ECLI:CZ:US:2019:3.US.3540.19.1
sp. zn. III. ÚS 3540/19
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Josefa Fialy (soudce zpravodaje) a soudců Radovana Suchánka a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky Zdenky Šillerové, zastoupené Mgr. et Mgr. Simonou Pavlicovou, advokátkou, sídlem 8. pěšího pluku 2380, Frýdek-Místek, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 15. srpna 2019 č. j. 10 As 212//2019-32 a usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 21. května 2019 č. j. 25 A 79/2019-8, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Ostravě, jako účastníků řízení, a Krajského úřadu Moravskoslezského kraje, sídlem 28. října 2771/117, Ostrava, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatelka domáhala, aby byla zrušena rozhodnutí označená v záhlaví, neboť je názoru, že jimi byly porušeny její základní práva a svobody zaručené v čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Krajský soud v Ostravě (dále jen "krajský soud") usnesením ze dne 21. 5. 2019 č. j. 25 A 79/2019-8 odmítl stěžovatelčinu žalobu na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu (dále jen "zásahová žaloba"). Nezákonný zásah stěžovatelka spatřovala ve sdělení vedlejšího účastníka, že nelze provést přezkum dle §156 odst. 2 a §165 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "správní řád"), u vyjmenovaných souhlasů stavebního úřadu, veřejnoprávních smluv a územního rozhodnutí. Krajský soud zdůraznil, že soudy ve správním soudnictví poskytují ochranu veřejným subjektivním právům. Ochranu podle §82 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "s. ř. s."), na základě zásahové žaloby nelze poskytnout proti jakémukoli zásahu správního orgánu, ale jen proti zásahům do veřejných subjektivních práv. Mezi žalovaným zásahem a porušením veřejných subjektivních práv musí existovat bezprostřední vztah, jinak není dána pravomoc správního soudu. Již ze žalobního tvrzení bylo zřejmé, že žalovaným úkonem vedlejšího účastníka nemohla být zasažena stěžovatelčina veřejná subjektivní práva. Stěžovatelka se domáhala zahájení přezkumných řízení dle §156 odst. 2 a §165 správního řádu. Na zahájení takových řízení však neexistuje subjektivní právo a přezkumné řízení je zahajováno výhradně z moci úřední. Ze žalobního tvrzení tak vyplynulo, že postupem vedlejšího účastníka nemohlo dojít k zásahu do jejích veřejných subjektivních práv, není tedy dána její aktivní procesní legitimace. Krajský soud vyhodnotil, že nebyla jednak dána pravomoc soudu ve správním soudnictví (§2 s. ř. s.) a jednak aktivní legitimace stěžovatelky. Její žalobu odmítl dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
3. Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 15. 8. 2019 č. j. 10 As 212//2019-32 zamítl stěžovatelčinu kasační stížnost proti usnesení krajského soudu. Zmínil, že stěžovatelka nemá veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného řízení dle §94 a násl. správního řádu, ani na vydání usnesení dle §156 odst. 2 správního řádu či přezkum veřejnoprávní smlouvy dle §165 správního řádu. Přezkumné řízení je dozorčím nástrojem v rukou správních orgánů a je uplatňováno z moci úřední, není mimořádným opravným prostředkem. Nejvyšší správní soud poukázal na posun ve své judikatuře, který přinesl rozsudek rozšířeného senátu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160 (č. 3687/2018 Sb. NSS, rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou dostupná z http://www.nssoud.cz), dle něhož je-li zjevné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze vůbec zásahem ve smyslu §84 s. ř. s., i kdyby byla žalobní tvrzení pravdivá, musí být taková zásahová žaloba odmítnuta dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož chybí podmínka řízení spočívající v plausibilním tvrzení nezákonného zásahu. Zmíněný rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 byl sice zrušen nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18 (rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná z http://nalus.usoud.cz). Analyzované otázky však Ústavním soudem nebyly zpochybněny a naopak se staly základem navazující judikatury Nejvyššího správního soudu. Nejvyšší správní soud shledal v usnesení krajského soudu dílčí nepřesnost, jelikož neexistence subjektivního práva na provedení přezkumného řízení nevede k nedostatku aktivní procesní legitimace ani nedostatku pravomoci správního soudu, jak uvedl krajský soud. Tato nepřesnost však neměla vliv na správnost odmítnutí žaloby dle §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s., jelikož nic nezměnila na chybějící podmínce řízení.
II.
Argumentace stěžovatelky
4. V napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud odkázal na svůj rozsudek ze dne 20. 7. 2017 č. j. 10 As 142/2017-36 v obdobné věci, kde krajský soud žalobu projednal. Ústavní stížností napadený rozsudek je tak pro stěžovatelku překvapivý, neboť Nejvyšší správní soud připustil, že nejde o nedostatek aktivní legitimace ani pravomoci soudu, ale nově uvedl, že žalovaný zásah nemůže být pojmově vůbec zásahem. Nejvyšší správní soud odkazoval na rozsudek svého rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160, aniž by se vypořádal s námitkou týkající se práva na projednání věci a vypořádání žalobních námitek. Navíc rozsudek rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 byl zrušen Ústavním soudem a stěžovatelka se domnívá, že je nepodstatné, zda byly nebo nebyly v daném nálezu řešeny právě analyzované otázky.
5. Dle stěžovatelky usnesení krajského sodu neobsahuje jen dílčí nepřesnost, jak uvedl Nejvyšší správní soud, ale jde o nesprávnou formu rozhodnutí a pro tuto vadu mělo být kasační stížnosti vyhověno.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v nichž byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Ústavní stížnost je přípustná, neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario).
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
7. Ústavní soud není součástí soustavy soudů, nýbrž je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 a čl. 91 odst. 1 Ústavy). Není povolán k instančnímu přezkumu rozhodnutí obecných soudů. Jeho pravomoc podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy je založena výlučně k přezkumu toho, zda v řízení nebo rozhodnutím v něm vydaným nebyla dotčena ústavně chráněná práva nebo svobody stěžovatele a zda řízení jako celek bylo spravedlivé.
8. Stěžovatelka se zásahovou žalobou (§82 a násl. s. ř. s.) domáhala, aby krajský soud určil, že nezákonným zásahem bylo neprovedení přezkumu v žalobě uvedených souhlasů stavebního úřadu, veřejnoprávních smluv a územního rozhodnutí.
9. Správní soudy stěžovatelce objasnily, že není veřejné subjektivní právo na zahájení přezkumného řízení podle §94 a násl. správního řádu, na zahájení řízení, v němž by bylo vydáno usnesení dle §156 odst. 2 správního řádu, pro nějž se přiměřeně užijí ustanovení o přezkumném řízení ve správním řádu, ani na provedení přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy dle §165 správního řádu. Takové závěry Ústavní soud aproboval např. v usneseních ze dne 30. 6. 2009 sp. zn. II. ÚS 1147/08 a ze dne 27. 2. 2014 sp. zn. III. ÚS 3960/11. Jde totiž o dozorčí prostředky ochrany objektivního práva, které slouží veřejné správě k tomu, aby sama ve veřejném zájmu dbala o zachování zákonnosti svých aktů. Jejich účelem je výhradně ochrana veřejného zájmu na dodržování zákonnosti. Naopak jejich účelem není ochrana něčích subjektivních práv, proto zákon nikomu nezaložil subjektivní právo k zahájení přezkumného řízení, na zahájení řízení vedoucího k vydání usnesení dle §156 odst. 2 správního řádu či přezkoumání souladu veřejnoprávní smlouvy s právními předpisy dle §165 s. ř. s. Z uplatnění dozorčích prostředků ochrany objektivního práva sice mohou dotčené osoby případně zprostředkovaně profitovat, ochrana jejich práv však není smyslem těchto prostředků.
10. Posuzovaná věc se týkala souhlasů stavebního úřadu, veřejnoprávní smluv a územního rozhodnutí. Proti všem těmto aktům právní řád umožňuje za stanovených podmínek uplatnit prostředky ochrany, které jsou určeny k ochraně subjektivních práv. U souhlasů vydávaných stavebním úřadem dle zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, je to při splnění všech zákonných podmínek žaloba proti rozhodnutí správního orgánu dle §65 a násl. s. ř. s. (srov. usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 17. 9. 2019 č. j. 1 As 436/2017-43). U veřejnoprávních smluv, které lze podle stavebního zákona uzavřít namísto vydání správního rozhodnutí, jde pro strany této veřejnoprávní smlouvy o návrh, jímž se zahajuje sporné řízení (§141 odst. 1 správního řádu), a následně pak při splnění všech zákonných podmínek žaloba proti rozhodnutí správního orgánu ve sporném řízení [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 7. 11. 2013 č. j. 9 Afs 38/2013-53 (č. 2984/2014 Sb. NSS)]. Jde-li o osobu, která se o sobě domnívá, že veřejnoprávní smlouva není účinná, neboť nebyl dán její souhlas dle §161 odst. 1 správního řádu, nabízí se podání žádosti, jíž se zahajuje řízení o určení právního vztahu dle §142 správního řádu [rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 28. 8. 2014 č. j. 7 As 100/2014-52 (č. 3151/2015 Sb. NSS)], a návazně pak při splnění všech zákonných podmínek žaloba proti rozhodnutí správního orgánu. U územního rozhodnutí se nabízí podání odvolání dle §81 a násl. správního řádu. Odvolání může podat i opomenutý účastník, jak vyplývá z §84 správního řádu [srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. 7. 2015 č. j. 9 As 222/2014-147 (č. 3288/2015 Sb. NSS), bod 29]. Rozhodnutí o odvolání je možno za splnění zákonných podmínek napadnout žalobou proti rozhodnutí správního orgánu.
11. Lze shrnout, že stěžovatelkou podaná zásahová žaloba se týkala dozorčích prostředků ochrany objektivního práva, na které není právní nárok, neboť neslouží k ochraně subjektivních práv. Nejde o žádnou neústavnost, a to tím spíše, že proti všem aktům, které byly v žalobě zmíněny, existují v právním řádu jiné právní prostředky, které jsou stanoveny k ochraně subjektivních práv.
12. Z hlediska přezkumu napadených rozhodnutí správních soudů před Ústavním soudem je určující, že oba správní soudy stěžovatelce objasnily, že neměla žádné právo na uplatnění v žalobě zmíněných dozorčích prostředků ochrany objektivního práva. Neměla-li takové právo, nemohla být ani zkrácena na svých právech tím, že správní orgán takové prostředky neuplatnil z moci úřední. V podstatě tak správní soudy stěžovatelce objasnily, proč její práva postupem vedlejšího účastníka nebyla porušena. Z ústavního hlediska je nerozhodné, zda pro závěr, že na uplatnění dozorčích prostředků k ochraně objektivního práva není právní nárok, má být zásahová žaloba odmítnuta nebo zamítnuta. Ústavní předpisy nejsou natolik podrobné, aby upravovaly otázku, do jakého procesního vyústění (zda odmítnutí nebo zamítnutí žaloby) má vést závěr soudů, že stěžovatelka žalobou hodlala bránit domnělé právo, které vůbec nemá.
13. Nelze ani přisvědčit námitce, že byl nepředvídatelný postup Nejvyššího správního soudu, který v takovém případě aproboval odmítnutí zásahové žaloby. Závěr, že posouzení jednotlivých definičních znaků nezákonného zásahu je vždy jen věcným posouzením (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 9. 2006 č. j. 3 Aps 4/2005-63) i závěr, že posouzení, zda úkon správního orgánu může být pojmově nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením ve smyslu §82 s. ř. s., je otázkou důvodnosti žaloby (součástí rozhodnutí ve věci samé), nikoli otázkou existence podmínek řízení (usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2008 č. j. 8 Aps 6/2007-247; č. 1773/2009 Sb. NSS), byly v judikatuře překonány pro případ, že je zjevné a nepochybné, že jednání popsané v žalobě nemůže být vzhledem ke své povaze, povaze jeho původce či jiným okolnostem zásahem ve smyslu legislativní zkratky v §84 s. ř. s. K jejich překonání došlo rozsudkem rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 11. 2017 č. j. 7 As 155/2015-160, bodem 63 odůvodnění, kde je výslovně zmíněno, že Nejvyšší správní soud modifikuje svou judikaturu.
14. Stěžovatelce neuniklo, že zmíněné usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu č. j. 7 As 155/2015-160 bylo zrušeno nálezem Ústavního soudu ze dne 15. 5. 2018 sp. zn. II. ÚS 635/18. Ústavní soud však konstatuje, že důvody, které jej vedly ke zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu, se vůbec netýkaly odmítání zásahové žaloby,
je-li vzhledem k povaze žalovaného úkonu zřejmé, že nemůže jít o zásah ve smyslu §84 s. ř. s. Změna judikatury v daném směru tak může trvat i přes zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu (k tomu srov. nález ze dne 14. 8. 2019 sp. zn. II. ÚS 2398/18, bod 62 odůvodnění, kde Ústavní soud připustil ohledně jiné otázky v daném rozsudku rozšířeného senátu, rovněž nedotčené nálezem sp. zn. II. ÚS 635/18, že změna judikatury trvá i po zrušení daného rozsudku rozšířeného senátu).
15. Skutečnost, že i po zrušení rozsudku rozšířeného senátu č. j. 7 As 155/2015-160 stále platí výše uvedené závěry k odmítání žaloby, Nejvyšší správní soud deklaroval v řadě svých rozhodnutí [např. v rozsudcích ze dne 30. 10. 2018 č. j. 8 Afs 144/2018-30, bod 23; ze dne 10. 1. 2019 č. j. 1 As 202/2018-33, body 24 a 25 odůvodnění; ze dne 30. 5. 2019 č. j. 7 As 44/2019-21, bod 12 odůvodnění (tento rozsudek byl vydán v jiné věci stěžovatelky); ze dne 7. 8. 2019 č. j. 4 As 173/2019-36, bod 15 odůvodnění (rovněž tento rozsudek byl vydán v jiné věci stěžovatelky)]. Ani z tohoto pohledu nemůže jít o nepředvídatelný postup Nejvyššího správního soudu.
16. Vzhledem k tomu, že Ústavní soud neshledal žádné porušení ústavně zaručených základních práv a svobod stěžovatelky, odmítl její ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků jako návrh zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 18. prosince 2019
Josef Fiala v. r.
předseda senátu