ECLI:CZ:US:2020:4.US.3065.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3065/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa (soudce zpravodaje) a soudců Josefa Fialy a Pavla Šámala o ústavní stížnosti stěžovatele Jana Pornera, zastoupeného Mgr. Jiřím Kokešem, advokátem, sídlem Na Flusárně 168, Příbram, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 21. srpna 2020 č. j. 6 As 270/2019-38 a rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 10. prosince 2019 č. j. 43 A 47/2019-50, za účasti Nejvyššího správního soudu a Krajského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a města Mnichovice, sídlem Masarykovo náměstí 83, Mnichovice, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Stěžovatel se ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), domáhá zrušení výše uvedených soudních rozhodnutí s tvrzením, že jimi byla porušena jeho práva podle čl. 11 a 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
2. Z ústavní stížnosti, jakož i z napadených rozhodnutí se podává, že stěžovatel je vlastníkem pozemku parc. č. XY v katastrálním území B. (dále jen "předmětný pozemek"), na němž dřívější územní plán vedlejšího účastníka (dále jen "město M.") připouštěl výstavbu. Stěžovatel podle svého tvrzení hodlal realizovat prodej pozemku jako stavebního a za tímto účelem činil patřičné kroky - uzavřel smlouvu o zprostředkování prodeje, podal inzerát, získal povolení ke kácení dřevin a územně plánovací informaci. Zastupitelstvo města M. usnesením ze dne 24. 9. 2018 č. 18-07-003 schválilo opatření obecné povahy - územní plán města M. č. j. 34215/2010-MURI/OUPRR/1177 (dále jen "územní plán"), kterým byla vymezena na předmětném pozemku stěžovatele plocha krajinné zeleně.
3. Stěžovatel v návrhu podanému ke Krajskému soudu v Praze (dále jen "krajský soud") uvedl, že vydaným územním plánem byl zkrácen na svých právech, neboť došlo ke změně druhu jeho pozemku z pozemku určeného k zastavění na plochu krajinné zeleně. V důsledku změny druhu pozemku ztratil pozemek stěžovatele prakticky hodnotu a jeho obchodní záměr prodat předmětný pozemek jako pozemek stavební tím byl zmařen, pročež se domáhal zrušení územního plánu, in eventum pouze jeho části vymezující v hlavním výkresu, výkresu krajiny a koordinačním výkresu na předmětném pozemku plochu krajinné zeleně. Návrh stěžovatele na zrušení uvedeného územního plánu krajský soud napadeným rozsudkem zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II).
4. Kasační stížnost stěžovatele Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem zamítl (výrok I) a rozhodl o náhradě nákladů řízení (výrok II a III). Nejvyšší správní soud uvedl, že stěžovatelův věcný neúspěch v řízení před krajským soudem se odvíjí od skutečnosti, že zůstal v procesu přijímání územního plánu pasivní a nepodal proti jeho návrhu žádné námitky ani připomínky podle §172 odst. 4 a 5 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, ve spojení s §52 zákona č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu. Zdůraznil, že přiměřenost omezení individuálních práv nelze považovat za otázku, již by musel vedlejší účastník při schvalování územního plánu u každého jednotlivého pozemku podrobně zkoumat a vypořádávat z úřední povinnosti i bez námitky. Nalezení vyváženého kompromisu všech soukromých a veřejných zájmů v území je i tak dosti náročný úkol, a byl-li by vedlejší účastník navíc nucen presumovat nesouhlas všech nositelů věcných práv se všemi řešeními, jež se jich mohou jakkoli dotknout, a musel by jejich (nikdy nevznesené) výhrady v odůvodnění územního plánu preventivně vyvracet, proces jeho tvorby by se neúměrně prodloužil, či dokonce kolaboval. Tím spíše je vyloučeno, aby přiměřenost omezení individuálních práv posuzoval správní soud při přezkumu územního plánu v první linii, v důsledku dosavadní pasivity stěžovatele, nadto s účastenstvím omezeným již jen na individuálního navrhovatele a odpůrce (tj. stěžovatele a vedlejšího účastníka). Důvody své pasivity stěžovatel podle