ECLI:CZ:US:2019:3.US.3721.18.1
sp. zn. III. ÚS 3721/18
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy Josefa Fialy a soudců Radovana Suchánka (soudce zpravodaje) a Jiřího Zemánka o ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti Real-Treuhand Reality s. r. o., zastoupené Mgr. Petrem Křiváčkem, advokátem, obou sídlem Dlouhá 733/29, Praha 1 - Staré Město, proti rozsudku Nejvyššího soudu ze dne 11. září 2018 č. j. 30 Cdo 3079/2016-161, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 17. února 2016 č. j. 11 Co 401/2015-134 a rozsudku Obvodního soudu pro Prahu 1 ze dne 21. května 2015 č. j. 26 C 122/2014-106, za účasti Nejvyššího soudu, Městského soudu v Praze a Obvodního soudu pro Prahu 1, jako účastníků řízení, a hlavního města Prahy, sídlem Mariánské náměstí 2/2, Praha 1 - Staré Město, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. V ústavní stížnosti podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), stěžovatelka navrhla zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí. Podle tvrzení stěžovatelky byla napadenými rozhodnutími porušena její ústavně zaručená základní práva, a to právo vlastnit majetek a právo na ochranu majetku podle čl. 11 odst. 1 a 4 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a právo na soudní a jinou právní ochranu podle čl. 36 odst. 1 Listiny, přičemž mělo dojít i k porušení čl. 4 odst. 4 a čl. 36 odst. 3 a 4 Listiny.
2. V důsledku opatření obecné povahy vedlejšího účastníka č. 9/2010, schváleného usnesením jeho zastupitelstva č. 35/38 ze dne 26. 3. 2010, v části změny územního plánu sídelního útvaru vedlejšího účastníka Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. číslo 1349/3 v katastrálním území Vinohrady, byla na tomto pozemku možná zástavba.
3. Stěžovatelka uzavřela dne 29. 11. 2011 kupní smlouvu s obchodní společností AXA INT s. r. o., jejímž předmětem byl převod pozemků parc. číslo 1348/2 o výměře 36 m2, ostatní plocha, a parc. číslo 1349/3 o výměře 1 229 m2, ostatní plocha, oba v katastrálním území Vinohrady, přičemž cena pozemků činila 22 000 000 Kč. Záměrem stěžovatelky byla následná výstavba bytového domu "bytový dům Perucká 32" v rámci vlastní developerské činnosti.
4. Dne 27. 3. 2013 byl u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") podán návrh na zrušení části opatření obecné povahy vedlejšího účastníka č. 9/2010, a to v části změny Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. číslo 1349/3. Stěžovatelka se účastnila tohoto řízení v postavení osoby zúčastněné na řízení a vedlejší účastník jako odpůrce. Městský soud rozsudkem ze dne 7. 6. 2013 č. j. 5 A 48/2013-100 návrhu vyhověl a opatření obecné povahy č. 9/2010 v části změny územního plánu sídelního útvaru vedlejšího účastníka Z 1037/07 ve vztahu k předmětnému pozemku zrušil pro rozpor se zákonem, když uzavřel, že je v něm vedlejším účastníkem nedostatečně odůvodněn zábor celoměstského systému zeleně či posouzení vlivů změny na životní prostředí. Rozsudek nabyl právní moci dne 15. 6. 2013. Stěžovatelka napadla předmětný rozsudek kasační stížností, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 12. 3. 2014 č. j. 7 Aos 2/2013-49 zamítl, když se ztotožnil s názorem městského soudu, že napadená změna územního plánu je zčásti nepřezkoumatelná.
