ECLI:CZ:US:2019:3.US.2.19.1
sp. zn. III. ÚS 2/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti obchodní společnosti AGRO Jevišovice, a. s., sídlem Jevišovice 102, zastoupené advokátkou Mgr. Veronikou Zavadilovou, sídlem Kramářova 3379, Přerov, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 25. října 2018 č. j. 2 As 124/2018-61 a rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. března 2018 č. j. 6 A 146/2013-63, za účasti Nejvyššího správního soudu, Městského soudu v Praze jako účastníků řízení, a Ministerstva životního prostředí, sídlem Vršovická 1442/65, Praha 10 - Vršovice, jako vedlejšího účastníka, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadeného rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") se stěžovatelka domáhala zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí, neboť se domnívá, že jimi byla porušena její základní práva a svobody zaručené ústavním pořádkem, a to právo na soudní ochranu dle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné moci dle čl. 36 odst. 2 Listiny. V postupu soudů stěžovatelka shledává též porušení čl. 2 odst. 3 Ústavy a čl. 2 odst. 2, čl. 4 odst. 1 a 4 Listiny, jakož i dotčení čl. 89 odst. 2 a čl. 90 Ústavy.
2. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí (dále jen "MŽP") ze dne 28. 5. 2013 č. j. 114/560/13, 3565/ENV/13 (dále jen "druhé rozhodnutí o odvolání"), bylo podruhé zamítnuto stěžovatelčino odvolání a potvrzeno rozhodnutí České inspekce životního prostředí (dále jen "ČIŽP") ze dne 23. 10. 2009 č. j. ČIŽP/47/OOP/SR01/0913455.004/09/BZV (dále jen "prvostupňové správní rozhodnutí"), kterým byla stěžovatelce uložena podle §88 odst. 2 písm. j) zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, pokuta ve výši 900 000 Kč za nedodržování omezení a zákazu činnosti dle §66 téhož zákona. Protiprávního jednání se měla stěžovatelka dopouštět v době od 5. 7. 2006 do dne poslední inspekční kontroly ČIŽP konané 28. 8. 2009 a spočívalo v nerespektování rozhodnutí ČIŽP ze dne 21. 11. 2005 č. j. 07/OP/14985/05/Kli, které jí uložilo zákaz hospodářského využívání pozemků p. č. 351/1 a 352 v katastrálním území Rudlice. Prvostupňovým správním rozhodnutím ČIŽP byla stěžovatelce rovněž uložena povinnost k úhradě nákladů správního řízení. Stěžovatelka následně podala odvolání, o kterém rozhodovalo MŽP jako nadřízený orgán. Druhé rozhodnutí o odvolání vydalo MŽP poté, co bylo rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 31. 10. 2012 č. j. 10 A 117/2010-47 zrušeno jeho první rozhodnutí o odvolání stěžovatelky ze dne 16. 2. 2010 č. j. 7342/560/09 99745/ENV/09, a to z důvodu dostatečného odůvodnění výše uložené sankce.
