ECLI:CZ:US:2022:2.US.1773.22.1
sp. zn. II. ÚS 1773/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy a soudce zpravodaje Davida Uhlíře a soudců Tomáše Lichovníka a Jaromíra Jirsy o ústavní stížnosti stěžovatelek a) Saša - Sun s.r.o. a b) Zdeněk - Sun s.r.o, obě sídlem Tovární 629, Chomutov, společně zastoupených Mgr. Radkem Salajkou, LL.M., advokátem se sídlem Hlubočepská 1156/38b, Praha 5, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. května 2022 č. j. 1 As 361/2021-113, a proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 29. listopadu 2021, č. j. 30 A 98/2020-257, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci a argumentace v ústavní stížnosti
1. Stěžovatelky se v ústavní stížnosti domáhají zrušení v záhlaví označených rozhodnutí pro tvrzený zásah do svého základního práva na soudní ochranu a na spravedlivý proces zaručeného čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jakož i práva vlastnit majetek dle čl. 11 odst. 1 Listiny ve spojení s čl. 26 Listiny.
2. Společnosti Zdeněk - Sun s.r.o. a Saša - Sun s.r.o. (stěžovatelky) jsou obě právnickými osobami podnikajícími v oblasti solární energetiky. Energetický regulační úřad (dále jen "žalovaný" nebo také "ERÚ") dne 31. 12. 2010 vyhověl svými rozhodnutími žádostem obou stěžovatelek o udělení licence na výrobu elektřiny v jejich solárních elektrárnách, přičemž obě tato rozhodnutí nabyla právní moci téhož dne. Posléze, na základě podnětu Policie ČR, Útvaru pro odhalování korupce a finanční kriminality, ze dne 21. 6. 2011, rozhodl ERÚ dne 14. 10. 2013 o povolení obnovy licenčního řízení z důvodu, že z podnětu vyplývaly závažné pochybnosti o pravdivosti revizních zpráv předložených v licenčním řízení. Nové (obnovené) licenční řízení bylo následně zastaveno usnesením ze dne 24. 5. 2019.
3. Dne 8. 10. 2019 Rada ERÚ jako druhoinstanční orgán v rámci zkráceného přezkumného řízení rozhodnutím ze dne 8. 10. 2019, ve věci stěžovatelky a) pod č. j. 09802-3/2019-ERU, ve věci stěžovatelky b) pod č. j. 09803-3/2019-ERU, rozhodla o zrušení shora uvedených usnesení o zastavení licenčního řízení a vrátila věc ERÚ k novému projednání (dále jen "přezkumná rozhodnutí"). Obě žalobkyně podaly proti výše uvedeným přezkumným rozhodnutím rozklad. Rada ERÚ ve věci stěžovatelky a) rozhodnutím ze dne 7. 4. 2020, č. j. 09802-10/2019-ERU, a ve věci stěžovatelky b) rozhodnutím ze dne 21. 4. 2020, č. j. 09803-10/2019-ERU je zamítla (dále jen "rozhodnutí o rozkladech"). Všechna v tomto bodě uvedená rozhodnutí napadly stěžovatelky žalobou u Krajského soudu v Brně.
4. Krajský soud v Brně v napadeném rozsudku konstatoval, že rozhodnutí o rozkladech jsou nicotná, neboť Rada ERÚ rozhodla o opravném prostředku (rozkladu) při existenci zákonné úpravy upravující nepřípustnost opravného prostředku (tj. vylučující podání rozkladu). Ve vztahu k nicotnosti uvedených rozhodnutí soud odkázal na svou předchozí rozhodovací praxi ve skutkově stejném případě, konkrétně rozsudek ze dne 27. 5. 2020, č. j. 31 A 17/2019 - 127 (který byl následně potvrzen rozsudkem kasačního soudu ze dne 3. 3. 2022, č. j. 3 As 220/2020 - 30) a rovněž rozsudek Nejvyššího správního soudu 29. 7. 2009, č. j. 3 As 1/2009 - 171, týkající se Rady Českého telekomunikačního úřadu (dále jen "ČTÚ"). V tomto rozsahu tedy stěžovatelkám vyhověl a vyslovil nicotnost obou rozhodnutí o rozkladu.