Nejvyššího správního soudu v řízení před soudy nijak uspokojivě nevysvětlil. Uvedl pouze, že tento proces byl chaotický a nepřehledný, což však bylo přesvědčivě a podrobně vyvráceno krajským soudem v bodech 14 a 15 napadeného rozsudku. V bodě 22 k tomu krajský soud upozornil, že požadavek na revidování ploch okolo K. (podmáčené pozemky nevhodné pro zástavbu, vhodné pro vodní a retenční plochy), kam patří stěžovatelův pozemek, byl obsažen již v návrhu zadání napadeného územního plánu, nebyl tedy nikterak překvapivý. Stěžovatel jednoduše opomněl ke své škodě proceduru přijímání územního plánu sledovat, ačkoliv mu v tom žádné objektivní důvody nebránily. Naprostá většina jeho výhrad proti výslednému řešení přitom brojí proti nepřiměřenému zásahu do jeho vlastnického práva. Míří tedy právě do otázky proporcionality. Krajský soud tak byl oprávněn jeho návrh zamítnout, aniž by se většinou návrhových bodů podrobněji zabýval. Námitka, že napadený rozsudek je nepřezkoumatelný pro nedostatek důvodů, jelikož se nedostatečně věnuje proporcionalitě územního plánu, je tudíž lichá. Pro úplnost Nejvyšší správní soud dodal, že pokud by si chtěl stěžovatel do budoucna spolehlivě zajistit možnost zástavby svého pozemku, musel by získat ještě před schválením nového územního plánu pravomocné územní rozhodnutí na umístění konkrétní stavby. V takovém případě by se jej změna využití pozemku v územním plánu nedotkla a mohl by na něm v souladu s územním rozhodnutím stavbu realizovat. I v tomto směru však zřejmě stěžovatel zůstal pasivní a žádný takový krok neučinil.
II.
Argumentace stěžovatele
5. Stěžovatel v obsáhlé ústavní stížnosti zejména poukazuje na skutečnost, že správní soudy odňaly stěžovateli možnost hájit jeho práva, neboť územní plán nepřiměřeně zasáhl do jeho práv nabytých v dobré víře. Stěžovatel se neztotožňuje s názorem správních soudů, že by neúčast stěžovatele v námitkovém řízení při přijímání územního plánu měla zatěžovat nemožnost celkového přezkumu územního plánu. Obecné soudy by naopak měly chránit práva nabytá v dobré víře a zamezit zásahům do základních práv a svobod fyzických osob, která jsou zjevně nepřiměřená a neodůvodněná. Stěžovatel též poukazuje na skutečnost, že krajský soud neúplně zjistil skutkový stav věci, neboť neprovedl některé navržené důkazy potřebné k prokázání rozhodných skutečností jako inzerát, smlouvu o zprostředkování prodeje, žádost o povolení kácení dřevin, územně plánovací informaci, fotografie předmětného pozemku a jeho okolí či výřezy hlukových map.
6. Stěžovatel je stále přesvědčen, že nepodání námitek v procesním postupu přijímání územního plánu nemůže mít vliv na náležité zdůvodnění změny druhu pozemku, dotýká-li se změna v území přímo takového pozemku. Toto je jeho případ, ve kterém se obecné soudy nedostatečně zabývaly algoritmem soudního přezkumu opatření obecné povahy. Vlastnické právo stěžovatele bylo postupem vedlejšího účastníka významně zkráceno, když prakticky přes noc byl obchodní záměr stěžovatele zmařen, protože nemohl důvodně očekávat takovýto obrat ve správní praxi vedlejšího účastníka a stavu území. Napadený územní plán je proto nutno posuzovat jako rozporný se zákonem, jelikož v řízení o jeho přijetí byla porušena zásada legitimního očekávání. Stěžovatel uzavírá, že při soudní kontrole procesu tvorby územního plánu správní soud zkoumá, zda jsou dány podmínky k zásahu územního plánu do vlastnických práv určité osoby, tedy zda dotyčný zásah do vlastnického práva má ústavně legitimní a o zákonné cíle opřený důvod a zda je činěn jen v nezbytně nutné míře a nejšetrnějším ze způsobů vedoucích ještě rozumně k zamýšlenému cíli, nediskriminačním způsobem a s vyloučením libovůle. Shledá-li soud, že některá z uvedených kumulativních podmínek není splněna, je to zásadně důvodem pro zrušení územního plánu v té části, jež s dotyčným zásahem souvisí, umožňuje-li takto omezený zásah soudu do územního plánu charakter tohoto plánu, jakož i povaha nepřípustného zásahu. K tomu však nedošlo.
