ECLI:CZ:NSS:2010:1.AFS.50.2009:233
sp. zn. 1 Afs 50/2009 - 233
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobce: Lesy Hluboká
nad Vltavou, a. s., se sídlem Lesní 691, Hluboká nad Vltavou, zastoupeného JUDr. Martinem
Nedelkou, Ph.D., advokátem se sídlem nám. Republiky 1a, Praha 1, proti žalovanému: Úřad
pro ochranu hospodářské soutěže, se sídlem třída Kpt. Jaroše 7, Brno, za účasti: 1. Lesy České
republiky, s. p., se sídlem Přemyslova 1106, Hradec Králové a 2. CE WOOD, a. s., se sídlem
Zlínské Paseky 3662, Zlín, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem Karolíny
Světlé 301/8, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí předsedy Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže ze dne 17. 12. 2007, č. j. R 159/2007/02-23800/2007/310-KK, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2009,
č. j. 62 Ca 15/2008 - 182,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 17. 2. 2009, č. j. 62 Ca 15/2008 - 182
se zrušuje a věc se vrací krajskému soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Vymezení věci
1. Dne 24. 3. 2005 zadavatel, státní podnik Lesy ČR, uzavřel s žalobcem smlouvu
na realizaci veřejné zakázky „Rámcová smlouva na dodávky komplexních lesnických činností, Smlouva
na provádění pěstebních činností a Smlouva na provádění těžebních činností – územní jednotka č. 19701 –
Stříbrné Hutě“. Proti postupu Lesů ČR, s. p., podal uchazeč, CE WOOD, a. s., nejprve námitky,
kterým Lesy ČR, s. p., nevyhověly. Následně podala společnost CE WOOD, a. s., návrh
k žalovanému na přezkoumání rozhodnutí zadavatele, který zdůvodnila údajným rozporem
rozhodnutí Lesů ČR, s. p., o námitkách, se zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách
(dále jen „zákon o veřejných zakázkách“).
2. Rozhodnutím z 29. 3. 2006, č. j. S254/2005-05562/2006/510-MO, žalovaný rozhodl,
že zadavatel nesplnil povinnost stanovenou v §25 zákona o veřejných zakázkách,
když předmětnou smlouvu o realizaci veřejné zakázky uzavřel, aniž by provedl zadávací řízení
podle zákona. Proti tomuto rozhodnutí podali zadavatel a společnost CE WOOD, a. s., rozklady.
Rozhodnutím z 23. 6. 2006, č. j. 2R 039/06-Šp, předseda Úřadu pro ochranu hospodářské
soutěže (dále jen „předseda Úřadu“) rozklady zamítl a potvrdil rozhodnutí žalovaného.
3. K žalobě zadavatele Krajský soud v Brně rozsudkem z 6. 3. 2007,
č. j. 62 Ca 23/206 - 307, rozhodnutí předsedy Úřadu zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
4. Rozhodnutím z 6. 4. 2007, č. j. R039,040/2006/02-07000/2007/310-Šp, předseda Úřadu
zrušil rozhodnutí žalovaného z 29. 3. 2006, č. j. S254/2005-05562/2006/510-MO, a věc mu vrátil
k dalšímu řízení.
5. Dne 23. 7. 2007 žalovaný rozhodnutím, č. j. S254/2005-11665/2007/510-MO, výrokem
č. I. rozhodl, že zadavatel se dopustil správního deliktu podle §102 odst. 1 písm. b) zákona
o veřejných zakázkách, když dne 24. 3. 2005 uzavřel předmětnou smlouvu, aniž by tak učinil
v zadávacím řízení, v souladu s §25 citovaného zákona, přičemž tento postup mohl podstatně
ovlivnit hodnocení nabídek. Dále žalovaný zadavateli výrokem č. II. uložil pokutu
ve výši 1000 Kč a výrokem č. III. úhradu nákladů řízení ve výši 1000 Kč.
6. Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce rozklad. Rozhodnutím ze 17. 12. 2007,
č. j. R159/2007/02-23800/2007/310-KK, předseda Úřadu rozklad zamítl a potvrdil rozhodnutí
žalovaného.
7. Toto rozhodnutí napadl žalobce žalobou ke Krajskému soudu v Brně, jenž rozsudkem
ze 17. 2. 2009, č. j. 62 Ca 15/2008 - 182, žalobu zamítl. V prvé řadě se soud zabýval námitkou
porušení zásady předvídatelnosti a legitimního očekávání rozhodnutími správního orgánu
a neshledal ji důvodnou. Uvedl, že závazné stanovisko žalovaného ze 7. 2. 2005,
č. j. VZ/P16/05-151/607/05-MO, které obsahovalo výklad, že daná smlouva nemusí být
uzavírána v režimu zákona o veřejných zakázkách, nemohlo založit legitimní očekávání účastníků
řízení. Za jeden z důvodů krajský soud považuje to, že kroky směřující k uzavření smluv byly
zahájeny dříve, než bylo vydáno toto stanovisko, a tedy v období zahájení a podstatné realizace
kroků směřujících ke kontraktaci shora uvedených smluv (od 27. 10. 2004 do 7. 2. 2005)
neexistovala žádná správní výkladová praxe. Jako druhý důvod uvádí, že jedno stanovisko
nezakládá ustálenou, jednotnou, dlouhodobou a určitou správní praxi. Uvedený právní názor
nebyl ani obsažen ve správním aktu, jenž by byl přezkouma telný jak správními orgány,
tak soudem.
8. Dále soud mj. přezkoumal názor žalovaného, že státní podnik Lesy ČR je veřejným
zadavatelem podle §2 odst. 1 písm. a) bodu 4 zákona o veřejných zakázkách. Po konstatování
zákonnosti použití eurokonformního výkladu české právní normy, se soud zabýval tím, zda byly
Lesy ČR, s. p., zřízeny „za účelem uspokojování veřejného zájmu, který nemá průmyslovou nebo obchodní
povahu“. Tuto otázku krajský soud posoudil tak, že Lesy ČR, s. p. splňují stěžejní předpoklady,
dané především judikaturou Evropského soudního dvora, pro to, aby mohly být kvalifikovány
jako subjekt uspokojující svou činností potřeby veřejného zájmu, které nemají obchodní
a průmyslovou povahu. Podle krajského soudu je v této souvislosti rozhodující především to,
že Lesy ČR vykonávají činnost, jež nese znaky činnosti ve veřejném zájmu, stát jmenuje
rozhodující orgány podniku a může vydávat pokyny vztahující se k činnosti posuzovaného
subjektu, a ačkoli stát formálně nenese odpovědnost za výsledky po dnikání tohoto subjektu,
lze si představit, že v případě „krajní potřeby atakující veřejný zájem“, to bude právě stát,
který za udržení činnosti tohoto státního podniku převezme odpovědnost. Dále je podle soudu
v této souvislosti podstatné, že tento podnik nakládá výlučně s majetkem státu, cíl jeho činnosti
není výlučně ekonomický a stěžejní je rovněž, jak usuzuje krajský soud z judikatury Soudního
dvora, způsob zřízení Lesů ČR, s. p. (krajský soud zmiňuje zejm. rozhodnutí ministra zemědělství
z 11. 12. 1991, rozhodnutí z 12. 8. 1997 o přizpůsobení zakládací listiny a statut podniku) .