5. Stěžovatelka podala dne 2. 5. 2013 žádost o vydání rozhodnutí o umístění stavby sedmipodlažního bytového domu včetně přípojek a inženýrských sítí Praha 2, Vinohrady, Perucká, na zakoupených pozemcích parc. č. 1348/2 a 1349/3, oba v katastrálním území Vinohrady. Řízení o umístění stavby bylo nejprve - s ohledem na zahájení řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy u městského soudu - Úřadem městské části Praha 2 přerušeno a následně správní úřad zamítl žádost stěžovatelky pro nesoulad záměru stěžovatelky s územním plánem sídelního útvaru vedlejšího účastníka.
6. Žalobou, podanou dne 10. 10. 2014, se stěžovatelka domáhala po žalovaném vedlejším účastníkovi zaplacení částky 23 712 466,28 Kč s příslušenstvím podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon č. 82/1998 Sb."), jako náhrady škody způsobené nezákonným rozhodnutím, konkrétně opatřením obecné povahy vedlejšího účastníka č. 9/2010, v části změny územního plánu sídelního útvaru vedlejšího účastníka Z 1037/07 ve vztahu k pozemku parc. číslo 1349/3 v katastrálním území Vinohrady, na kterém byla v důsledku předmětné změny možná zástavba. Obvodní soud pro Prahu 1 (dále jen "obvodní soud") rozsudkem ze dne 21. 5. 2015 č. j. 26 C 122/2014-106 žalobu zamítl (výrok I.) a stěžovatelce uložil povinnost zaplatit vedlejšímu účastníkovi na náhradu nákladů řízení 392 911,20 Kč (výrok II.). Obvodní soud dovodil, že na danou věc dopadá režim zákona č. 82/1998 Sb. a že pro účely tohoto zákona se opatření obecné povahy považuje za rozhodnutí; předmětné opatření obecné povahy přitom nezaložilo stěžovatelce oprávnění k realizaci jejího stavebního projektu a nelze tak dovodit existenci příčinné souvislosti mezi zrušenou změnou územního plánu a tvrzenou škodou vzniklou v souvislosti s neuskutečněním projektu stěžovatelky.
7. K odvolání podanému stěžovatelkou městský soud rozsudkem ze dne 17. 2. 2016 č. j. 11 Co 401/2015-134 rozsudek obvodního soudu potvrdil (výrok I.) a uložil stěžovatelce povinnost zaplatit vedlejšímu účastníkovi náhradu nákladů odvolacího řízení ve výši 163 894,50 Kč (výrok II.). Podle závěru učiněného odvolacím soudem je zřejmé, že v posuzovaném případě stěžovatelkou tvrzená škoda nevznikla v důsledku opatření obecné povahy, ale až jeho zrušením pro nezákonnost rozsudkem městského soudu. Příčinou takovéto škody proto není nezákonné opatření obecné povahy, ale až rozsudek městského soudu, kterým toto opatření obecné povahy bylo zrušeno. Tento rozsudek však za nezákonný považovat nelze, neboť zrušen nebyl, naopak kasační stížnost proti němu podaná byla rozsudkem Nejvyššího správního soudu zamítnuta. Závěr soudu prvního stupně, že mezi opatřením obecné povahy, které bylo následně zrušeno pro nezákonnost a tvrzenou újmou na straně stěžovatelky, není dána příčinná souvislost, je proto správný; v důsledku absence příčinné souvislosti pak nejsou splněny ani předpoklady pro odpovědnost státu za škodu.
8. Rozsudek městského soudu stěžovatelka napadla v celém rozsahu dovoláním. Nejvyšší soud rozsudkem ze dne 11. 9. 2018 č. j. 30 Cdo 3079/2016-161 dovolání proti rozsudku městského soudu v rozsahu výroku I., v jakém bylo potvrzeno rozhodnutí ve věci samé, zamítl, a ve zbývajícím rozsahu odmítl. Dovolací soud dále rozhodl, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení. Podle závěru učiněného dovolacím soudem není dovolání důvodné a jakkoli odvolací soud vyšel z nesprávného znění zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, který ve skutečnosti až do 31. 12. 2011 (tedy i v době uzavření kupní smlouvy stěžovatelkou) nestanovil lhůtu pro podání žaloby, nic to nemění na správnosti jeho úvahy, že si stěžovatelka v rámci svého podnikatelského záměru musela být vědoma rizika z této soudní ochrany vyplývajícího.
