ECLI:CZ:US:2022:4.US.336.22.1
sp. zn. IV. ÚS 336/22
Usnesení
Ústavní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy Jana Filipa a soudců Jaroslava Fenyka (soudce zpravodaj) a Radovana Suchánka o ústavní stížnosti stěžovatele: Pavel Pokorný - BRAMKO, sídlem Semice 196, zastoupeného JUDr. Lucií Dolanskou Bányaiovou, Ph.D., advokátkou sídlem Lazarská 13/8, Praha 2, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 12. 2021, č. j. 5 Afs 277/2021-33, a usnesení Městského soudu v Praze ze dne 25. 8. 2021, č. j. 3 A 92/2021-26, za účasti Nejvyššího správního soudu a Městského soudu v Praze, jako účastníků řízení, a Státního zemědělského a intervenčního fondu, sídlem Ve Smečkách 801/33, Praha 1, jako vedlejšího účastníka řízení, takto:
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
1. Ústavní stížností ze dne 4. 2. 2022 se stěžovatel domáhá zrušení v záhlaví uvedených rozhodnutí z důvodu, že jimi bylo zasaženo do jeho ústavně garantovaných práv podle čl. 26 odst. 1 a čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Sdělením Státního zemědělského a intervenčního fondu ze dne 20. 8. 2020, č. j. SZIF/2020/0543626 (dále jen "sdělení vedlejšího účastníka"), bylo stěžovateli oznámeno ukončení administrace jeho žádosti o dotaci k projektu "Výstavba haly a pořízení technologií pro zpracování zeleniny", jelikož na výzvu vedlejšího účastníka nebyly odstraněny vady žádosti. Stěžovatel napadl sdělení vedlejšího účastníka nejprve žádostí o přezkum, které Ministerstvo zemědělství nevyhovělo, o čemž byl stěžovatel informován přípisem ze dne 5. 3. 2021, č. j. 47673/2020-MZE-14112/1. Proti uvedenému přípisu ministerstva se stěžovatel bránil žalobou, kterou však Městský soud v Praze (dále jen "městský soud") usnesením ze dne 20. 7. 2021, č. j. 10 A 50/2021-65, odmítl jako nepřípustnou s odůvodněním, že napadený přípis není rozhodnutím, které by bylo možno napadnout žalobou ve správním soudnictví. Následně stěžovatel podal žalobu přímo proti sdělení vedlejšího účastníka, kterou městský soud napadeným usnesením odmítl jako opožděnou. Stěžovatel podal proti usnesení městského soudu kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud v záhlaví uvedeným rozsudkem zamítl. Nejvyšší správní soud dospěl ve shodě s krajským soudem k závěru, že stěžovatel podal žalobu proti sdělení vedlejšího účastníka po lhůtě uvedené v §72 odst. 1 soudního řádu správního, proto byla žaloba podána opožděně.
II.
3. Stěžovatel ve své ústavní stížnosti namítá, že jeho žaloba proti sdělení vedlejšího účastníka neměla být považována za opožděnou, neboť v souladu s poučením obsaženým ve sdělení vedlejšího účastníka se nejprve obrátil na Přezkumnou komisi Ministerstva zemědělství (dále jen "přezkumná komise") s žádostí o přezkum. K tomu uvádí, že formulace daného poučení v něm důvodně vyvolala dojem, že jde o formu (mimořádného) opravného prostředku, kterým mohlo být změněno či zrušeno zamítavé sdělení vedlejšího účastníka. Stěžovatel tak byl v důsledku zmatečné formulace předmětného poučení přesvědčen, že má před podáním žaloby ke správnímu soudu k dispozici prostředek, kterým může zvrátit negativní sdělení vedlejšího účastníka. Nelze mu proto klást k tíži, že žalobu nepodal již poté, co mu bylo doručeno sdělení vedlejšího účastníka, ale vyčkával na rozhodnutí přezkumné komise.