9. Krajský soud se pak se žalovaným ztotožnil v tom, že prvek veřejného zájmu
lze v činnosti Lesů ČR, s. p., konkrétně spatřovat v tom, že tento podnik provádí správu lesního
půdního fondu a lesních porostů na něm rostoucích (lesů), lesních cest, provozních budov,
staveb a jiných pozemků sloužících lesnímu hospodářství, které jsou ve vlastnictví nebo v užívání
ČR, prostřednictvím vybraných podnikatelských subjektů, případně ve vlastní režii, případně
zajišťování provádění činností zabezpečujících optimální plnění všech funkcí lesů, zabezpečování
a kontrolování souladu obecného i podnikatelského užívání spravovaných lesů a jejich
infrastruktury s ustanovením zákona č. 289/1995 Sb., o lesích (dále jen „zákon o lesích“),
a navazujících právních předpisů, ochranu lesního půdního fondu, lesních porostů a vykonávání
ochranné služby v lesích, vykonávání odborné správy v lesích atd. „Není to tedy toliko ‚obchod
s vypěstovaným dřevem‘ (instruktivně řečeno), co by mělo být hlavním posláním činnosti Lesy České
republiky, s. p., ale celková správa lesů (půdního fondu a porostů n a něm) a jejich ochrana, zabezpečení
optimálního fungování lesů, jež vlastní Česká republika “. Veřejný zájem tedy podle krajského soudu
existuje na „odpovídajícím zajištění výkonu činnosti směřující k ochraně lesa a jeho fungování “,
což koresponduje i s deklarací lesnické strategie Lesů ČR, s. p. (prezentované na www.lesycr.cz,
referenční datum 17. 10. 2008).
10. Krajský soud se se žalovaným ztotožnil i v hodnocení činnosti odborného lesního
hospodáře, totiž, že povaha této činnosti není výlučně komerční pova hy. Není rozhodné,
že tato činnost je na trhu substituována činností jiných subjektů na výlučně komerčním základě.
Krajský soud považuje za důležité, že činnost odborného lesního hospodáře není činností
vykonávanou výlučně ze svobodného rozhodnutí každého vlastníka lesa, ale jedná se o činnost
povinnou. I v případech, kdy si vlastník odborného lesního hospodáře nezvolí, mohou
tuto činnost vykonávat i jiné subjekty, odlišné od osoby vy konávající právo hospodaření
ve státních lesích, tedy subjekty odlišné od Lesů ČR, s. p., úhrada jejich činnosti však jde k tíži
státu. Soud pak zdůrazňuje, že podle §37 odst. 6 zákona o lesích mají Lesy ČR, s. p., postavení
„povinného“ a „ vždy jistého“ pojistného hospodáře pro případ nedostatku výkonu této činnosti
jinými osobami (ať již z důvodu nezájmu těchto jiných osob nebo nedostatků ve způsobu výkonu
této činnosti). Soud souhlasí se žalovaným také v tom, že absence „běžného“ konkurenčního
prostředí v této oblasti je způsobena i nedostatečným požadavkem na efektivitu výkon u činnosti
odborného lesního hospodáře, neboť náklady na výkon této činnosti jsou předem dány
na základě vzorce popsaného žalovaným. Není ani podstatné, do jaké míry se výtěžek
z této činnosti projevil na zisku Lesů ČR, s. p., v roce 2005. Přestože pak soud význam
této činnosti nepovažuje na rozdíl od žalovaného za tolik zásadní, jak mu přiznává napadené
rozhodnutí, soud zejména v prvostupňovém rozhodnutí „nalézá dostatek jiných argumentů k tomu,
že potřeba veřejného zájmu nekomerční povahy činnost odborného lesního hospodáře přesahuje“.
11. Krajský soud závěrem dodal, že skutečnost, že Lesy ČR, s. p., nejsou uvedeny v seznamu
k zadávacím směrnicím, na který poukazuje žalobce, je „ bez hlubšího interpretačního významu“.
Tento seznam není podle krajského soudu vyčerpávající (výslovně jsou v něm uvedeny i další
možné subjekty) a zařazení do tohoto seznamu nijak nezakládá postavení veřejného zadavatele.
II.