II.
Argumentace stěžovatelky
9. Stěžovatelka v ústavní stížnosti vyjádřila nesouhlas se závěry, učiněnými ve věci rozhodujícími soudy v napadených rozhodnutích a vytýkala jim, že nejsou v souladu s principem dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochranou dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci. Stěžovatelka namítala, že shledat příčinnou souvislost mezi způsobenou škodou a nezákonným rozhodnutím i v případě, že ke škodě došlo až v okamžiku zrušení nezákonného rozhodnutí, lze. Podle jejího názoru ve věci rozhodující soudy nevyložily zákon č. 82/1998 Sb. podle jeho smyslu a účelu a to, zda ke škodě došlo v důsledku vydání či zrušení nezákonného rozhodnutí, je-li zde prokazatelné, že nebýt nezákonného rozhodnutí, ke škodě by nedošlo, je zcela bezpředmětné. Stěžovatelka má za to, že podle §19 písm. a) zákona č. 82/1998 Sb. územní celky v samostatné působnosti za škodu, kterou způsobily při výkonu veřejné správy nezákonným rozhodnutím, odpovídají.
10. Výklad zákona č. 82/1998 Sb. uplatněný ve věci rozhodujícími soudy podle názoru stěžovatelky protiústavně odpírá nárok na náhradu škody a zároveň odebírá poškozenému jakoukoliv jinou možnost obrany, a to i ve vztahu k přímému použití čl. 11 odst. 4 a čl. 36 odst. 3 Listiny. Podle tvrzení stěžovatelky je dle zákona č. 82/1998 Sb. nutno kompenzovat veškerou újmu, kterou by bylo možno namítat pod čl. 36 odst. 3 Listiny a v této souvislosti odkázala na nález Ústavního soudu ze dne 12. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 4227/12 (N 86/73 SbNU 459), bod 15 odůvodnění.
11. Za nepřijatelný pak stěžovatelka považuje názor ve věci rozhodujících soudů (zejména obvodního soudu), že jde o podnikatelské riziko, jež mělo být eliminováno smlouvou kupní. Podle názoru stěžovatelky je jednoznačné, že nebýt nezákonného rozhodnutí (opatření obecné povahy), stěžovatelka by pozemek nezakoupila, rozhodně ne pozemek plnící funkci zeleně za cenu odpovídající pozemku určenému k zastavění. Je si přitom vědoma, že k faktické škodě (či přesněji k jejímu projevení) došlo až v okamžiku zrušení opatření obecné povahy, nicméně vydání nezákonného opatření obecné povahy je příčinou natolik podstatnou, že bez něho by ke škodě vůbec nedošlo.
12. Stěžovatelka dále uvedla, že si je vědoma usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2015 sp. zn. III. ÚS 3617/14 (dostupného v databázi NALUS na http://nalus.usoud.cz), kterým argumentoval i Nejvyšší soud, avšak dle jejího názoru se na její případ §7 zákona č. 82/1998 Sb. neužije, neboť její nárok se řídí §19 až §21 předmětného zákona a jde tak o odlišný skutkový stav.
13. V souvislosti s námitkou formalistického postupu soudů za použití sofistikovaného odůvodňování zřejmé nespravedlnosti a odepření nároku na náhradu škody stěžovatelka na podporu svých tvrzení poukázala na nálezy Ústavního soudu ze dne 17. 4. 2014 sp. zn. I. ÚS 2219/12 (N 61/73 SbNU 163) a sp. zn. I. ÚS 4227/12.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
14. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas, oprávněnou stěžovatelkou, která byla účastnicí řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatelka je právně zastoupena v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatelka vyčerpala všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svých práv.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
15. Ústavní soud vzal v úvahu tvrzení předložená stěžovatelkou, přezkoumal ústavní stížností napadená rozhodnutí z hlediska pravomoci dané mu Ústavou a dospěl k závěru, že k namítanému porušení základních práv v posuzované věci nedošlo.
