 762/10 ze dne 22. 7. 2010 či usnesení sp. zn. II. ÚS 143/04 ze dne 5. 5. 2004). Žalovaný žádné mimořádné důvody, pro které by mu měly být náklady řízení uhrazeny, neuvádí, přičemž ani Ústavní soud je neshledává.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. května 2017
Kateřina Šimáčková v. r.
předsedkyně senátu