III.
Procesní předpoklady pro posouzení ústavní stížnosti
7. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení. Dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, ve kterých byla vydána rozhodnutí napadená ústavní stížností. Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až 31 zákona o Ústavním soudu. Jeho ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť vyčerpal všechny zákonné prostředky k ochraně svého práva.
IV.
Posouzení opodstatněnosti ústavní stížnosti
8. Ústavní soud je soudním orgánem ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy), který stojí mimo soustavu soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy). Vzhledem k tomu jej nelze, vykonává-li svoji pravomoc tak, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému soudnímu rozhodnutí, považovat za další, "superrevizní" instanci v systému obecné justice, oprávněnou vlastním rozhodováním (nepřímo) nahrazovat rozhodování obecných soudů; jeho úkolem je "toliko" přezkoumat ústavnost soudních rozhodnutí, jakož i řízení, které jejich vydání předcházelo. Proto vedení řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, výklad podústavního práva a jeho aplikace na jednotlivý případ je v zásadě věcí obecných soudů, a o zásahu Ústavního soudu do jejich rozhodovací činnosti lze uvažovat za situace, kdy je jejich rozhodování stiženo vadami, které mají za následek porušení ústavnosti (tzv. kvalifikované vady); o jaké vady přitom jde lze zjistit z judikatury Ústavního soudu.
9. Proces interpretace a aplikace podústavního práva pak bývá stižen takovouto kvalifikovanou vadou zpravidla tehdy, nezohlední-li obecné soudy správně (či vůbec) dopad některého ústavně zaručeného základního práva (svobody) na posuzovanou věc, nebo se dopustí - z hlediska řádně vedeného soudního řízení - neakceptovatelné "libovůle", spočívající buď v nerespektování jednoznačně znějící kogentní normy, nebo ve zjevném a neodůvodněném vybočení ze standardů výkladu, jenž je v soudní praxi respektován, resp. který odpovídá všeobecně akceptovanému (doktrinálnímu) chápání dotčených právních institutů [nález ze dne 25. 9. 2007 sp. zn. Pl. ÚS 85/06 (N 148/46 SbNU 471); toto i všechna dále uvedená rozhodnutí Ústavního soudu jsou dostupná na http://nalus.usoud.cz].
10. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k ochraně ústavnosti, tj. k rozhodování o tom, zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku, chráněná práva nebo svobody stěžovatele, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
11. Ústavní soud mnohokrát konstatoval, že postup v soudním řízení správním, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich aplikace při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních soudů. Stěžovatel se od Ústavního soudu domáhá přehodnocení závěrů správních soudů a v ústavní stížnosti přitom opakuje tytéž argumenty, se kterými se správní soudy již vypořádaly. Tím staví Ústavní soud do role, která mu však nepřísluší, neboť jeho úkolem není přezkoumávat věcnou správnost názoru Nejvyššího správního soudu a krajského soudu, jak požaduje stěžovatel, ale toliko to, jestli jejich právní názory uvedené v napadených rozhodnutích extrémně nevybočily z výkladových pravidel s ústavní relevancí. Takovéto pochybení však Ústavní soud v nyní přezkoumávané věci neshledal.