5. Ve zbytku (v rozsahu směřujícím proti přezkumným rozhodnutím) však krajský soud žaloby zamítl. Žalobou napadená přezkumná rozhodnutí byla vydána v rámci dvouměsíční subjektivní lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení dle §96 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, přičemž okamžik dozvědění se o skutečnostech odůvodňujících jeho zahájení navázal na formalizovaný interní podnět směřující k Radě ERÚ ze dne 12. 8. 2019. Soud dále konstatoval, že trestní soudy nejsou povolány k závaznému výkladu norem správního práva, a správní orgány proto nejsou závěry trestních soudů v tomto směru vázány. Soud posuzoval rovněž samotná přezkumná rozhodnutí. Dospěl k závěru, že ta jsou zákonná; obnova řízení může být založena na pozdějším zjištění, že doklady předložené v původním řízení jsou nepravdivé a byly pravděpodobně zfalšovány. Rovněž nedovodil povinnost správních orgánů dodané podklady v tomto ohledu podrobně zkoumat.
6. Stěžovatelky brojily proti zamítavému výroku kasační stížností. Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku uvedl, že došlo ke správnému obsazení senátu před krajským soudem, a lhůta pro vydání pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení byla krajským soudem vyložena správně. Námitce, že za "příslušný správní orgán" je tak nutno považovat ERÚ jako celek, nikoliv toliko Radu ERÚ, nepřisvědčil, neboť je v přímém rozporu s formulací §96 odst. 1 správního řádu, a ve svém důsledku popírá existenci subjektivní a objektivní lhůty pro vydání přezkumného rozhodnutí, které slučuje do jedné.
7. Stěžovatelky brojí ústavní stížností rovněž proti způsobu stanovení okamžiku rozhodného pro běh lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. Setrvaly na názoru, že vnitřní členění ERÚ je pro posouzení této otázky nerozhodné. E-mailová komunikaci mezi zaměstnancem ERÚ a Radou ERÚ je nerozhodná, pročež je počátek běhu lhůty konstruován správními soudy uměle. Komunikaci v rámci správního orgánu měla být dle stěžovatelek jako důkaz vyhodnocena jinak. Dále považovaly za nepřípadné odmítnutí kasační námitky pro nepřípustnost, pokud byla vznesena poprvé až před Nejvyšším správním soudem - nicméně tato námitka reagovala právě na v průběhu vzniklou změnu ustálené judikatury, a proto neměla být fakticky odmítnuta podle §104 odst. 4 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního ("s. ř. s."), jako uplatněná "pozdě".
II. Hodnocení ústavní stížnosti
8. Ústavní soud nejprve posoudil splnění podmínek řízení a shledal, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněnými stěžovatelkami, které byly účastníkem řízení, ve kterém bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností, a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný.
