ECLI:CZ:US:2020:4.US.3319.20.1
sp. zn. IV. ÚS 3319/20
Usnesení
Ústavní soud rozhodl soudcem zpravodajem Josefem Fialou o ústavní stížnosti stěžovatele JUDr. Viktora Derky, zastoupeného JUDr. Martinem Sládkem, advokátem, sídlem Lazarská 1719/5, Praha 1 - Nové Město, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 17. září 2020 č. j. 1 As 193/2020-32 a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 5. května 2020 č. j. 3 A 13/2020-36, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Městské části Praha 4, sídlem Antala Staška 2059/80b, Praha 4 - Krč, jako vedlejší účastnice řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Skutkové okolnosti případu a obsah napadených rozhodnutí
1. Ústavní stížností podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy České republiky a §72 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se stěžovatel domáhá zrušení rozhodnutí označených v záhlaví s tvrzením, že jimi byla porušena jeho základní práva zaručená v čl. 21 odst. 4 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Současně podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu navrhl, aby vedlejší účastnici byla uložena povinnost nahradit mu náklady řízení.
2. Z ústavní stížnosti a jejích příloh se podává, že stěžovatel brojil u Městského soudu v Praze (dále jen "městský soud") žalobou na ochranu před nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu proti tomu, že na program zasedání zastupitelstva vedlejší účastnice nebyly zařazeny jeho dva návrhy. V žalobě tvrdil, že jako člen zastupitelstva podal dne 3. 11. 2019 dva návrhy k projednání na nadcházejícím zastupitelstvu. Dne 11. 12. 2019 byl členům zastupitelstva rozeslán návrh programu 7. zasedání zastupitelstva, v němž návrhy stěžovatele obsaženy nebyly. Ke stěžovatelově interpelaci učiněné dne 18. 12. 2019 starostka vedlejší účastnice podala písemnou odpověď, doručenou dne 16. 1. 2020, z níž vyplynulo, že rada byla se stěžovatelovými návrhy seznámena na svém 21. zasedání dne 13. 11. 2019 a rozhodla, že navrhované body nezařadí pro jejich nevhodnost.
3. Napadeným usnesením městský soud žalobu odmítl, neboť shledal, že vedlejší účastnice i její rada jednaly vůči stěžovateli jako členovi zastupitelstva v mezích vzájemného vztahu mezi orgány územního samosprávného celku, resp. ve vztahu mezi radou, zastupitelstvem a jeho členy. Nešlo o žádný vrchnostenský akt vůči podřízeným subjektům a není dána pravomoc správního soudu o žalobě rozhodnout, protože nenastal zásah správního orgánu ve veřejné správě.
4. Stěžovatelovu kasační stížnost zamítl Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem. V odůvodnění uvedl, že stěžovatel vystupoval v postavení zastupitele městské části, přičemž z titulu jeho funkce mu náleží předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání [§51 odst. 2 písm. a) ve spojení s §87 odst. 3 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o hlavním městě")]. Nejde však o veřejné subjektivní právo, které je chráněno ve správním soudnictví, nýbrž o zákonné oprávnění spojené s funkcí zastupitele. Nezařazení dvou navrhovaných bodů do návrhu programu jednání zastupitelstva, který předkládá rada, nebylo vrchnostenským aktem rady vůči stěžovateli. Šlo o úkon v mezích vztahu mezi orgány samosprávy, tj. radou a zastupitelstvem či jeho členem při sestavování a schvalování programu zastupitelstva. Nejvyšší správní soud nepřisvědčil námitce o porušení práva předkládat návrhy podle §51 odst. 2 zákona o hlavním městě. O návrhu programu jednání zastupitelstva sestaveném radou jedná zastupitelstvo (§64 odst. 1 zákona o hlavním městě) a každý zastupitel může při jednání zastupitelstva o programu navrhovat úpravy radou předloženého návrhu, tedy i doplnění dalších bodů [§51 odst. 2 písm. a) a §64 odst. 2 zákona o hlavním městě].
II.