3. Druhé rozhodnutí o odvolání bylo napadeno žalobou u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud"), který ji svým rozsudkem ze dne 21. 3. 2018 č. j. 6 A 146/2013-63 zamítl a rozhodl rovněž o tom, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
4. Proti rozsudku městského soudu podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud dne 25. 10. 2018 č. j. 2 As 124/2018-68 zamítl a rozhodl, že stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti a MŽP se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
5. Nejvyšší správní soud se neztotožnil s názorem stěžovatelky, že rozsudek městského soudu je nepřezkoumatelný, neboť se nedostatečně vypořádal s námitkou nezákonnosti dokazování v průběhu správního řízení. Nejvyšší správní soud dal městskému soudu za pravdu, že správními orgány nashromážděné podklady bez důvodných pochybností odůvodňují závěr, že se stěžovatelka dopustila správního deliktu, přičemž připomněl, že jako podklad pro vydání rozhodnutí může sloužit cokoli, co má určitou vypovídací hodnotu a může přispět ke zjištění stavu věci a bylo získáno v souladu se zákonem. Ke způsobům opatřování podkladů či provádění listinných důkazů pak městský soud i Nejvyšší správní soud připustily dílčí procesní pochybení správních orgánů ve správním řízení, ta však nemohla mít vliv na výsledné posouzení věci a nemohla tak způsobit nezákonnost správního rozhodnutí. Nejvyšší správní soud přitom připomenul, že ani stěžovatelka sama netvrdila ani nedokládala, v čem konkrétně by mělo spočívat dotčení jejích práv při neprovedení důkazu listinou, měla-li se s ní možnost před vydáním správního rozhodnutí seznámit. Nejvyšší správní soud dále dospěl k závěru, že nebylo nutné, aby se městský soud nově vypořádával se stěžovatelčinou námitkou o povaze správního deliktu, který byl správními orgány vyhodnocen jako trvající, neboť se s ní již přesvědčivě a přezkoumatelně vypořádal v řízení o první správní žalobě proti prvnímu správnímu rozhodnutí o odvolání stěžovatelky.
6. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil stěžovatelce ani při posouzení jednotlivých dílčích pochybení správních orgánů městským soudem, s jehož hodnocením se ztotožnil. Pokud jde o porušení procesního práva stěžovatelky na vyjádření se k podkladům před vydáním rozhodnutí, pak Nejvyšší správní soud vyjádřil souhlas s městským soudem, že obsah podkladů musel být stěžovatelce znám, nemohlo být tedy tímto pochybením zasaženo do jejího práva na soudní ochranu a uvedená procesní vada nemohla mít vliv na zákonnost rozhodnutí. Nejvyšší správní soud dále shodně s městským soudem shledal, že není pochyb o tom, že adresátem správních rozhodnutí byl stále stejný subjekt, byť v průběhu řízení o správní žalobě proti prvnímu rozhodnutí MŽP o odvolání došlo ke změně právní formy stěžovatelky z družstva na akciovou společnost; o non-subjektu tedy nebylo možné hovořit. Pouze skutečnost, že MŽP v druhém rozhodnutí o odvolání neopravilo též identifikaci stěžovatelky v prvostupňovém správním rozhodnutí, není dle Nejvyššího správního soudu vadou rozhodnutí, která by způsobovala jeho nezákonnost. Nejvyšší správní soud rovněž usoudil, že zjednodušující formulací výroku rozhodnutí ČIŽP nemohlo dojít k záměně skutku, pro nějž byla stěžovatelka shledána vinnou z příslušného správního deliktu. Taktéž nemohlo dojít ke zkrácení stěžovatelčina práva vyjádřit se k předmětu řízení, neboť z obsahu spisových materiálů lze bez jakýchkoli pochybností seznat, za jaké konkrétní jednání byla postihnuta.
II.
Argumentace stěžovatelky
7. Stěžovatelka ve své ústavní stížnosti vyjádřila nesouhlas s postupem Nejvyššího správního soudu i městského soudu, domnívá se, že se soudy dopustily libovůle a porušily její právo na soudní ochranu, neboť se jí v soudním přezkumu zákonnosti obou správních rozhodnutí nedostalo plné soudní ochrany před těmito nezákonnými správními rozhodnutími vydanými v předmětné věci. Napadená rozhodnutí obou jmenovaných soudů zasahují do jejího práva na soudní ochranu (čl. 36 odst. 1 Listiny) ve spojení s právem na přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné moci (čl. 36 odst. 2 Listiny), když se obě soudní instance dostatečně nevypořádaly s jejími (žalobními i stížnostními) tvrzeními a námitkami a podstatnými okolnostmi, které vyšly v soudním řízení, resp. i v řízení před správními orgány najevo.
8. Dle názoru stěžovatelky nebylo ve správním řízení provedeno dokazování zákonem stanoveným způsobem. Zápis z kontroly ČIŽP ze dne 29. 11. 2007, oznámení Krajského úřadu Jihomoravského kraje ze dne 24. 6. 2009 a ani zápis z šetření ČIŽP ze dne 28. 8. 2009 (provedený ve správním řízení bez účasti stěžovatelky) nejsou důkazními prostředky dle dikce §51 odst. 1 správního řádu. Stěžovatelka je přesvědčena, že k prokázání rozhodných skutečností, zejména pak v sankčním správním řízení, lze použít toliko ve správním řádu vymezené důkazní prostředky, mezi něž "protokol", "oznámení" či "zápis" (opatřený ať už před zahájením správního řízení nebo v jeho průběhu) zcela jistě nepatří.
9. Stěžovatelka dále namítá, že žádná z listin založená ve správním spise nebyla ve správním řízení provedena jako důkaz listinou podle §51 a §53 správního řádu, proto z nich nebylo možné dovozovat skutečnosti svědčící o deliktním chování stěžovatelky. Správní orgány tak nedostály požadavku legality správního řízení dle §2 odst. 1 správního řádu a porušily tím zásadu materiální pravdy.
10. Stěžovatelka upozorňuje na další vady správního řízení, zejména že (i) dokazování v dané věci nebylo provedeno v souladu se zákonem, (ii) v odvolacím řízení došlo k porušení §36 odst. 3 správního řádu (stěžovatelce nebyla dána možnost vyjádřit se před vydáním rozhodnutí k jeho podkladům a seznámit se s nimi), (iii) nebylo jí taktéž oznámeno pokračování odvolacího řízení poté, co věc byla soudem vrácena správnímu orgánu k novému řízení, čímž jí byla znemožněna aktivní účast v pokračujícím správním řízení o uložení pokuty, (iv) úvahy odvolacího správního orgánu stran likvidačního charakteru ukládané pokuty byly zcela formální a nedostatečné, přičemž jeden z podkladů k takovéto úvaze ani nebyl v listinné podobě založen ve spisu, a (v) došlo k porušení zásady neveřejnosti správního řízení, a to nezákonným účastenstvím obce Rudlice v řízení o uložení pokuty. Dle stěžovatelky měly tyto vady řízení ve svém souhrnu zcela negativní dopad na rozhodnutí obou správních orgánů a ve svém výsledku způsobily jejich nezákonnost.
11. Jelikož Nejvyšší správní soud a městský soud nepovažovaly pochybení správních orgánů za dostačující ke zrušení druhého správního rozhodnutí o odvolání, nebyla stěžovatelce dle jejího názoru poskytnuta řádná soudní ochrana a bylo porušeno její právo na plný a řádný přezkum rozhodnutí správních orgánů, kterého se jí takto nedostalo.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
12. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž bylo vydáno napadené rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
13. Ústavní soud přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost je zjevně neopodstatněná.
14. Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a nepřísluší mu výkon dozoru nad rozhodovací činností soudů (čl. 92 Ústavy). Do rozhodovací činnosti soudů je Ústavní soud v řízení o ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody stěžovatele.
15. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát deklaroval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu", a zda podaný výklad práva je i ústavně konformní, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
16. Ústavní soud shledal, že stěžovatelka v ústavní stížnosti v podstatě pouze opakuje argumentaci, kterou uplatnila již před městským soudem i Nejvyšším správním soudem a která byla oběma soudy dostatečným způsobem vypořádána. Prostřednictvím ústavní stížnosti tak stěžovatelka znovu vyjadřuje svůj nesouhlas s nepříznivým rozhodnutím správních orgánů a s tím, jak se s jejími námitkami následně vypořádaly správní soudy; současně však přesvědčivě neodůvodňuje, proč považuje rozhodnutí správních soudů za ústavně nesouladné.