16. Ústavní soud ve svých četných rozhodnutích zřetelně definoval podmínky, při jejichž existenci má vadné použití podústavního práva obecným soudem za následek porušení základních práv či svobod jednotlivce [srov. nález ze dne 10. 10. 2002 sp. zn. III. ÚS 74/02 (N 126/28 SbNU 85)]. Je tomu tak tehdy, postihuje-li nepřípustně některé ze základních práv a svobod, případně pomíjí možný výklad jiný, ústavně konformní, nebo je výrazem zjevného a neodůvodněného vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován (a představuje tím nepředvídatelnou libovůli), případně je v extrémním rozporu s požadavky věcně přiléhavého a rozumného vypořádání posuzovaného právního vztahu či v rozporu s obecně sdílenými zásadami spravedlnosti.
17. Žádná výše uvedená pochybení v posuzovaném případě Ústavní soud neshledal. Předmětná ústavní stížnost představuje polemiku se závěry, učiněnými ve věci rozhodujícími soudy, vedenou v rovině běžného zákona.
18. Ústavní soud zohlednil, že stěžovatelka v ústavní stížnosti předestřené námitky uplatnila již v řízení před obecnými soudy, proto se zaměřil na to, zda se jimi soudy zabývaly, a náležitě se s nimi vypořádaly.
19. Obvodní soud dovodil, že ke vzniku škody stěžovatelky došlo v důsledku zrušení nezákonného rozhodnutí, nikoliv existencí nezákonného rozhodnutí, a neshledal zde splnění podmínky příčinné souvislosti tvrzené majetkové újmy s nezákonným rozhodnutím. Dále obvodní soud konstatoval, že v danou chvíli není ani jisté, zda v budoucnu nedojde k opětovné změně funkčního využití předmětného pozemku, když nezákonnost opatření obecné povahy č. 9/2010 byla městským soudem shledána z důvodů procesní povahy a ze samotného odůvodnění předmětného opatření obecné povahy vyplývá zájem Městské části Praha 2 na urbanistickém dokončení zástavby v daném místě. Obvodní soud současně k tvrzení stěžovatelky, že jednala v důvěře ve věcnou správnost správního aktu vedlejšího účastníka a k jeho odkazu na ochranu principu dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci [nálezy Ústavního soudu ze dne 16. 5. 2013 sp. zn. IV. ÚS 3377/12 (N 86/69 SbNU 373) a ze dne 13. 3. 2012 sp. zn. I. ÚS 529/09 (N 51/64 SbNU 625)] stěžovatelce vysvětlil, že je nutné v posuzované věci vzít v potaz skutečnost, že každý podnikatelský záměr s sebou vždy nese jistou míru podnikatelského rizika. Stěžovatelka byl povinna zvážit všechny relevantní okolnosti, zejména skutečnost, že ke změně funkčního využití pozemku (ke změně územního plánu) došlo na problematickém místě (pozemek je hraničním pozemkem Havlíčkových sadů) na základě opatření obecné povahy relativně krátkou dobu před uzavřením kupní smlouvy na předmětný pozemek, a že tedy neuplynula ochranná lhůta podle §174 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, k možnému posouzení souladu opatření obecné povahy s právními předpisy v přezkumném řízení.
20. Městský soud se ztotožnil se závěry učiněnými obvodním soudem a vypořádal se i s odkazy stěžovatelky na judikaturu Ústavního soudu, konkrétně s nálezem ze dne 20. 9. 2012 sp. zn. II. ÚS 3750/11 (N 162/66 SbNU 415), ve kterém byla řešena příčinná souvislost ve vztahu ke konkrétním okolnostem, za nichž probíhalo exekuční řízení, nálezem ze dne 12. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 4227/12 (N 86/73 SbNU 459), který se zabýval výší přiznaného zadostiučinění, nálezem ze dne 17. 4. 2014 sp. zn. I. ÚS 2219/12 (N 61/73 SbNU 163), řešícího problematiku nabytí nemovitosti od nevlastníka a nálezem ze dne 2. 11. 2009 sp. zn. II. ÚS 2048/09 (N 232/55 SbNU 181), který se zabýval oprávněním starosty podepsat nájemní smlouvu k bytu, neboť nešlo o rozhodnutí, která by se v obecné rovině zabývala otázkou příčinné souvislosti, a tato rozhodnutí proto nemohla mít žádný vliv na posouzení existence příčinné souvislosti v posuzované věci. Odvolací soud naopak poukázal na usnesení Ústavního soudu ze dne 12. 2. 2015 sp. zn. III. ÚS 3617/14 a ze dne 19. 11. 2015 sp. zn. III. ÚS 2738/15, kterými Ústavní soud odmítl ústavní stížnosti směřující proti rozhodnutím vycházejícím ze zásady, že stát odpovídá za škodu vzniklou následkem nezákonného rozhodnutí, a nikoli následkem zrušení takového nezákonného rozhodnutí.
21. Nejvyšší soud se celou věcí velmi podrobně zabýval, neshledal důvod ani pro rozšiřující výklad odpovědnosti podle §102 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, přičemž konstatoval, že právní nárok stěžovatelky na realizaci zamýšlené stavby nemá ani ústavní zakotvení v čl. 36 odst. 3 Listiny. Zmiňovala-li stěžovatelka "legitimní očekávání", tak dovolací soud uvedl, že sama stěžovatelka poukázala na §101d soudního řádu správního, dle kterého práva a povinnosti z právních vztahů vniklých před zrušením opatření obecné povahy zůstávají nedotčena, což se týká např. situací, kdy již dojde v mezidobí (tj. před zrušením opatření obecné povahy - územního plánu) k vydání rozhodnutí o umístění stavby. Podle závěru učiněného dovolacím soudem je tedy zřejmé, že ochrana již konkrétních legitimních očekávání vlastníků založených rozhodnutími v individuálních případech je soudním řádem správním zajištěna.
22. Z odůvodnění napadených rozhodnutí vyplývá, že ve věci rozhodující soudy se žalobou i podanými opravnými prostředky řádně zabývaly, rozvedly, jakými úvahami se při svém rozhodování řídily a podle kterých zákonných ustanovení postupovaly. Ústavní soud považuje tato odůvodnění za ústavně konformní a srozumitelná a nemá důvod učiněné závěry jakkoli zpochybňovat. Ve výkladu použitých právních předpisů neshledal Ústavní soud žádný náznak svévole, takže ani z tohoto pohledu není možno ústavní stížnost shledat důvodnou. Ke stěžovatelkou uplatněným námitkám Ústavní soud dodává, že v podrobnostech lze odkázat na relevantní závěry obsažené v napadených rozhodnutích.
23. Poukazy stěžovatelky na judikaturu Ústavního soudu pak nebyly shledány případnými, neboť zde chybí přímý vztah k posuzované věci. K uplatnění závěrů vyslovených v jiných rozhodnutích Ústavního soudu nelze přistupovat mechanicky či je formálně používat na všechny "na první pohled" obdobné případy, neboť každá věc má svoji jedinečnou charakteristiku, která může mít vliv na přijetí jiného, odlišného právního závěru, aniž by bylo možno mít jednoznačně za to, že v důsledku této změny dochází k porušení principu právní jistoty a důvěry v právo (srov. usnesení ze dne 31. 10. 2017 sp. zn. IV. ÚS 2389/17).
24. Na základě těchto skutečností Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků ústavní stížnost podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu odmítl jako zjevně neopodstatněnou.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 30. července 2019
Josef Fiala v.r.
předseda senátu