4. Stěžovatel dále namítá, že se Nejvyšší správní soud v napadeném rozsudku vůbec nevypořádal s jeho odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016-50, ze kterého podle stěžovatele vyplývá, že po příjemci dotace nelze spravedlivě požadovat, aby podával žalobu, pokud mu byla dána možnost, jak rozhodnutí poskytovatele dotace ještě nějak změnit.
5. Stěžovatel konečně také namítá, že napadeným rozsudkem Nejvyššího správního soudu je aprobován postup paralelního vedení řízení u přezkumné komise a současně u soudu, což vede k nadměrnému finančnímu i administrativnímu zatížení stěžovatele na úkor jeho podnikání. Stěžovatel je tímto nucen souběžně vynakládat prostředky na vedení dvou řízení, a to za situace, kdy účel obou řízení je stejný a prostředky vynaložené na vedení minimálně jednoho řízení budou zcela jistě vynaloženy zbytečně.
III.
6. Ústavní soud posoudil splnění procesních předpokladů řízení a dospěl k závěru, že ústavní stížnost byla podána včas oprávněným stěžovatelem, který byl účastníkem řízení, v němž byla vydána napadená rozhodnutí a Ústavní soud je k jejímu projednání příslušný. Stěžovatel je právně zastoupen v souladu s §29 až §31 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), a ústavní stížnost je přípustná (§75 odst. 1 téhož zákona a contrario), neboť stěžovatel vyčerpal všechny zákonné procesní prostředky k ochraně svého práva.
IV.
7. Ústavní soud je podle čl. 83 Ústavy soudním orgánem ochrany ústavnosti a tuto svoji pravomoc vykonává mimo jiné tím, že podle čl. 87 odst. 1 písm. d) Ústavy rozhoduje o ústavní stížnosti proti pravomocnému rozhodnutí a jinému zásahu orgánů veřejné moci do ústavně zaručených základních práv a svobod [§72 odst. 1 písm. a) zákona o Ústavním soudu]. Směřuje-li ústavní stížnost proti rozhodnutí vydanému v soudním řízení správním, není samo o sobě významné, je-li namítána jeho věcná nesprávnost, neboť Ústavní soud není součástí soustavy soudů (čl. 91 odst. 1 Ústavy) a není ani povolán k instančnímu přezkumu jejich rozhodnutí. Jeho pravomoc je založena výlučně k přezkumu z hlediska dodržení ústavnosti, tj. zda v řízení (rozhodnutím v něm vydaným) nebyly dotčeny předpisy ústavního pořádku chráněná práva nebo svobody jeho účastníka, a zda řízení bylo vedeno v souladu s ústavními principy. Ústavněprávním požadavkem též je, aby soudy vydaná rozhodnutí byla řádně, srozumitelně a logicky odůvodněna.
8. Ústavní soud ve své judikatuře mnohokrát konstatoval, že postup ve správním a v soudním řízení, zjišťování a hodnocení skutkového stavu, i výklad jiných než ústavních předpisů, jakož i jejich použití při řešení konkrétních případů, jsou záležitostí správních orgánů a posléze pak obecných soudů; z hlediska ústavněprávního může být posouzena pouze otázka, zda skutková zjištění mají dostatečnou a racionální základnu, zda právní závěry těchto orgánů veřejné moci nejsou s nimi v "extrémním nesouladu" a zda podaný výklad práva je i ústavně souladný, resp. není-li naopak zatížen "libovůlí".
9. Těžištěm sporu je otázka, zda lze žalobu stěžovatele proti sdělení vedlejšího účastníka, podanou po lhůtě uvedené v §72 soudního řádu správního, i přesto považovat za včasnou z důvodu, že stěžovatel nejprve podal proti sdělení vedlejšího účastníka žádost o přezkum, jak o tom byl ve sdělení vedlejšího účastníka poučen.
10. Sdělení vedlejšího účastníka obsahuje následující
Poučení: "Pokud žadatel s Oznámením nesouhlasí, může se dle kapitoly 11/12 Pravidel, kterými se stanovují podmínky pro poskytování dotace na projekty Programu rozvoje venkova na období 2014 - 2020, ve lhůtě 21 kalendářních dnů od jeho doručení písemně obrátit na Přezkumnou komisi Ministerstva zemědělství s žádostí o přezkum. Tento postup nemá vliv na právní účinky Oznámení.
Na uzavření Dohody o poskytnutí dotace (dále jen "Dohoda") není právní nárok (§11 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu - dále jen "zákon o SZIF"). Oznámením o ukončení administrace vydaným před uzavřením Dohody je řízení o žádosti žadatele ukončeno."
11. Závěry rozsudku Nejvyššího správního soudu o opožděnosti žaloby stěžovatele proti sdělení vedlejšího účastníka jsou opřeny o následující důvody. Uplatnění odvolání proti sdělení vedlejšího účastníka (jako řádného opravného prostředku ve správním řízení) je zákonem výslovně vyloučeno a současně zákon stanoví, že "v případě, že by toto sdělení Fondu (vedlejšího účastníka o nevyhovění jeho žádosti o dotaci) bylo v rozporu s podmínkami, za kterých je poskytována dotace, ministerstvo je usnesením zruší. Na postup ministerstva při vydání usnesení podle předchozí věty se přiměřeně použijí ustanovení správního řádu o přezkumném řízení" [§11 odst. 5 zákona č. 256/2000 Sb., o Státním zemědělském intervenčním fondu a o změně některých dalších zákonů (dále jen "zákon o SZIF")].
12. S ohledem na uvedenou právní úpravu a obsah poučení obsaženého ve sdělení vedlejšího účastníka Nejvyšší správní soud konstatoval, že poučení poskytnuté žalovaným nebylo zavádějící. Konkrétně uvedl, že: "Žalovaný (vedlejší účastník) sice nad rámec zákonné poučovací povinnosti poučil stěžovatele o možnosti obrátit se na Přezkumnou komisi Ministerstva zemědělství, poskytnutí důkladnějšího poučení však nelze považovat za pochybení správního orgánu. Žalovaný navíc v poučení zdůraznil, že podání žádosti o přezkum sdělení nemá vliv na jeho právní účinky a že jím je řízení o žádosti stěžovatele ukončeno; tím dal stěžovateli jasně najevo, že se jedná o konečné rozhodnutí ve věci a že žádost o jeho přezkum není řádným opravným prostředkem. (...) přezkumné řízení ve svých různých podobách je tradičně pojímáno jako dozorčí prostředek, na jehož použití nadřízeným správním orgánem není nárok, nejedná se tedy v žádném případě o řádný opravný prostředek ve správním řízení, který je třeba vyčerpat před podáním žaloby proti rozhodnutí správního orgánu (bod 22. napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
13. S ohledem na shora uvedené Ústavní soud konstatuje, že ze srozumitelného vysvětlení Nejvyššího správního soudu v napadeném rozsudku vyplývá, že postup stěžovatele - který namísto podání žaloby uplatnil nejdříve proti sdělení vedlejšího účastníka dozorčí prostředek, následkem čehož nechal lhůtu k podání žaloby proti sdělení vedlejšího účastníka marně uplynout - není důsledkem nepřesného nebo zmatečného poučení, jak tvrdí stěžovatel ve své ústavní stížnosti. Z výše uvedené právní úpravy je zřejmé, že žádost o přezkum sdělení vedlejšího účastníka není řádným opravným prostředkem, který by bylo nutné před podáním žaloby podle §68 písm. a) soudního řádu správního vyčerpat a poučení poskytnuté ve sdělení vedlejšího účastníka uvedenou právní úpravu nijak nezpochybňuje, naopak jí odpovídá. Argumentaci Nejvyššího správního soudu tak považuje Ústavní soud za ústavně souladnou a jeho úvahy se mu nejeví být nikterak nepřiměřenými.
14. Pokud jde o námitku stěžovatele, že se Nejvyšší správní soud vůbec nevypořádal s jeho odkazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2016, č. j. 6 Afs 2/2016-50 (dále jen rozsudek sp. zn. 6 Afs 2/2016), Ústavní soud nejprve připomíná, že správní soudy nemusí nutně vypořádávat každý dílčí argument uvedený v žalobě či kasační stížnosti, nýbrž obsah a smysl žalobní argumentace (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 3. 4. 2014 č. j. 7 As 126/2013-19). Tato praxe byla aprobována i Ústavním soudem, který uvedl, že "není porušením práva na spravedlivý proces, jestliže obecné soudy nebudují vlastní závěry na podrobné oponentuře (a vyvracení) jednotlivě vznesených námitek, pakliže proti nim staví vlastní ucelený argumentační systém, který logicky a v právu rozumně vyloží tak, že podpora správnosti jejich závěrů je sama o sobě dostatečná" [nález ze dne 12. 2. 2009 sp. zn. III. ÚS 989/08 (N 26/52 SbNU 247)]. Tato podmínka byla v napadeném rozsudku Nejvyššího správního soudu bezezbytku naplněna.
15. Napadený rozsudek Nejvyššího správního soudu opírá své závěry především o právní úpravu obsaženou v §11 odst. 5 zákona o SZIF a poučení obsažené ve sdělení vedlejšího účastníka. Z hlediska této argumentace Nejvyššího správního soudu jde o situaci odlišnou než v případě rozsudku sp. zn. 6 Afs 2/2016. K závěru o včasnosti žaloby proti rozhodnutí o snížení dotace totiž dospěl Nejvyšší správní soud v rozsudku sp. zn. 6 Afs 2/2016 na základě specifických okolností, které v nyní posuzované věci nenastaly. Šlo o následující okolnost: zákon o rozpočtových pravidlech v rozhodném znění obsahoval výluku ze soudního přezkumu předmětného opatření, která byla následně prohlášena Ústavním soudem za protiústavní (nálezem Ústavního soudu ze dne 16. 6. 2015, sp. zn. Pl. ÚS 12/14); respektoval-li adresát oznámení o snížení dotace výluku ze soudního přezkumu, mohl se bránit ve správním soudnictví - dle výkladu dotčené právní úpravy zastávaného judikaturou do doby podání žaloby - jen žalobou na ochranu před nezákonným zásahem; byla-li žaloba na ochranu před nezákonným zásahem podána včas, měl správní soud, vzhledem ke shora uvedenému, považovat žalobu za včasnou, neboť jiný postup vedl k odepření soudní ochrany, včasnost žaloby proti rozhodnutí o snížení dotace nemohl posuzovat zcela izolovaně od všech uvedených okolností daného případu. Ostatně to, že v nyní posuzované věci se lze proti sdělení vedlejšího účastníka bránit žalobou podanou podle §65 a násl. soudního řádu správního stěžovatel v řízení před Nejvyšším správním soudem nezpochybňoval (bod 19. napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu) a nečiní tak ani ve své ústavní stížnosti.
16. Konečně pokud jde o námitku stěžovatele, podle které je výkladem Nejvyššího správního soudu stěžovatel nucen souběžně vynakládat prostředky na vedení dvou řízení, Ústavní soud upozorňuje, že touto námitkou stěžovatel přehlíží, že podle závěrů Nejvyššího správního soudu stěžovatel nemusí před podáním správní žaloby proti sdělení vedlejšího účastníka uplatnit žádost o přezkum u Ministerstva zemědělství. Současně ale nic nebrání tomu, aby adresát sdělení vedlejšího účastníka takto postupoval. Souběžné podání správní žaloby a dozorčího prostředku je možností, nikoliv povinností adresáta sdělení vedlejšího účastníka. Jak v napadeném rozsudku Nejvyšší správní soud připomíná, souběžné vedení přezkumného řízení a řízení o žalobě proti témuž rozhodnutí správního orgánu je běžnou a zákonem předpokládanou situací (bod 23. odůvodnění napadeného rozsudku Nejvyššího správního soudu).
17. Protože Ústavní soud nezjistil, že by napadenými rozhodnutími byla porušena ústavní práva stěžovatele, ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků odmítl jako zjevně neopodstatněnou podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
Poučení: Proti usnesení Ústavního soudu není odvolání přípustné.
V Brně dne 19. července 2022
Jan Filip v. r.
předseda senátu