17. Ústavní soud se nejprve zabýval námitkou stěžovatelky k dokazování ve správním řízení, přičemž odkazuje na usnesení ze dne 8. 8. 2011 sp. zn. IV. ÚS 1839/11 (veřejně dostupné v databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz), ve kterém připomněl, že "hlava pátá Listiny, resp. článek 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (...), sice zaručují právo na spravedlivý proces, neupravují však přípustnost důkazů jako takových. Ústavní soud se tedy v zásadě nemá vyjadřovat k přípustnosti určitých druhů důkazních prostředků, například důkazů pořízených nezákonně z hlediska správního řádu, ale musí posoudit, zda řízení, včetně způsobu, jakým byly důkazy pořízeny, bylo spravedlivé jako celek;..."
18. Oba správní soudy se vypořádaly se stěžovatelčinou námitkou týkající se dokazování ve správním řízení, a to ať už jde o důkazní prostředky či neprovedení důkazů listinou. Nejvyšší správní soud odkázal na §51 odst. 1 správního řádu, dle kterého lze k provedení důkazů užít všech důkazních prostředků, které jsou vhodné ke zjištění stavu věci a které nejsou získány nebo provedeny v rozporu s právními předpisy. Jde zejména o listiny, ohledání, svědeckou výpověď a znalecký posudek, přičemž jde pouze o příkladmý výčet použitelných důkazních prostředků. Jde-li o provedení důkazů listinou, připustil Nejvyšší správní soud pochybení správního orgánu, současně však shledal, že toto pochybení nemohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí o odvolání. Ústavní soud se s tímto závěrem ztotožňuje, nadto souhlasí i s tím, že není možné dovodit, jak bylo reálně zasaženo do práv stěžovatelky, ta se totiž měla možnost s obsahem listin seznámit již před vydáním prvostupňového správního rozhodnutí, k čemuž byla vyzvána ČIŽP dne 21. 9. 2009, a jde-li o listiny zařazené do spisu později, ty obsahovaly pouze skutečnosti stěžovatelce známé. K porušení §36 odst. 3 správního řádu správním orgánem před vydáním druhého rozhodnutí o odvolání zaujal Nejvyšší správní soud obdobné stanovisko - popisovaný postup správního orgánu je sice vadou správního řízení, ovšem i proto, že obsahem spisu byly pouze informace stěžovatelce známé, pochybení správního orgánu nedosáhlo takové intenzity, která by způsobila nezákonnost rozhodnutí o odvolání.
19. I ostatními stížnostními námitkami - k neoznámení pokračování odvolacího řízení, k tvrzenému likvidačnímu charakteru ukládané pokuty a k nezákonnému účastenství obce Rudlice v řízení o uložení pokuty - se obecné soudy zabývaly a svůj názor dostatečně odůvodnily. Ústavní soud se s nimi ztotožnil s tím, že postup správních orgánů z uvedených důvodů rovněž nepovažuje za nezákonný.
20. Ústavní soud usoudil, že správní řízení, přestože došlo k dílčím pochybením správních orgánů, lze jako celek považovat za spravedlivé. Obecné soudy se v napadených rozhodnutích zabývaly všemi skutečnostmi, relevantními pro posouzení zákonnosti postupu správních orgánů i zákonnosti správního rozhodnutí. Řádně a logicky se vypořádaly rovněž se všemi námitkami stěžovatelky. K tomu Ústavní soud pouze dodává, že samotný neúspěch stěžovatelky ve věci nelze považovat za porušení jejího práva na soudní ochranu či práva na soudní přezkum zákonnosti rozhodnutí orgánů veřejné správy. Ústavní soud je přesvědčen, že v posuzované věci není důvodu, aby závěry městského soudu i Nejvyššího správního soudu neakceptoval, když napadená rozhodnutí považuje za řádně odůvodněná, přesvědčivá a odpovídající zjištěnému skutkovému ději. Úvahy obecných soudů neshledal Ústavní soud ani nepřiměřenými či extrémními.
21. Ústavní soud ve věci dospěl k závěru, že napadená rozhodnutí z ústavněprávního hlediska obstojí a do základních práv a svobod stěžovatelky zasaženo nebylo. Proto byla její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítnuta jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 2. července 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu