ECLI:CZ:NSS:2021:1.AFS.276.2021:39
sp. zn. 1 Afs 276/2021 - 39
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové a soudců
JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Ivo Pospíšila v právní věci žalobce: EVEREST servis s. r. o.,
se sídlem Běchovická 555, Šestajovice, zastoupen JUDr. Zdeňkem Koschinem, advokátem
se sídlem Štefánikova 75/48, Praha 5, proti žalovaným: 1) Odvolací finanční ředitelství,
se sídlem Masarykova 427/31, Brno, 2) Finanční úřad pro Středočeský kraj, se sídlem
Na Pankráci 1685/17, Praha 4, o žalobě na ochranu před nezákonným zásahem, v řízení
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Praze ze dne 24. 8. 2021,
č. j. 43 Af 22/2021 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamí t á.
II. Žalobce n e má p ráv o na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovaným se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti n ep ři zn áv á.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobce (stěžovatel) podal kasační stížnost proti v záhlaví specifikovanému usnesení
Krajského soudu v Praze (dále jen „krajský soud“), jímž tento soud odmítl podle §46 odst. 1
písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), stěžovatelovu žalobu
na ochranu před nezákonným zásahem.
[2] V odůvodnění napadeného usnesení poukázal soud především na skutečnost,
že zásahová žaloba je subsidiární ve vztahu ke zbylým žalobním typům. Stěžovatel si tedy nemohl
zvolit režim zásahové žaloby, pakliže se mohl soudní ochrany domoci žalobou proti rozhodnutí
správního orgánu. V posuzované věci je přitom zřejmé, že napadený akt – dodatečný platební
výměr ze dne 25. 5. 2021, č. j. 3027532/21/2101-50522-209106 (dál jen „dodatečný platební
výměr“), na daň z příjmů právnických osob za zdaňovací období roku 2016, je rozhodnutím,
proti němuž se lze bránit odvoláním a následně žalobou podle §65 a násl. s. ř. s.
II. Obsah kasační stížnosti
[3] Stěžovatel v kasační stížnosti předně obsáhle rekapituluje průběh daňového řízení, které
je dle jeho mínění zatíženo zásadními vadami. Mimo jiné mělo dojít k uplynutí prekluzivní lhůty
pro stanovení daně, což je skutečnost, k níž musí soud přihlédnout i z úřední povinnosti. Dále
pak stěžovatel považuje úkon, jímž byla zahájena daňová kontrola, za nicotný. Nezákonným
zásahem je krom dodatečného platebního výměru také vyrozumění ze dne 16. 7. 2021,
č. j. 27772/21/5100-41452-706445 (dále jen „vyrozumění o odložení podnětu“), v němž žalovaný
neshledal důvod pro prohlášení nicotnosti dodatečných platebních výměrů na daň za roky 2016
a 2017.
[4] Stěžovatel chápe důvody, které vedly krajský soud k odmítnutí žaloby. S ohledem
na závažnost procesních vad, jimiž bylo zatíženo správní řízení, by však soud žalobu vůbec věcně
neposuzoval a pouze by konstatoval nezákonný postup. Stěžovatel si zvolil jako způsob ochrany
zásahovou žalobu, protože se brání zvůli správního orgánu, který rozhoduje v rozporu s právem
na spravedlivý proces. Soud by měl posuzovat, zda (obdobně jako v případě určovací žaloby
dle §80 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád) není dán naléhavý právní zájem
na vyslovení nezákonnosti. Žalovaný 1) dosud nerozhodl o odvolání proti platebnímu výměru.
Proto v tuto chvíli stěžovatel ani nemá možnost bránit se žalobou proti rozhodnutí a úvahy
soudu o subsidiaritě žaloby na ochranu před nezákonným zásahem nejsou na místě. I pokud
by však žalovaný o odvolání rozhodl, jednalo by se o vykonatelné rozhodnutí, přičemž podání
správní žaloby nemá odkladný účinek. Za této situace je zjevné, že na prohlášení nezákonnosti
postupu žalovaných má stěžovatel naléhavý právní zájem.
III. Vyjádření ke kasační stížnosti
[5] Žalovaný 1) ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že soudní ochrana před nezákonným
zásahem přichází v úvahu pouze tam, kde jiná možnost právní ochrany chybí. V daném případě
krajský soud správně vyhodnotil, že stěžovatel brojí proti dodatečnému platebnímu výměru,
proti němuž lze podat řádný opravný prostředek a následně žalobu podle §65 s. ř. s.
[6] Pokud se jedná o stěžovatelem označené vyrozumění o odložení podnětu na prohlášení
nicotnosti, v žalobě stěžovatel tento úkon jako nezákonný zásah neoznačil. Krajský soud
se nicméně k věci nad rámec nezbytného odůvodnění vyjádřil s tím, že na prohlášení nicotnosti
nemá stěžovatel nárok a nemůže se jednat o nezákonný zásah.
[7] Žalovaný 1) dále upozorňuje, že námitky uplatněné v podnětu k prohlášení nicotnosti
byly ve skutečnosti námitkami nezákonnosti. K přezkumu rozhodnutí z hlediska zákonnosti
slouží odvolací řízení. Žalovaný přitom o odvolání stěžovatele dosud nerozhodl.
[8] Žalovaný 2) se k obsahu kasační stížnosti blíže nevyjádřil a pouze uvedl, že se ztotožňuje
s hodnocením věci tak, jak jej provedl krajský soud.
[9] Stěžovatel reagoval na vyjádření ke kasační stížnosti replikou, v níž však neuvedl žádné
zásadní nové skutečnosti.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[10] Nejvyšší správní soud posuzoval splnění podmínek řízení, přičemž shledal, že kasační
stížnost byla podána včas, osobou oprávněnou a jedná se o kasační stížnost, která je ve smyslu
§102 s. ř. s. přípustná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil v mezích jejího rozsahu
a uplatněných důvodů, současně zkoumal, zda napadené rozhodnutí netrpí vadami, k nimž by byl
nucen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.).
[11] Kasační stížnost není důvodná.
[12] Nejvyšší správní soud předesílá, že stěžovatel označil v kasační stížnosti za nezákonný
zásah jak dodatečný platební výměr vydaný žalovaným 2), tak vyrozumění o odložení podnětu
žalovaným 1). V této souvislosti kasační soud zjistil, že stěžovatel již v textu žaloby okrajově
zmínil (viz s. 5 žaloby), že za nezákonný zásah považuje právě i uvedené vyrozumění, v petitu
jej však již neuvedl a označil zde toliko dodatečný platební výměr. Na tuto skutečnost upozornil
v napadeném usnesení i krajský soud, který proto vycházel z předpokladu, že stěžovatel
se domáhá ochrany před nezákonným zásahem spočívajícím pouze ve vydání dodatečného
platebního výměru. V závěrečné pasáži odůvodnění se nicméně ve stručnosti vyjádřil rovněž
k otázce dotčeného vyrozumění o odložení podnětu. Uvedl, že tímto vyrozuměním nemohl být
žalobce nijak dotčen na svých právech, a připomněl, že na prohlášení nicotnosti nemá daňový
subjekt právní nárok. Vzhledem k tomu, že stěžovatel v kasační stížnosti s těmito závěry nikterak
nepolemizuje a pouze bez dalšího podotýká nezákonnost vyrozumění o odložení podnětu, aniž
by jakkoliv reagoval na argumentaci krajského soudu, nebude se Nejvyšší správní soud touto
otázkou dále zabývat.
[13] Jádro kasační argumentace tkví v tvrzení, že bylo povinností krajského soudu věcně
projednat zásahovou žalobu, neboť toho času se stěžovatel proti postupu žalovaných ani jiným
způsobem bránit nemohl a na prohlášení nezákonnosti má naléhavý právní zájem.
[14] Podle §82 s. ř. s. „[k]aždý, kdo tvrdí, že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem,
pokynem nebo donucením (dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo
proti němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, může se žalobou u soudu domáhat ochrany
proti němu nebo určení toho, že zásah byl nezákonný.“
[15] Podle §85 s. ř. s. platí, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem je nepřípustná,
„lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými právními prostředky; to neplatí v případě, domáhá-li se žalobce
pouze určení, že zásah byl nezákonný.“
[16] Podle §46 odst. 1 s. ř. s. „[n]estanoví-li tento zákon jinak, soud usnesením odmítne návrh, jestliže
a) soud o téže věci již rozhodl nebo o téže věci již řízení u soudu probíhá nebo nejsou-li splněny jiné podmínky
řízení a tento nedostatek je neodstranitelný nebo přes výzvu soudu nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení
pokračovat, b) návrh byl podán předčasně nebo opožděně, c) návrh byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou,
d) návrh je podle tohoto zákona nepřípustný.“
[17] Krajský soud odmítl stěžovatelovu žalobu jako nepřípustnou s poukazem na subsidiaritu
žaloby na ochranu před nezákonným zásahem. Vyzdvihl přitom, že stěžovatelem napadený akt je
správním rozhodnutím, proti němuž se lze bránit řádným opravným prostředkem (odvoláním)
a následně správní žalobou podle §65 s. ř. s. Tato argumentace zcela koresponduje s ustálenou
judikaturou Nejvyššího správního soudu.
[18] V usnesení ze dne 21. 11. 2017, č. j. 7 As 155/2015 - 160, rozšířený senát uvedl
následující: „Subsidiarita vůči ostatním žalobním typům znamená, že zásahová žaloba je přípustná teprve
tehdy, pokud nepřichází v úvahu podání žaloby proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s.,
žaloby na ochranu proti nečinnosti správního orgánu (§79 a násl. s. ř. s.) a ani podání návrhu na zrušení
opatření obecné povahy (§101a a násl. s. ř. s.). Je nepochybné, že ústřední roli v systému žalob podle soudního
řádu správního hraje žaloba proti rozhodnutí správního orgánu podle §65 a násl. s. ř. s., nečinnostní žaloba
a zásahová žaloba hrají roli pomocného prostředku ochrany a doplňku tam, kam ochrana podle §65 a násl.
s. ř. s. nedosáhne. (…) Účastník řízení si tudíž nemůže zvolit, jaký žalobní typ by byl pro něj výhodnější a jaký
nakonec využije (srov. např. rozsudek ze dne 4. 8. 2005, č. j. 2 Aps 3/2004 - 42, č. 720/2005 Sb. NSS).“
[19] V posuzované věci stěžovatel za nezákonný zásah označil dodatečný platební výměr
(pomine-li soud stěžovatelem zmíněné vyrozumění o odložení podnětu – viz bod [12] tohoto
rozsudku). Jedná se tedy o klasický akt rozhodovací činnosti, proti němuž se lze bránit
odvoláním, což také stěžovatel učinil, a poté případně i správní žalobou podle §65 s. ř. s.
Stěžovatel tyto skutečnosti ani nezpochybňuje, je však přesvědčený, že mu svědčí naléhavý právní
zájem na prohlášení nezákonnosti dotčeného dodatečného platebního výměru. V této souvislosti
poukázal na zásadní nedostatky, jimiž měl být zatížen postup žalovaného 2).
[20] Žádná z těchto okolností však není způsobilá zvrátit závěr o nepřípustnosti zásahové
žaloby. Všechny stěžovatelem namítané nedostatky představují potenciální vady zákonnosti, jimiž
se bude žalovaný 1), uplatnil-li je stěžovatel v odvolání, zabývat při přezkumu dodatečného
platebního výměru v odvolacím řízení. Pokud by Nejvyšší správní soud přistoupil na argumentaci
stěžovatele, znamenalo by to, že by správní soudy nepřípustným způsobem zasahovaly
do rozhodovací činnosti správních orgánů, nebo by ji v konečném důsledku zcela nahrazovaly.
Takový postup je v příkrém rozporu se samotnou koncepcí správního soudnictví, které poskytuje
ochranu práv zásadně až po vyčerpání řádných opravných prostředků (viz §5 s. ř. s.).
[21] Jakkoliv přitom může stěžovatel subjektivně pociťovat, že má na věci naléhavý právní
zájem, jeho postavení je zcela srovnatelné s jakýmkoliv jiným účastníkem správního řízení.
Je přirozené, že každý účastník má zájem na tom, aby se svého práva domohl co nejdříve. Nelze
však přehlédnout, že zásahová žaloba představuje výjimečný institut, který slouží k ochraně práv
pouze tam, kam jiné žalobní typy nedosáhnou. Jedná se tedy o zbytkovou kategorii,
pod níž spadají případy, v nichž se nelze soudní ochrany domoci za použití jiných prostředků
obrany. Její použití proto nelze rozšiřovat na případy obrany proti rozhodnutím správních
orgánů. Právě o takovou situaci se přitom jedná v nyní projednávané věci.
[22] Zcela nepřípadné je pak tvrzení stěžovatele, že zásahová žaloba je v posuzované věci
přípustná právě proto, že dosud neexistuje rozhodnutí žalovaného 1), proti němuž by se bylo
možné bránit žalobou podle §65 s. ř. s. Uvedená skutečnost pouze dokládá naprostou
předčasnost soudního přezkumu postupu správních orgánů v projednávané věci, neboť
stěžovatel dosud ani nevyužil opravných prostředků, které mu skýtá zákon č. 280/2009 Sb.,
daňový řád, respektive nevyčkal na jejich výsledek. Irelevantní je rovněž skutečnost, že podání
žaloby proti rozhodnutí správního orgánu nemá odkladný účinek. Kasační soud opětovně
připomíná, že stěžovatel si nemůže zvolit cestu zásahové žaloby jen proto, že by pro něj byl
takový postup výhodnější. Posuzování zákonnosti dodatečného platebního výměru by v této fázi
bylo zcela nesystematické a nepřijatelným způsobem by nahrazovalo činnost žalovaného 1),
jemuž zákon svěřil pravomoc rozhodovat o opravném prostředku proti rozhodnutí žalovaného
2).
[23] Krajský soud tedy o věci uvážil správně a v souladu s právními předpisy vyhodnotil
zásahovou žalobu jako nepřípustnou.
V. Závěr a náklady řízení
[24] Kasační soud nepovažuje námitky stěžovatele za důvodné. Jelikož v řízení nevyšly najevo
ani žádné vady, k nimž musí přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 a 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[25] O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměl
úspěch. Žalovaným žádné náklady nad rámec jejich úřední činnosti nevznikly, a proto jim soud
náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 4. listopadu 2021
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu