ECLI:CZ:US:2019:2.US.3739.18.1
sp. zn. II. ÚS 3739/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Vojtěcha Šimíčka, soudce Ludvíka Davida (soudce zpravodaj) a soudkyně Kateřiny Šimáčkové ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky Českomoravské loterijní, a. s., se sídlem Zelený pruh 1294/52, Praha 4, zastoupené JUDr. Jindřichem Vališem, advokátem se sídlem Opatovická 1659/4, Praha 1, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 10. 2018 č. j. 10 As 139/2017-36, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 25. 4. 2017 č. j. 8 Af 11/2013-34, rozhodnutí Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu ze dne 13. 12. 2012 č. j. 18744/12-1400-102653 a rozhodnutí Finančního úřadu pro Prahu 4 ze dne 26. 7. 2012 č. j. 429660/12/004964107970, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
1. Včas podanou ústavní stížností, která splňuje zákonem stanovené podmínky řízení [§75 odst. 1 a contrario; §30 odst. 1, §72 odst. 1 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu")] se stěžovatelka domáhá zrušení v záhlaví označených rozhodnutí, neboť má za to, že jimi bylo porušeno její ústavně zaručené právo na ochranu vlastnictví [čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina")]. Namítá dále porušení čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 4 Listiny a čl. 1 a čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
2. Jak vyplynulo z ústavní stížnosti a přiložených rozhodnutí, stěžovatelka podala dne 9. 5. 2012 hlášení k záloze na odvod z loterií a jiných podobných her podle §41g zákona č. 202/1990 Sb., o loteriích a jiných podobných hrách, v rozhodném znění (dále jen "zákon o loteriích") za 1. kalendářní čtvrtletí 2012 na "nulovou daňovou povinnost", které odůvodnila tak, že všechna povolení pro provozování okamžitých loterií jí byla udělena před nabytím účinnosti novely zákona, tedy před dnem 1. 1. 2012, a proto žádnou daňovou povinnost neměla. Správce daně stěžovatelku vyzval k odstranění pochybností; na výzvu stěžovatelka reagovala pouze zopakováním předchozí argumentace. Finanční úřad pro Prahu 4 (dále jen "správce daně") proto v záhlaví uvedeným rozhodnutím (dále jen "platební výměr") stěžovatelce vyměřil zálohu na odvod z loterií a jiných podobných her za 1. kalendářní čtvrtletí roku 2012 ve výši 713 341 Kč podle pomůcek. Konstatoval, že i subjekty, jimž bylo provozování okamžité loterie povoleno podle loterijního zákona účinného do 31. 12. 2011, jsou povinny postupovat podle části loterijního zákona účinného od 1. 1. 2012 a odvést odvod z okamžitých loterií ve výši 20% z dílčího základu odvodu podle §41g loterijního zákona. Odvolání stěžovatelky proti platebnímu výměru Finanční ředitelství pro hlavní město Prahu v záhlaví uvedeným rozhodnutím zamítlo.
3. Stěžovatelka se proti rozhodnutím daňových orgánů bránila ve správním soudnictví. Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") a následně i Nejvyšší správní soud však její žalobu i kasační stížnost v záhlaví uvedenými rozsudky zamítly. V odůvodnění správní soudy uvedly, že je lichá obava stěžovatelky, že by v následujících letech musela platit jak odvod z části výtěžku na veřejně prospěšný účel, tak i odvod z loterií a jiných podobných her podle nové úpravy. Správní soudy se dále shodly na tom, že se na stěžovatelku bude vztahovat nová úprava i přes to, že jí provozovaná loterie byla povolena před 1. 1. 2012, přechodná ustanovení nečiní rozdílu mezi loteriemi povolenými před a po tomto dni.
4. Ve své ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že již zaplatila správní poplatky ve výši 10 996 000 Kč a odvedla výtěžek na veřejně prospěšné účely v souhrnné výši 1 053 555 Kč s tím, že tento odvod bude provádět i v příštích letech. Podle rozhodnutí správních orgánu by k těmto povinnostem měl navíc přibýt ještě odvod z loterií a jiných podobných her. Uvádí, že v důsledku jsou loterie zdaněny jak podle dřívější právní úpravy, tak podle novelizované právní úpravy, což působí dvojí zdanění. Takový stav je protiústavní a vůči provozovatelům okamžitých loterií diskriminační. Zákonodárce změnil pravidla pro provozování loterií, aniž by přihlédl k již zaplaceným poplatkům, tedy uplatnil novelizovanou úpravu na vztahy stanovené právní úpravou platnou k 31. 12. 2011, čímž připustil retroaktivitu zákona.
5. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastníkem řízení, ve kterém byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s požadavky zákona o Ústavním soudu, a ústavní stížnost přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
6. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu ještě předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního a ve které může Ústavní soud rozhodnout jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti.
7. Podle čl. 83 Ústavy je Ústavní soud soudním orgánem ochrany ústavnosti. Ústavní soud není soudem nadřízeným obecným soudům, nevykonává nad nimi dohled ani dozor. V řízení o ústavní stížnosti je tudíž jeho pravomoc založena výlučně k přezkumu rozhodnutí či namítaného zásahu z hlediska ústavnosti, tj. zda v řízení, respektive v rozhodnutí je završujícím, nebyly porušeny ústavními předpisy chráněná práva a svobody účastníka tohoto řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy, zda postupem a rozhodováním obecných soudů či jiných orgánů veřejné moci nebylo zasaženo do ústavně zaručených práv stěžovatele a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé. Takové nedostatky však v projednávané věci shledány nebyly.
8. K námitce porušení zákazu retroaktivity Ústavní soud uvádí následující. Zákaz retroaktivity (tj. zpětné účinnosti právních norem) je normativně vyjádřen v zásadě právního státu zakotvené v čl. 1 odst. 1 Ústavy; přesněji řečeno jde o jeden z jeho definičních znaků [nález ze dne 24. 5. 1994 sp. zn. Pl. ÚS 16/93 (N 25/1 SbNU 189; 131/1994 Sb.)]. Stabilita a předvídatelnost je velmi cennou hodnotou právní regulace, na druhou stranu však "kdyby pokaždé, kdy se při obstarávání svých záležitostí spoléhá na existující právo, měl být člověk zabezpečen proti jakékoli změně právních pravidel, celý náš právní řád by navždy zkostnatěl." (Fuller, L. L. Morálka a právo. Praha: Oikoymenh, 1998, s. 60).
9. Otázkou postupného vývoje legislativy a jeho vlivu na důvěru občana v právo a právní jistotu se Ústavní soud zabýval ve svém nedávném nálezu sp. zn. Pl. ÚS 5/19 ze dne 1. 10. 2019 (303/2019 Sb.), ve kterém dovodil, že "ve své rozhodovací činnosti trvale klade důraz na princip právní jistoty, důvěry v právo a jeho předvídatelnost, zákaz retroaktivity a ochranu nabytých práv jako na stěžejní principy demokratické společnosti a požadavky vyplývající z čl. 1 odst. 1 Ústavy [srov. nález sp. zn. IV. ÚS 215/94 ze dne 8. 6. 1995 (N 30/3 SbNU 227)]. Ústavní soud v této souvislosti připomíná své závěry obsažené v nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 ze dne 4. 2. 1997 (N 13/7 SbNU 87; č. 63/1997 Sb.), podle něhož je zrušení staré a přijetí nové právní úpravy nutně spjato se zásahem do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo, k němuž však dochází v důsledku ochrany jiného veřejného zájmu či základního práva nebo svobody. Rozhodnutí zákonodárce o způsobu řešení časového střetu staré a nové právní úpravy není z ústavního hlediska nahodilé nebo libovolné, nýbrž je věcí zvažování v kolizi stojících hodnot. Proporcionalitu lze charakterizovat tak, že vyšší stupeň intenzity veřejného zájmu a ochrany základních práv a svobod odůvodňuje vyšší míru zásahu do principů rovnosti a ochrany důvěry občana v právo novou právní regulací. Při posouzení způsobu legislativního řešení uvedeného časového střetu sehrává svou roli nejen míra odlišnosti staré a nové právní úpravy, nýbrž i další skutečnosti, jako společenská naléhavost zavedení posléze uvedené právní úpravy".
10. Jak vyplývá z ustálené judikatury Ústavního soudu [srov. zejména nálezy ze dne 4. 2. 1997 sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (N 13/7 SbNU 87; 63/1997 Sb.), ze dne 12. 3. 2002 sp. zn. Pl. ÚS 33/01 (N 28/25 SbNU 215; 145/2002 Sb.) a ze dne 19. 4. 2011 sp. zn. Pl. ÚS 53/10 (N 75/61 SbNU 137; 119/2011 Sb.)], zákaz zpětné účinnosti právních norem se uplatní rozdílně v závislosti na tom, zda v konkrétním případě změny právní normy jde o tzv. pravou nebo nepravou retroaktivitu či retrospektivu. Obecně platí, že zatímco pravá retroaktivita je zásadně nepřípustná, v případě nepravé retroaktivity či retrospektivního působení je zásadou jejich přípustnost, jde-li o opatření vhodná a potřebná k dosažení zákonem sledovaného cíle, přičemž při celkovém poměřování "zklamané" důvěry a významu a naléhavosti důvodů nové právní regulace bude zachována hranice únosnosti [viz nálezy sp. zn. Pl. ÚS 32/17 ze dne 22. 1. 2019 (71/2019 Sb.) a sp. zn. Pl. ÚS 6/17 ze dne 20. 2. 2018 (99/2018 Sb.); či přiměřeně rozhodnutí německého Spolkového ústavního soudu ze dne 7. 7. 2010 sp. zn. 2 BvL 14/02, BVerfGE 127, 1, 25, bod 58]. Podstata pravé retroaktivity spočívá v tom, že právní norma působí vznik právních vztahů před její účinností za podmínek, které teprve dodatečně stanovila, nebo pokud na jejím základě dochází ke změně právních vztahů vzniklých podle staré právní úpravy, a to s účinky do období před účinností nového zákona. Pokud jde o nepravou retroaktivitu, v jejím případě zákon sice nezakládá právní následky zpětně, v minulosti nastalé skutečnosti však právně kvalifikuje jako podmínku budoucího právního následku nebo pro budoucnost modifikuje právní následky založené podle dřívějších předpisů [nález sp. zn. Pl. ÚS 18/14 ze dne 15. 9. 2015 (N 165/78 SbNU 469; 299/2015 Sb.)].
11. V posuzovaném případě Ústavní soud považuje legislativu, na základě které rozhodovaly daňové orgány a správní soudy, za ústavně konformní. Novelizací zákona dochází ke změně "ex nunc", tudíž se nejedná o zakázanou "pravou" retroaktivitu. V daném případě je také zřejmý pozitivní záměr zákonodárce spočívající v efektivnějším zdanění loterií.
12. Námitku dvojího zdanění Ústavní soud považuje za zcela zjevně neopodstatněnou, neboť v posuzovaném případě k dvojímu zdanění nedochází. Stěžovatelka stav dvojího zdanění spatřuje v tom, že odvedla výtěžek na veřejně prospěšné účely v souhrnné výši 1 056 555 Kč a následně měla na základě v záhlaví uvedených rozhodnutí daňových orgánů zaplatit i odvod z loterií a jiných podobných her. Ze srovnání znění zákona č. 202/1990 Sb. účinného do 31. 12. 2011 a znění účinného od 1. 1. 2012 Ústavní soud dovozuje, že se nejedná o dvojkolejnost, respektive dvojí zdanění, spočívající jak v odvodu na veřejně prospěšné účely, tak v odvodu z loterií a jiných podobných her, ale že se jedná o nahrazení odvodu na veřejně prospěšné účely odvodem z loterií a jiných podobných her. Novelou zákona č. 458/2011 Sb. byla do zákona o loteriích zakotvena nová ustanovení §41 - §41i o odvodu z loterií a jiných podobných her a z §4 zákona o loteriích vyjmuta povinnost odvodu části výtěžku na dobročinné účely. Uvedené závěry potvrzuje i důvodová zpráva k zákonu č. 458/2011 Sb., podle které "[z]rušuje se odvod části výtěžku na veřejně prospěšné účely, neboť je nahrazen nově zaváděným odvodem z loterií a jiných podobných her". Skutečnost, že na stěžovatelku dopadá úprava účinná od 1. 1. 2012, tedy odvod z loterií a jiných podobných her, Ústavní soud dovozuje přímo z čl. VIII části čtvrté zákona č. 458/2011, ve kterém je v bodě 3. stanoveno, že prvním zálohovým obdobím pro odvod z loterií a jiných podobných her je období od nabytí účinnosti tohoto zákona do konce kalendářního čtvrtletí kalendářního roku. Případný přeplatek na odvodu na veřejně prospěšné účely nebyl předmětem posuzovaného řízení.
13. Ústavní soud s ohledem na výše uvedené uzavírá, že naříkaná základní práva stěžovatelky dotčenými rozhodnutími porušena nebyla. Ústavní soud proto ústavní stížnost odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 3. prosince 2019
Vojtěch Šimíček, v. r.
předseda senátu