Kasační námitky a vyjádření žalovaného
12. Proti rozsudku krajského soudu podal žalobce (dále též „stěžovatel“) kasační stížnost,
z důvodu uvedeného v §103 odst. 1 písm. a) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“). Nezákonnost rozsudku krajského soudu stěžovatel spatřuje v nesprávném
posouzení (1.) otázky odchýlení se žalovaného od jeho dosavadního právního názoru
a (2.) otázky splnění podmínek pro kvalifikaci státního podniku Lesy ČR, s. p., jako veřejného
zadavatele.
13. K námitce č. (1.) stěžovatel uvádí, že nesouhlasí se závěrem soudu, že odchýlení
se žalovaného od jeho dosavadního právního názoru nepředstavovalo porušení zásady
legitimního očekávání a zásady předvídatelnosti rozhodování správních orgánů. Stěžovatel dále
nesouhlasí s krajským soudem v tom, že k otázce, zda je státní podnik veřejným zadavatelem
ve smyslu zákona o veřejných zakázkách, se žalovaný vyjadřoval pouze ve výkladových
stanoviscích. Stěžovatel pak v této souvislosti uvádí, že již v žalobě upozorňoval na skutečnost,
že žalovaný vedle stanovisek vydal rovněž pravomocná rozhodnutí, v nichž dospěl k závěru,
že Lesy ČR, s. p., nejsou veřejným zadavatelem ve smyslu §2 odst. 1 písm. a) bod 4 zákona
o veřejných zakázkách (rozhodnutí č. j. VZ/S111/05-151/3122/05-MO z 21. 7. 2005
a č. j. VZ/S111/05-151/3121/05-MO z 21. 7. 2005). V projednávané věci však žalovaný
v prvostupňovém rozhodnutí, potvrzeném rozhodnutím o rozkladu, za obdobných skutkových
okolností a při aplikaci stejné právní normy, naopak dospěl k opačnému závěru, tedy že Lesy ČR,
s. p., jsou veřejným zadavatelem, neboť spadají do kategorie právnické osoby zřízené zákonem
nebo na základě zákona za účelem uspokojování potřeb veřejného zájmu, neboť jejich činnost
nevykazuje znaky běžné obchodní činnosti.
14. Podle stěžovatele se dále soud vůbec nezabýval námitkou, že Úřad změnu svého právního
názoru neodůvodnil. Stěžovatel uznává, že správní orgán má právo změnit svůj dosavadní právní
názor, pokud pro to existují závažné objektivní důvody. Úřad je však povinen v rozhodnutí
přesně vysvětlit, z jakých důvodů svůj dosavadní právní názor změnil. Podle názoru stěžovatele
nepostačuje, že správní orgán ve svém rozhodnutí pouze provede odlišný právní výklad
posuzované otázky.
15. Co se týče námitky č. (2.), stěžovatel se neztotožňuje se závěrem soudu o kvalifikaci
Lesů ČR, s. p., jako veřejného zadavatele podle §2 odst. 1 písm. a) bodu 4 zákona o veřejných
zakázkách. Stěžovatel zejména nesouhlasí s názorem soudu, že (i) v předmětu činnosti Lesů
ČR, s. p., je přítomen prvek veřejného zájmu (jenž nemá průmyslovou nebo obchodní povahu),
resp. přítomnost prvku veřejného zájmu byla Úřadem prokázána, a že (ii) pravomoc státu
ke jmenování a odvolání ředitele Lesů ČR, s. p., zakládá efektivní vliv státu na činnost
tohoto podniku, včetně efektivního vlivu ve vztahu k finančním otázkám.
16. Stěžovatel navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížností napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
17. Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že odkázal na svou argumentaci použitou
v rámci řízení před žalovaným a před krajským soudem a navrhl kasačn í stížnost zamítnout.
III.
Argumentace soudu
18. Dříve než Nejvyšší správní soud mohl přistoupit k posouzení jednotlivých kasačních
námitek stěžovatele, musel napadené rozhodnutí krajského soudu přezkoumat v rozsahu
vymezeném v §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. Shledal přitom, že řízení před krajským soudem bylo
částečně zatíženo vadami, k nimž musí přihlédnout z moci úřední i bez návrhu účastníka řízení,
neboť krajský soud se nevypořádal se všemi tvrzeními a důkazy předkládanými žalobcem.
Kasační stížnost je tedy důvodná.
19. Při posuzování žalobní námitky, že správní orgány porušily zásadu legitimního očekávání,
když se odchýlily od svého dosavadního právního názoru, že Lesy ČR, s. p., nejsou veřejným
zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách, se krajský soud př edevším zabýval rolí
stanoviska žalovaného (č. j. VZ/P16/05-151/607/05-MO ze dne 7. 2. 2005, str. 8 rozsudku
krajského soudu). Podle krajského soudu toto stanovisko nemohlo založit legitimní očekávání
účastníků řízení. Za jeden z důvodů krajský soud považuje to, že kroky směřující k uzavření
smluv byly zahájeny dříve, než bylo vydáno toto stanovisko (oznámení o přípravě vyhlášení řízení
mimo režim zákona o veřejných zakázkách bylo vydáno 27. 10. 2004; oznámení o poptávce
po plnění bylo vydáno 15. 12. 2004; smlouvy byly uzavřeny 24. 3. 2005), a tedy v období zahájení
a podstatné realizace kroků směřujících ke kontraktaci shora uvedených smluv (od 27. 10. 2004
do 7. 2. 2005) neexistovala žádná správní výkladová praxe. Jako druhý důvod krajský soud uvádí,
že jedno stanovisko nezakládá ustálenou, jednotnou, dlouhodobou a určitou správní praxi.
Uvedený právní názor nebyl ani obsažen ve správním aktu, jenž by byl přezkoumatelný
jak správními orgány, tak soudem.
20. První výtka Nejvyššího správního soudu se týká způsobu, jakým krajský soud nakládá
ve svém rozhodnutí s uvedeným stanoviskem žalovaného. Ačkoli krajský soud nepovažuje
citované závazné stanovisko za relevantní vzhledem k časovému okamžiku jeho vydání
(bylo vydáno až poté, co byly zahájeny kroky směřující k uzavření smluv), a tedy vzhledem
k možnému jeho promítnutí se v případné správní výkladové praxi, krajský soud
se tímto stanoviskem ve svém rozsudku zabývá také po obsahové stránce, a to aniž by měl
toto stanovisko k dispozici. Toto stanovisko totiž není součástí ani správního, ani soudního spisu.
Není tak např. vůbec jasné, zda toto stanovisko bylo vydáno přímo ve vztahu k nyní
projednávané věci či v rámci úplně jiného řízení před žalovaným.
21. Další výtka pak spočívá v tom, že krajský soud se ve svém rozsudku zmiňuje pouze
o citovaném stanovisku, aniž by se však jakkoli zabýval rovněž rozho dnutími žalovaného,
na něž ve své žalobě odkazoval stěžovatel (str. 5 a 6 žaloby). Ve třech z těchto rozhodnutí měl
dokonce žalovaný podle stěžovatele dospět k závěru, že Lesy ČR, s. p., nejsou veřejným
zadavatelem podle zákona o veřejných zakázkách (rozhodnutí ze dne 21. 7. 2005,
č. j. VZ/S111/05-151/3122/05-MO a č. j. VZ/S110/05- 151/3121/05-MO a ze dne 2. 8. 2005,
č. j. 3436/05-150-Šm). Na základě toho, že se krajský so ud opomněl k těmto rozhodnutím jakkoli
vyjádřit a vypořádat se s touto argumentací stěžovatele uvedenou v jeho žalobě, je tak nutno
dospět k závěru o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí krajského soudu. Jak vyplývá i z četné
judikatury Nejvyššího správního soudu, pokud není z odůvodnění napadeného rozsudku
krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka
řízení v žalobě, a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené, nutno
pokládat takové rozhodnutí za nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů ve smyslu §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s., a to zejména tehdy, jde -li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby
(srov. rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73,
č. 689/2005 Sb. NSS či ze dne 18. 10. 2005, č. j. 1 Afs 135/2004 - 73, č. 787/2006 Sb. NSS,
všechna uvedená rozhodnutí Nejvyššího správního soudu jsou též dostupná
na http://www.nssoud.cz).