9. Stěžovatelky jsou právně zastoupeny v souladu s požadavky §29 až 31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 zákona o Ústavním soudu a contrario), neboť stěžovatelky vyčerpaly všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
10. Ústavní soud dále posoudil obsah ústavní stížnosti a dospěl k závěru, že tato představuje zjevně neopodstatněný návrh ve smyslu §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu. Uvedené ustanovení v zájmu racionality a efektivity řízení před Ústavním soudem dává tomuto soudu pravomoc posoudit "přijatelnost" návrhu předtím, než dospěje k závěru, že o návrhu rozhodne meritorně nálezem, přičemž jde o specifickou a relativně samostatnou část řízení, která nemá charakter řízení kontradiktorního, kdy Ústavní soud může obvykle rozhodnout bez dalšího, jen na základě obsahu napadených rozhodnutí orgánů veřejné moci a údajů obsažených v samotné ústavní stížnosti. Směřuje-li pak ústavní stížnost proti rozhodnutí orgánu veřejné moci, považuje ji Ústavní soud zpravidla za zjevně neopodstatněnou, jestliže napadené rozhodnutí není vzhledem ke své povaze, namítaným vadám svým či vadám řízení, které jeho vydání předcházelo, způsobilé porušit základní práva a svobody stěžovatele, tj. kdy ústavní stížnost postrádá ústavněprávní dimenzi. Zjevná neopodstatněnost ústavní stížnosti, přes její ústavněprávní dimenzi, může rovněž vyplynout z předchozích rozhodnutí Ústavního soudu, řešících shodnou či obdobnou právní problematiku.
11. Předně Ústavní soud zdůrazňuje, že je podle čl. 83 Ústavy České republiky soudním orgánem ochrany ústavnosti, není tedy součástí soustavy obecných soudů a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí soudu vydanému v soudním řízení, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost. Pravomoc Ústavního soudu je založena výlučně k přezkumu rozhodnutí z hlediska dodržení ústavněprávních principů, tj. zda v řízení nebo v rozhodnutí jej završujícím nebyly porušeny ústavními předpisy chráněné práva a svobody účastníka řízení, zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy a zda je lze jako celek pokládat za spravedlivé.
12. Napadená rozhodnutí Ústavní soud posuzuje kritériem, jímž je ústavní pořádek a jím zaručená základní práva a svobody, a tedy není tedy jeho věcí perfekcionisticky přezkoumat případ sám z pozice podústavního práva. Ústavní soud totiž není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Je tedy povinností Nejvyššího správního soudu interpretovat a aplikovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. II. ÚS 369/01 ze dne 18. 12. 2002]. V kontextu své dosavadní judikatury se Ústavní soud cítí být oprávněn k výkladu podústavního práva v oblasti veřejné správy pouze tehdy, jestliže by aplikace podústavního práva v daném konkrétním případě učiněná Nejvyšším správním soudem byla důsledkem interpretace, která by extrémně vybočila z kautel zaručených v hlavě páté Listiny, a tudíž by ji bylo lze kvalifikovat jako aplikaci práva mající za následek porušení základních práv a svobod [srov. nález sp. zn. III. ÚS 173/02 ze dne 10. 10. 2002) a nález sp. zn. IV. ÚS 239/03 ze dne 6. 11. 2003]. K takovému zjištění však ve věci stěžovatelek Ústavní soud nedospěl.
13. Obsah ústavní stížnosti nepředstavuje nic jiného než pokračující polemiku se správními soudy, která stojí zejména na posouzení rozhodných důkazů (e-mailové interní komunikaci) a výkladu ustanovení týkajících se lhůty pro vydání rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení. K tomu Ústavní soud konstatuje, že mu nepřísluší opětovně přehodnocovat jednotlivé uplatněné důkazy, tato problematika je doménou obecných soudů. Co se týče posouzení klíčové právní otázky, Ústavní soud se plně ztotožňuje se spravedlivým a citlivým hledáním řešení ze strany zejména Krajského soudu v Brně.