12. Ústavní soud přisvědčil Nejvyššímu správnímu soudu v tom, že stěžovatelův věcný neúspěch v řízení před správními soudy se odvíjí od zásadního faktu, že zůstal v procesu přijímání územního plánu pasivní a nepodal proti jeho návrhu žádné námitky. Proč tomu tak je, bylo ústavně konformně vyloženo v rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Závěr Nejvyššího správního soudu, že soud nemůže poměřovat důležité veřejné zájmy s dotčenými právy jednotlivců v první linii tam, kde navrhovatel (zde stěžovatel) zůstal v procesu přijímání opatření obecné povahy pasivní, a odpůrci (zde vedlejšímu účastníkovi) tak neumožnil se s jeho tvrzeními o nepřiměřeném zásahu do jeho práv v odůvodnění územního plánu vyrovnat, je jednak v judikatuře Nejvyššího správního soudu ustálený (srov. rozhodnutí Nejvyššího správního soudu uvedené v bodě 10 napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu), tak tento závěr je zejména ústavně konformní. Ústavní soud totiž dlouhodobě respektuje jako ústavně konformní právní názor Nejvyššího správního soudu, že správní soudy v případě pasivních navrhovatelů přezkoumávají pouze zákonnost územního plánu v obecném smyslu, nikoliv však její aspekt spočívající v proporcionalitě přijatého řešení ve vztahu ke konkrétnímu pozemku [srov. nález ze dne 9. 12. 2013 sp. zn. I. ÚS 1472/12 (N 211/71 SbNU 483), usnesení ze dne 5. 1. 2012 sp. zn. II. ÚS 482/10, ze dne 15. 2. 2013 sp. zn. III. ÚS 3800/11, ze dne 11. 6. 2019 sp. zn. I. ÚS 1055/19 či ze dne 4. 2. 2020 sp. zn. IV. ÚS 97/19].
13. Právo na soudní ochranu nezaručuje nárok na rozhodnutí, které je pro stěžovatele příznivé, nýbrž že bude mít přístup k soudu, který jeho věc posoudí podle čl. 36 odst. 1 ve spojení s čl. 36 odst. 2 Listiny. Z tohoto hlediska je třeba konstatovat, že Nejvyšší správní soud (a předtím krajský soud) se řádně vypořádal s v tomto směru (v průběhu řízení) vznesenými námitkami stěžovatele. Správní soudy nemusí nutně vypořádávat každý dílčí argument uvedený v žalobě či kasační stížnosti, nýbrž obsah a smysl žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Tato praxe byla aprobována i Ústavním soudem, který uvedl, že "není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247)]. Tato podmínka byla v napadených rozhodnutích bezezbytku naplněna.
14. Po přezkumu napadených rozhodnutí tak Ústavní soud konstatuje, že správní soudy rozhodovaly nestranně, zohlednily okolnosti souzené věci, náležitě provedly dokazování, a dospěly k jednoznačným skutkovým závěrům, z nichž učinily přezkoumatelné právní závěry. S uvedenými námitkami stěžovatele se řádně vypořádaly, při rozhodování přihlédly ke všem okolnostem, které vyšly v řízení najevo, věc po právní stránce hodnotily přiléhavě a v souladu s relevantní právní úpravou a ustálenou judikaturou, na kterou zejména Nejvyšší správní soud důsledně odkazoval. Na jejich postupu neshledal Ústavní soud žádné vybočení z výkladových pravidel s ústavní relevancí, které by odůvodňovalo jeho případný kasační zásah. Stěžovatel v podstatě pouze polemizuje s právními závěry správních soudů při výkladu podústavního práva, což nezakládá důvodnost ústavní stížnosti a svědčí o její zjevné neopodstatněnosti [viz nález Ústavního soudu ze dne 9. 7. 1996 sp. zn. II. ÚS 294/95 (N 63/5 SbNU 481)].
15. Ústavní soud uzavírá, že přezkoumal ústavní stížnost z hlediska kompetencí daných mu Ústavou, tj. z pozice soudního orgánu ochrany ústavnosti (čl. 83 Ústavy). Protože ze shora uvedených důvodů nezjistil namítané porušení základních práv stěžovatele (viz sub 1), dospěl k závěru, že jde o návrh zjevně neopodstatněný, a ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků řízení odmítl podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
Jan Filip v. r.
předseda senátu