Argumentace stěžovatele
5. Porušení základních práv stěžovatel spatřuje v restriktivním výkladu pojmu "veřejné subjektivní právo", který vylučuje řadu zákonných oprávnění ze soudního přezkumu. Podle stěžovatele je třeba lišit mezi kolegiálními a monokratickými orgány. Monokratický orgán zpravidla nepožívá z titulu své funkce izolovaných práv, protože při jeho úřední činnosti nelze oddělit jednání orgánu a jednání jeho fyzického představitele. Na těchto základech podle stěžovatele je založeno usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2001 sp. zn. IV. ÚS 597/01 (U 40/24 SbNU 559) ve věci ministra spravedlnosti JUDr. Bureše. Výjimky jsou však dány pro případy odejmutí funkce v rozporu se zákonem, k čemuž stěžovatel odkazuje na nález ze dne 12. 9. 2006 sp. zn. II. ÚS 53/06 (N 159/42 SbNU 305) ve věci odvolání JUDr. Brožové z funkce předsedkyně Nejvyššího soudu. Jinak je tomu podle stěžovatele u kolegiálních orgánů, u nichž je výkon pravomoci možný až v návaznosti na koordinovanou činnost jejich členů, takže je nutno lišit mezi orgánem jako celkem a jeho jednotlivými členy. Člena kolegiálního orgánu tak nelze zaměňovat s orgánem samotným, a proto v posuzované věci nešlo o vztah orgánů územně samosprávného celku.
6. Podle zmíněného nálezu sp. zn. II. ÚS 53/06 se právo na přístup k voleným a jiným veřejným funkcím za rovných podmínek (čl. 21 odst. 4 Listiny) neomezuje jen na přístup k těmto funkcím, nýbrž zahrnuje i právo na jejich nerušený výkon, včetně práva na ochranu před neoprávněným zbavením této funkce. Stěžovatel trvá na tom, že pod ochranu nerušeného výkonu funkce nespadají jen otázky zániku funkce. U kolegiálních orgánů, jejichž činnost je založena na koordinované činnosti svých členů, může libovůle většiny efektivně vyprázdnit obsah mandátu člena patřícího k menšině, což podle stěžovatele není vzdáleno kompletnímu odnětí mandátu.
III.
Procesní předpoklady řízení před Ústavním soudem
7. Posouzení opodstatněnosti či důvodnosti ústavní stížnosti předchází zkoumání procesních předpokladů řízení před Ústavním soudem. Jedním z nich je i požadavek, aby ústavní stížnost nebyla podána někým zjevně neoprávněným [§43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu].
8. Stěžovatel si je vědom usnesení Ústavního soudu ze dne 29. 10. 2001 sp. zn. IV. ÚS 597/01 (U 40/24 SbNU 559) a především usnesení ze dne 7. 2. 2014 sp. zn. I. ÚS 115/14 (U 3/72 SbNU 569), jimiž byly ústavní stížnosti odmítnuty pro jejich podání osobou zjevně neoprávněnou. Ústavní soud v nich objasnil, že definičním znakem ústavní stížnosti je zásah orgánu veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod. Aktivní procesní legitimaci k podání ústavní stížnosti má jen ten subjekt, který je způsobilý být nositelem základních práv a svobod. Nositelem základních práv či svobod pak není ministr spravedlnosti, který z titulu své funkce podává stížnost pro porušení zákona, neboť oprávnění podat takovou stížnost mu náleží jako představiteli orgánu státu při plnění jeho veřejnoprávních úkolů (zmíněné usnesení sp. zn. IV. ÚS 597/01). Způsobilost být nositelem základních práv a svobod nemá ani zastupitel městské části hlavního města Prahy, který se při výkonu své funkce domáhá podle §51 odst. 2 písm. c) zákona o hlavním městě informací ve věcech souvisejících s výkonem jeho funkce. Jak Ústavní soud poznamenal v bodě 9. usnesení sp. zn. I. ÚS 115/14, takový zastupitel nevystupuje jako osoba požívající ústavně zaručená základní práva, nýbrž jako člen zastupitelstva mající toliko zákonná oprávnění. Člen orgánu veřejné moci se nemůže ústavní stížností domáhat ochrany oprávnění, jimiž disponuje z titulu své funkce.