14. V obecné rovině dle §98 správního řadu platí, že "jestliže je porušení právního předpisu zjevné ze spisového materiálu, jsou splněny ostatní podmínky pro přezkumné řízení a není zapotřebí vysvětlení účastníků, může příslušný správní orgán provést zkrácené přezkumné řízení. Dokazování se neprovádí. Prvním úkonem správního orgánu při zkráceném přezkumném řízení je vydání rozhodnutí podle §97 odst. 3.". Sporným se stává zejména ustanovení §96 odst. 1 správního řádu, dle kterého platí, že "usnesení o zahájení přezkumného řízení lze vydat nejdéle do 2 měsíců ode dne, kdy se příslušný správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl, nejpozději však do 1 roku od právní moci rozhodnutí ve věci.". Ustanovení §18 odst. 10 písm. b) zákona č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích a o změně některých zákonů (energetický zákon) normuje, že "rada rozhoduje o opravných prostředcích proti rozhodnutím vydaným Energetickým regulačním úřadem", přičemž jak odkázal Nejvyšší správní soud, podle rozsudku rozšířeného senátu ze dne 9. 12. 2014, č. j. 2 As 74/2013 - 45, č. 3166/2015 Sb. NSS, "rozhodnutí ve zkráceném přezkumném řízení (...) je možné vydat pouze ve dvouměsíční subjektivní lhůtě a roční objektivní lhůtě vyplývající z §96 odst. 1".
15. Okamžik, kdy se správní orgán o důvodu zahájení přezkumného řízení dozvěděl (§96 odst. 1 správního řádu), a kdy se o ní dozvědět mohl, se na první pohled určuje hůře u těch správních orgánů, u kterých ve druhém stupni rozhoduje (individuální či kolektivní) vedoucí ústředního orgánu - zde Rada ERÚ. Druhý stupeň může provádět namátkové kontroly, případně reagovat na podněty úředních osob, jako tomu bylo v nyní projednávané věci. Před "absolutní nejistotou" účastníky chrání jak objektivní lhůta §96 odst. 1 správního řádu, kterou nemůže správní orgán překročit, tak krajským soudem dovozený důraz na existenci vnitřní metodik, které upravují povinnost úředních osob předkládat prvostupňová rozhodnutí k nahlédnutí druhostupňovému orgánu. Existuje-li taková vnitřní metodika, pak přes uplatnění čl. 95 odst. 1 Ústavy ji soudce zohlední jako rozhodnou pro procesní určení počátku lhůty dle §96 odst. 1 správního řádu. Argument stěžovatelek, že není rozhodné, jaký orgán ERÚ v danou chvíli jedná za ERÚ jako celek, by v konečném důsledku popíral rozlišení subjektivní a objektivní lhůty, jak správně obecné soudy vyložily.
16. Závěry obecných soudů jsou přitom konformní s aktuální judikaturou. Argument stěžovatelek, že byla část jejích stížní argumentace před kasačním soudem nesprávně odmítnuta, na procesním vyústění pro stěžovatelky nemůže nic změnit. Jak uvedl Nejvyšší správní soud ve svém rozhodnutí, námitky týkající se podmínek obnovy licenčního řízení a splnění podmínek bezpečnosti práce byly mimoběžné s předmětem napadených přezkumných rozhodnutí, které se těmito skutečnostmi vůbec nezabývaly.
17. Na v ústavní stížnosti předestřené námitky stěžovatelkám bylo správními soudy odpovězeno, a to korektním a přezkoumatelným způsobem. Z obsahu rozhodnutí správních soudů je zjevné, že se konkrétními argumenty soudy dostatečně zabývaly plně přezkoumatelným způsobem. Námitky stěžovatelek svědčí spíše o neztotožnění se s právním názorem rozhodujících soudů. V ústavní stížnosti přednesená polemika je nyní vedena v rovině práva podústavního a stěžovatelky nesprávně předpokládají, že na jejím základě Ústavní soud podrobí napadené rozhodnutí běžnému "instančnímu" přezkumu. V kontextu výše vyložených kritérií ústavněprávního přezkumu namístě připomenout, že tato role Ústavnímu soudu nepřísluší [viz např. nález ze dne 26. 5. 2014 sp. zn. I. ÚS 2482/13 nález ze dne 25. 9. 2014 sp. zn. I. ÚS 3216/13]. Není úlohou Ústavního soudu, být další "třetí" instancí správního soudnictví.
18. Z výše uvedených důvodů tedy Ústavní soud podanou ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb. o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 26. července 2022
David Uhlíř v. r.
předseda senátu