22. Tatáž pravidla se uplatní i ve vztahu k účastníkem navrhovaným důkazům,
za něž by mohla být stěžovatelem citovaná rozhodnutí žalovaného pokládána. Takzvané
opomenuté důkazy, tj. důkazy, o nichž v řízení nebylo soudem rozhodnuto, případně důkazy,
jimiž se soud při postupu podle zásady volného hodnocení důkazů nezabý val, proto téměř vždy
založí nejen nepřezkoumatelnost vydaného rozhodnutí, ale současně též je ho protiústavnost
(č. l. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, č. l. 95 odst. 1 Ústavy; k tomu srov. nález
Ústavního soudu České republiky ze dne 16. 2. 1995, sp. zn. III. ÚS 61/94, č. 10/1995 Sb. ÚS,
dostupný též na http://nalus.usoud.cz či rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2008,
č. j. 9 Azs 15/2008 - 108).
23. Dále podle krajského soudu jedním z důvodů, proč nemohlo být citované stanovisko
základem jakéhokoli legitimního očekávání, bylo také to, že toto stanovisko bylo vydáno až poté,
kdy byly učiněny první kroky směřující k uzavření předmětných smluv, a to mimo režim zákona
o veřejných zakázkách. Co se týče názoru krajského soudu na časovou (ne)relevanci citovaného
stanoviska žalovaného, Nejvyšší správní soud poznamenává, že zásada ochrany legitimního
očekávání účastníků správního řízení vyjádřená v §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb., správního
řádu (dále jen „správní řád“), se nevztahuje pouz e k ochraně takové dobré víry účastníků řízení,
která jim vznikne do okamžiku předmětného jednání, které je následně posuzováno správním
orgánem.
24. Ustanovení §2 odst. 4 správního řádu naopak stanoví, že správní orgán je povinen dbát
„na to, aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly nedůvodné rozdíly “. Stěžejní
je tedy okamžik rozhodování správního orgánu, kdy správní orgán musí rozhodovat v souladu
s již vydanými rozhodnutími, která se týkala skutkově shodných č i obdobných případů. Stejně
tak je tedy chráněna dobrá víra účastníka řízení i vzhledem k okamžiku rozhodování správního
orgánu. Jakkoli lze tedy souhlasit s tím, že §2 odst. 4 správního řádu přeneseně brání dobrou víru
účastníků, že pokud rozhodovací činnost správního orgánu svědčí o zastávání určitého právního
názoru správním orgánem, potom jednání účastníků, odpovídající takovému názoru, bude moci
být jimi pokládáno za souladné s právními předpisy, je nutné citované ustanovení vykládat
především tak, že pokud v okamžiku rozhodování správního orgánu existují jiná jeho rozhodnutí
pojednávající o skutkově týchž či obdobných případech, je n utno chránit víru účastníků,
že správní orgán bude také v jejich případě rozhodovat stejným způsobem. Existence možnosti
účastníků řízení spolehnout se na to, že jejich věc správní orgán posoudí stejným způsobem,
jakým již dříve posoudil skutkově obdobné či stejné věci, je nezbytnou součástí jednoho
ze základních znaků právního státu – právní jistoty.