9. Soudce zpravodaj vyhodnotil, že ústavní stížnosti podává stěžovatel v pozici člena orgánu veřejné moci, a to v návaznosti na zákonné oprávnění, jež mu bylo svěřeno z titulu členství v orgánu veřejné moci. V takové pozici je proto z výše vyložených důvodů stěžovatel osobou zjevně neoprávněnou k podání ústavní stížnosti.
10. V posuzované věci jde o oprávnění zastupitele městské části předkládat zastupitelstvu návrhy na projednání [§51 odst. 2 písm. a) ve spojení s §87 odst. 3 zákona o hlavním městě]. Stěžovatel a vedlejší účastnice se liší v náhledu na dílčí otázku, a to zda je rada městské části oprávněna nezahrnout do jí předkládaného návrhu programu jednání zastupitelstva (§64 odst. 1 zákona o hlavním městě) body, které jí navrhl zastupitel. Před městským soudem stěžovatel tvrdil porušení svého oprávnění tím, že dva jím navržené body do návrhu programu rada nezařadila. O dílčí otázku jde, protože před městským soudem vedlejší účastnice nezpochybňovala, že na samotném jednání zastupitelstva může sám stěžovatel jako zastupitel podle §51 odst. 2 písm. a) zákona zastupitelstvu předložit jím formulovaný návrh na projednání určité věci. Nejvyšší správní soud se přitom obiter dictum v bodě 29 napadeného rozsudku ztotožnil, se závěrem, že nezahrnutí daných bodů radou do jí předloženého návrhu programu zastupitelstva, nijak nezbavuje zastupitele podle §51 odst. 2 písm. a) zákona o hlavním městě přednést příslušný návrh přímo zastupitelstvu.
11. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že čl. 21 odst. 4 Listiny se nevztahuje pouze na přístup k veřejné funkci ve smyslu vzniku funkce, ale zahrnuje i právo na její nerušený výkon, včetně práva na ochranu před protiprávním zbavením této funkce (viz nález sp. zn. II. ÚS 53/06). Stěžovatel v ústavní stížnosti zmiňuje riziko, že člen kolegiálního orgánu veřejné moci může čelit takovým protiprávním zásahům zbylých jeho členů či jiného orgánu, které by mohly způsobit až vyprázdnění možnosti výkonu funkce. Taková situace dle jeho názoru není vzdálena zbavení funkce, což spadá pod dosah čl. 21 odst. 4 Listiny. Naznačené stěžovatelovy úvahy jsou však zjevně nepřiléhavé posuzované věci, v níž městskému soudu byla předložena toliko dílčí otázka úpravy předkládání návrhu na projednání zastupitelstvem. Rozdílný náhled vedlejší účastnice a stěžovatele na zmíněnou dílčí otázku ani v náznaku nelze připodobnit ke zbavení funkce.
12. Lze shrnout, že v posuzované věci nešlo o žádné základní právo či svobodu, nýbrž o záležitosti související s výkonem činnosti orgánu veřejné moci, při němž stěžovatel jako člen takového orgánu nepožívá základní práva či svobody. Z tohoto důvodu Ústavní soud mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 1 písm. c) zákona o Ústavním soudu odmítl ústavní stížnost jako návrh podaný někým zjevně neoprávněným.
13. Ke stěžovatelovu návrhu na náhradu nákladů řízení Ústavní soud uvádí, že náhradu nákladů řízení o ústavní stížnosti lze podle §62 odst. 4 zákona o Ústavním soudu uložit některému účastníkovi nebo vedlejšímu účastníkovi v odůvodněných případech podle výsledků řízení. Stěžovatel se svou ústavní stížností úspěšný nebyl, výsledek řízení proto neodůvodňuje uložení povinnosti vedlejší účastnici, aby mu nahradila náklady řízení.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 15. prosince 2020
Josef Fiala v. r.
soudce zpravodaj