25. Bylo-li by tedy v nyní posuzované věci předmětné stanovisko žalovaného, ostatně stejně
jako citovaná rozhodnutí žalovaného, vydáno v době, kdy již byly zahájeny kroky k uzavření
předmětných smluv, či v případě citovaných rozhodnutí byly tyto smlouvy dokonce uzavřeny,
nemuselo by to ještě nic měnit na tom, že toto stanovisko a tat o správní rozhodnutí založila
u účastníků správního řízení legitimní očekávání, že správní orgán v dané věci zaujme takový
právní názor, jaký zaujal i v předchozím stanovisku, resp. v předchozích rozhodnutích.
26. Pokud pak správní orgán zamýšlí rozhodnout v obdobném či shodném případě jiným
způsobem, může tak učinit pouze, jak stanoví §2 odst. 4 správního řádu, pokud je to důvodné.
Jinými slovy, zásada legitimního očekávání účastníka správního řízení nemá v žádném případě
absolutní hodnotu a je např. omezena jinými zásadami, jež je v rámci správního řízení správní
orgán povinen respektovat. Zde musí Nejvyšší správní soud souhlasit s názorem krajského
soudu, že zásada legitimního očekávání je omezena zejm. zásadou lega lity (§2 odst. 1 a 2
správního řádu) či zásadou účelnosti a souladu zvoleného řešení s veřejným zájmem (§2 odst. 4
správního řádu). Lze tedy přitakat krajskému soudu, že jedním ze závažných důvodů, na základě
nichž může správní orgán prolomit legitimní o čekávání účastníků správního řízení, by mohl být
např. rozpor rozhodování správního orgánu s právními předpisy.
27. Avšak i v případě opodstatněné změny v rozhodovací činnosti správních orgánů je nutno
dodržet požadavky kladené na tuto změnu, tj. i zde musí být změna správní praxe řádně
odůvodněna. Jedině takový postup totiž odpovídá nárokům transparentní aplikace práva a právní
jistoty.
28. Pokud tedy v nyní posuzované věci v době rozhodování správního orgánu existovalo
stanovisko, resp. rozhodnutí obsahující odlišný právní názor od následně vydaných rozhodnutí,
byl správní orgán povinen se těmito správními akty ve svých rozhodnutích zabývat. Zvláště pak,
pokud se chtěl od právního názoru v nich vyjádřeného odchýlit, byl povinen takovou změnu
právního názoru odůvodnit.
29. Nejvyšší správní soud pouze připomíná, že za naplnění určitých podmínek pak může
rozhodovací činnost správních orgánů nabývat takových kvalit, že je možno ji již označit
za ustálenou správní praxi, která ve vztahu k účastníkům správního řízení vyvolává ještě
intenzivnější účinky. S tím souvisí rovněž přísnější nároky kladené na změnu již ustálené správní
praxe (srov. nálezy Ústavního soudu ze dne 23. 1. 2008, sp. zn. I. ÚS 520/06, č. 18/2008 Sb. ÚS;
dne 6. 5. 2009, sp. zn. I. ÚS 591/06, či ze dne 19. 3. 2009, sp. zn. III. ÚS 2822/07; příp. usnesení
rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 - 132,
č. 1915/2009 Sb. NSS).
30. Krajský soud si tedy během dalšího řízení opatř í jak předmětné stanovisko,
tak zmiňovaná rozhodnutí žalovaného, a znovu je zhodnotí ve světle výše uvedené argumentace
Nejvyššího správního soudu. Zejména posoudí, zda tyto správní akty vydané žalovaným mohly
v daném případě založit legitimní očekávání účastníků řízení, jak tvrdí stěžovatel , či dokonce dát
vzniknout správní praxi, případně zda byly naplněny požadavky kladené na možný průlom
takového legitimního očekávání, resp. na změnu správní praxe.
IV.
31. Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud napadený rozsudek kra jského soudu
podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. V tomto řízení
je krajský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který byl vysloven
v odůvodnění tohoto rozsudku.
32. O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
(§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. března 2010
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu