ECLI:CZ:NSS:2009:1.ANS.5.2009:94
sp. zn. 1 Ans 5/2009 - 94
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně: T. L. L., zastoupené
Mgr. Markem Sedlákem, advokátem se sídlem Příkop 8, 602 00 Brno, proti žalované Policii České
republiky, Oblastnímu ředitelství služby cizinecké policie, Inspektorátu cizinecké policie Brno,
se sídlem Kopečná 3, 611 32 Brno, proti nečinnosti správního orgánu, v řízení o kasační stížnosti
žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 17. 4. 2009, č. j. 36 Az 19/2008 - 77,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalované se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Dne 16. 8. 2006 podala žalobkyně na zastupitelském úřadu České republiky v Hanoji žádost
o udělení víza k pobytu nad 90 dnů za účelem podnikání. Zastupitelský úřad vybral od žalobkyně
konzulární poplatek podle položky 144 písm. e) přílohy k zákonu č. 634/2004 Sb., o správních
poplatcích; žalovaná, která je k rozhodnutí o této žádosti příslušná podle ustanovení §30 odst. 1
zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území České republiky a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o pobytu cizinců“), však o žádosti ve lhůtě 120 dnů
stanovené v ustanovení §170 odst. 6 citovaného zákona nerozhodla.
Proti nečinnosti žalované podala žalobkyně žalobu ke Krajskému soudu v Brně,
který ji svým rozsudkem ze dne 14. 2. 2008 zamítl, neboť zjistil, že žádost žalobkyně již byla odmítnuta
zastupitelským úřadem podle §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců (pro nepředložení požadovaných
náležitostí). O žádosti žalobkyně tak bylo již před podáním žaloby rozhodnuto.
Ke kasační stížnosti žalobkyně byl tento rozsudek krajského soudu zrušen rozsudkem
Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 7. 2008, č. j. 1 Ans 6/2008 - 58, neboť pokud krajský soud
nekonfrontoval tvrzení žalované o odmítnutí žádosti zastupitelským úřadem se správním spisem, zatížil
řízení vadou, která mohla mít za následek nezákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Krajský soud v Brně poté rozsudkem ze dne 17. 4. 2009, č. j. 36 Az 19/2008 - 77, znovu žalobu
zamítl a rozhodl o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti. Ze správního spisu zastupitelského úřadu
v Hanoji, který byl vyžádán prostřednictvím Ministerstva zahraničních věcí, totiž krajský soud zjistil,
že o žádosti bylo rozhodnuto tak, že byla odmítnuta (kód N9). Proto zastupitelský úřad žádost
žalobkyně o udělení víza neodeslal žalované, neboť již sám o žádosti rozhodl ve smyslu ustanovení
§53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Rovněž proti tomuto rozsudku krajského soudu brojila žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) včas
podanou kasační stížností namítaje, že jsou dány důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. a)
a b) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění pozdějších předpisů (dále též „s. ř. s.“).
Stěžovatelka se domnívá, že její v pořadí druhá kasační stížnost je přípustná, neboť Nejvyšší správní
soud ve svém předchozím rozsudku neřešil danou věc z hlediska práva hmotného, nýbrž pouze vytkl
krajskému soudu procesní pochybení (srov. nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 136/05); navíc v poučení napadeného rozsudku krajský soud podání kasační stížnosti
připustil.
Stěžovatelka se neztotožňuje se závěrem krajského soudu, že o žádosti již bylo rozhodnuto
ve smyslu §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců tím, že byla odmítnuta. Uvádí, že odmítnutí žádosti
je výjimečným oprávněním zastupitelského úřadu, které se vymyká zásadám správního řízení a může
být využito toliko do okamžiku zahájení řízení, které je realizováno přijetím žádosti.
Pokud zastupitelský úřad žádost o vízum nad 90 dnů odmítne, tedy žádost nepřijme a vrátí ji žadateli,
nevybere zastupitelský úřad správní poplatek, ale sepíše o odmítnutí záznam s uvedením důvodů.
Ze správního spisu vyplynulo, že žádost měla všechny náležitosti (byla opatřena všemi zákonem
požadovanými přílohami), byla přijata do řízení a byl zaplacen správní poplatek; žadatelka proto mohla
očekávat na informační tabuli zastupitelského úřadu informaci o kladném vyřízení víza
či jeho zamítnutí.
Podle stěžovatelky je tedy nesporné, že žádost byla zastupitelským úřadem společně se všemi
náležitostmi převzata do řízení o udělení víza, žádost nebyla odmítnuta a vrácena žalobkyni ani nebyl
sepsán záznam o odmítnutí žádosti s uvedením důvodů podle ustanovení §53 odst. 2 zákona o pobytu
cizinců. Pro odmítnutí žádosti nebyly totiž splněny podmínky, neboť žádost veškeré zákonem
požadované náležitosti splňovala. Žádost nebyla vrácena jak usuzoval Mgr. V. z Odboru konzulárních
koncepcí a metodiky Ministerstva zahraničních věcí ve své písemnosti ze dne 10. 11. 2008 (na č. l. 69).
O vrácení žádosti neexistuje ve spise žádný záznam, navíc je originál žádosti součástí zaslaného spisu.
Záznam z vízového programu MVP/EVC (modernizace vízového programu/evidence cizinců)
pak nemůže zvrátit skutečnost, že žádost byla přijata, byl za ni zaplacen správní poplatek, a proto již
nemohla být odmítnuta. Záznam v evidenci o odmítnutí žádosti je proto zmatečný. Stěžovatelka
zdůrazňuje, že k odmítnutí žádosti může dojít pouze do okamžiku, než je žádost přijata.
Stěžovatelka rovněž nesouhlasí s tvrzením krajského soudu, že není jednoznačně dána výhradní
pravomoc policie k rozhodování o žádostech o udělení víza k pobytu nad 90 dnů. Podle ustanovení
§57 zákona o pobytu cizinců sice zastupitelský úřad uplatní k žádosti své stanovisko, nicméně následně
je žádost postoupena žalované, která ke stanovisku přihlédne a rozhodne o udělení či neudělení víza.
Pouze v případě, kdy cizinec před vyznačením víza nedoloží zdravotní pojištění, je zastupitelský úřad
oprávněn rozhodnout o neudělení víza poté, co bylo o žádosti kladně rozhodnuto žalovanou. Nemůže
jít proto k tíži stěžovatelky, že žádost, o níž bylo řízení řádně zahájeno, nebyla postoupena žalované.
Z těchto důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil rozsudek Krajského
soudu v Brně ze dne 17. 4. 2009 a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaná se k podané kasační stížnosti nevyjádřila.
Kasační stížnost není důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve vážil, zda je předložená kasační stížnost přípustná k projednání.
Podle ustanovení §104 odst. 3 písm. a) s. ř. s. totiž platí, že kasační stížnost je nepřípustná
proti rozhodnutí, jímž soud rozhodl znovu poté, kdy jeho původní rozhodnutí bylo zrušeno Nejvyšším
správním soudem; to neplatí, je-li jako důvod kasační stížnosti namítáno, že se soud neřídil závazným
právním názorem Nejvyššího správního soudu. Smyslem uvedeného ustanovení o omezení přípustnosti
kasačních stížností je zamezení opakování kasační stížnosti ze stejných důvodů, které by logicky
nemohlo přinést jiný výsledek a vedlo by jen k protahování řízení. Pokud Nejvyšší správní soud zruší
rozhodnutí správního soudu prvního stupně, uvede v rozsudku své důvody, které jej k danému
zrušujícímu výroku vedly, přičemž tyto důvody ve svém celku formují právní názor závazný
pro příslušný soud prvého stupně; tento názor je často návodem, jak by měl příslušný správní soud
v dalším řízení správně postupovat. Další rozhodnutí správního soudu prvého stupně se pak zakládá
na tomto názoru Nejvyššího správního soudu a je i pro jeho účastníky relativně předvídatelné,
neboť správní soud vychází ze skutečností, ke kterým se strany sporu již vyjádřili, a sporná právní
otázka byla vyřešena v řízení o kasační stížnosti před Nejvyšším správním soudem. V projednávané věci
však Nejvyšší správní soud první rozhodnutí krajského soudu zrušil z důvodu procesního pochybení,
ale meritorně se k posuzované věci dosud nevyjádřil. Odmítnutí kasační stížnosti v tomto případě
z důvodu nepřípustnosti by se proto jevilo jako přepjatý formalismus, kterým by v podstatě byla
eliminována role Nejvyššího správního soudu jako sjednotitele judikatury krajských správních soudů
a který by zjevně zasahoval do práva žalobce na spravedlivý proces.
V daném případě je pak nutné uvést také nález Ústavního soudu ze dne 8. 6. 2005,
sp. zn. IV. ÚS 136/05, podle něhož je možné novou kasační stížnost odmítnout podle §104
odst. 1 písm. a) s. ř. s. pouze v případě, že v předchozím řízení o kasační stížnosti Nejvyšší správní soud
vyjádřil závazný právní názor týkající se posouzení věci samé. Podle Ústavního soudu „vztáhnout
však citované ustanovení též na případy, kdy Nejvyšší správní soud pouze vytýká nižšímu správnímu soudu procesní
pochybení, resp. nedostatečně zjištěný skutkový stav (…), by ve svých důsledcích, v rozporu i s úmyslem zákonodárce,
mohlo vést k naprosté zbytečnosti Nejvyššího správního soudu, neboť byl-li by výklad předestřený v projednávané věci
Nejvyšším správním soudem přípustný, mohl by tento soud v každé projednávané věci vždy prvním kasačním
rozhodnutím vytknout jakoukoli (třebas i malichernou) procesní vadu a poté v druhém kasačním řízení kasační stížnost
odmítnout, a tím odmítnout i věcný přezkum naříkaného rozhodnutí z pohledu aplikace hmotného práva“. Ústavní
soud zde tedy postavil najisto, že omezení přípustnosti kasační stížnosti lze uplatnit pouze v případech,
kdy již měl Nejvyšší správní soud možnost vyjádřit se k věci samé, tj. k výkladu hmotného práva;
naopak byla-li předmětem první kasační stížnosti pouze otázka procesní (resp. procesní pochybení
správního soudu prvého stupně), není možné novou kasační stížnost týkající se věci samé bez dalšího
odmítnout. V projednávaném případě se Nejvyšší správní soud v řízení o první kasační stížnosti k věci
samé nevyjádřil, proto v řízení o druhé kasační stížnosti, kdy je namítáno nesprávné posouzení právní
otázky soudem prvého stupně, je nutné takovou kasační stížnost považovat za přípustnou. Tato otázka
navíc Nejvyšším správním soudem v předchozím řízení o kasační stížnosti řešena nebyla,
a nelze tudíž usuzovat na to, že by se krajský soud mohl v daném případě řídit již dříve vyřčeným
závazným právním názorem Nejvyššího správního soudu. Ze všech výše uvedených důvodů Nejvyšší
správní soud shledal, že kasační stížnost je přípustná.
Nejvyšší správní soud se tedy dále zabýval otázkou, zda již o žádosti stěžovatelky bylo
rozhodnuto či zda se domáhá ochrany proti nečinnosti oprávněně. K tomu zdejší soud uvádí,
že správní orgán je nečinný, pokud nekoná, přestože mu takovou povinnost zákon ukládá. Ustanovení
§79 a násl. s. ř. s. pak „chrání před nečinností s důsledkem nerozhodování ve věci samé (nevydání osvědčení),
nikoliv tedy před jinými procesními vadami (např. orgán neoznámil účastníku správního řízení termín ústního jednání),
nebo před nezákonnými rozhodnutími z hlediska hmotného práva (např. orgán v rozporu se zákonem svým rozhodnutím
nevyhověl žádosti). V takových případech je prostředkem obrany žaloba proti rozhodnutí správního orgánu,
ve které lze namítat i procesní pochybení. (…) nehraje roli, má-li osoba na určitý obsah rozhodnutí právní nárok
nebo ne nebo jedná-li se o rozhodnutí, které by případně zvláštním zákonem bylo vyloučeno ze soudního přezkoumávání“
(srov. VOPÁLKA, V. a kolektiv. Soudní řád správní: komentář. Praha: C. H. Beck, 2004. s. 185-186).
Podle ustanovení §79 s. ř. s. ten, kdo bezvýsledně vyčerpal prostředky, které procesní předpis
platný pro řízení u správního orgánu stanoví k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu,
může se žalobou domáhat, aby soud uložil správnímu orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci
samé nebo osvědčení. To neplatí, spojuje-li zvláštní zákon s nečinností správního orgánu fikci, že bylo
vydáno rozhodnutí o určitém obsahu nebo jiný právní důsledek (odstavec 1). Žalovaným je správní
orgán, který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (odstavec 2).
Smyslem řízení o žalobě proti nečinnosti upravené v ustanovení §79 a násl. s. ř. s. je oprávnění soudu
uložit správnímu orgánu povinnost vydat v určité lhůtě rozhodnutí či osvědčení. Podmínkou sine qua
non této žaloby je existence povinnosti správního orgánu rozhodnutí vydat a skutečnost, že tak daný
správní orgán dosud neučinil. Při rozhodování o nečinnosti nemůže soud předjímat obsah rozhodnutí,
jenž má být vydáno, vyplývající z hmotněprávních norem. „V řízení o ochraně proti nečinnosti správního
orgánu není soud oprávněn zavázat správní orgán k vydání rozhodnutí o určitém obsahu, tj. určit, jak konkrétně má být
správní orgán činný. Formální náležitosti již vydaných rozhodnutí soud v tomto řízení rovněž neposuzuje“
(srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 9. 2004, č. j. 7 Afs 33/2003 - 80, publikovaný
pod č. 456/2005 Sb. NSS, dostupný na www.nssoud.cz).
S přihlédnutím k době, kdy byla žádost o vízum podána (16. 8. 2006), vycházel Nejvyšší správní
soud při svých dalších úvahách ze zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců, ve znění účinném
do 31. 8. 2006. Z ustanovení §53 odst. 1 tohoto zákona pak plyne, že žádost o udělení víza k pobytu
nad 90 dnů se podává na zastupitelském úřadu, který ji podle odstavce druhého téhož ustanovení může
odmítnout, nepředloží-li žadatel požadované náležitosti. O takovémto odmítnutí sepíše zastupitelský
úřad záznam s uvedením důvodů. Podle §30 odst. 1 téhož zákona uděluje vízum k pobytu nad 90 dnů
policie. I když tedy o žádosti o tento typ víza může meritorně rozhodovat pouze policie, disponuje
zastupitelský úřad pravomocí žádost odmítnout pro formální nedostatky. Pokud k tomu dojde,
není žádost o vízum spolu s dalšími podklady a záznamem o odmítnutí tvořící správní spis předána
policii, nýbrž správní spis zůstává na zastupitelském úřadu.
Z výpisu z vízového programu, jenž je součástí správního spisu, Nejvyšší správní soud zjistil,
že o žádosti stěžovatelky zastupitelský úřad rozhodl tak, že byla dne 18. 8. 2006 odmítnuta.
Poněvadž jak již bylo uvedeno výše, zásadním předpokladem žaloby na nečinnost je zákonem
stanovená povinnost správního orgánu určité rozhodnutí vydat a zároveň přetrvávající nečinnost
tohoto správního orgánu, shledal zdejší soud kasační stížnost nedůvodnou. V posuzovaném případě
sice žalovaná měla povinnost rozhodnout o žádosti stěžovatelky o vízum do 120 dnů danou
ustanovením §170 odst. 6 zákona o pobytu cizinců, nicméně postup vyřizování žádosti o vízum
stanovený v zákoně o pobytu cizinců opravňuje zastupitelský úřad po podání žádosti zhodnotit,
zda podaná žádost splňuje požadované náležitosti; jsou-li všechny náležitosti splněny, postoupí
zastupitelský úřad žádost policii, která zaujme stanovisko, zda vízum bude uděleno či nikoliv;
pokud však podaná žádost trpí formálními nedostatky, zastupitelský úřad ji v souladu s ustanovením
§53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců odmítne a takto odmítnutou žádost už policii nepostupuje.
V posuzované věci proto stěžovatelka nemůže uspět se žalobou na nečinnost správního orgánu,
neboť v její věci o žádosti již dne 18. 8. 2006 bylo rozhodnuto, a to tak, že žádost byla zastupitelským
úřadem odmítnuta ve smyslu ustanovení §53 odst. 2 zákona o pobytu cizinců.
Námitku stěžovatelky, že odmítnutí žádosti o vízum může být realizováno pouze do okamžiku
jejího přijetí, shledal Nejvyšší správní soud lichou. Přijetí žádosti zastupitelským úřadem totiž nebrání
jejímu následnému odmítnutí formou procesního rozhodnutí; stejně tak např. soudy mohou v rámci
svého rozhodování o podané žalobě rozhodnout buď formou rozhodnutí procesního (žalobu
odmítnout) nebo formou rozhodnutí meritorního. Rozhodnutím ve věci (meritorní) dává správní orgán
autoritativní stanovisko k věci projednávané v řízení, naopak procesní rozhodnutí představují pomocná
či přípravná rozhodnutí, jimiž se nerozhoduje ve věci, ale pouze o procesních otázkách, upravuje
se jimi vedení řízení, případně slouží k zajištění průběhu a účelu daného řízení. V posuzované věci
je odmítnutí žádosti zastupitelským úřadem nutno chápat jako způsob procesního rozhodnutí,
kterým se řízení končí. Dospěje-li totiž zastupitelský úřad k závěru, že pro nesplnění požadovaných
náležitostí nemůže být žádost věcně přezkoumána, ukončí řízení o této žádosti jejím odmítnutím.
K tvrzení stěžovatelky, že zastupitelský úřad nesepsal záznam o odmítnutí žádosti s uvedením
důvodů, Nejvyšší správní soud uvádí, že v rámci řízení o ochraně proti nečinnosti mu nepřísluší
posuzovat zákonnost vydaných rozhodnutí. Zdejší soud pouze zkoumá důvodnost podané žaloby,
tedy zda je správní orgán nečinný, přestože mu zákon ukládá povinnost o věci rozhodnout.
Rovněž námitkou stěžovatelky, že je jednoznačně dána výhradní pravomoc policie
k rozhodování o žádostech o udělení víza nad 90 dnů, se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat.
Postavení žalovaného v řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu jednoznačně vyplývá
ze žaloby (ustanovení §79 odst. 2 s. ř. s.), a proto zdejšímu soudu nepřísluší zabývat se touto otázkou.
Řízení na ochranu proti nečinnosti správního orgánu je specifickým druhem řízení, v němž je pasivně
legitimován subjekt, kterého jako žalovaného žalobce ve svém podání označí.
Stěžovatelkou uplatněný důvod kasační stížnosti opírající se o ustanovení §103 odst. 1
písm. b) s. ř. s. (tj. vada řízení spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu) zůstal pouze v obecné rovině
a nebyl stěžovatelkou dále specifikován, proto se jím Nejvyšší správní soud nemohl vůbec zabývat.
V této souvislosti pak lze odkázat na rozsudek rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu
ze dne 20. 12. 2005, č. j. 2 Azs 92/2005 - 58, publikovaný pod č. 835/2006 Sb. NSS, podle něhož
„I. Líčení skutkových okolností v žalobě proti rozhodnutí správního orgánu nemůže být toliko typovou charakteristikou
určitých „obvyklých“ nezákonností, k nimž při vyřizování věcí určitého druhu může docházet, nýbrž zcela jasně
individualizovaným, a tedy od charakteristiky jiných konkrétních skutkových dějů či okolností jednoznačně odlišitelným
popisem. II. Žalobkyně je též povinna vylíčit, jakých konkrétních nezákonných kroků, postupů, úkonů, úvah, hodnocení
či závěrů se měl správní orgán vůči němu dopustit v procesu vydání napadeného rozhodnutí či přímo rozhodnutím
samotným, a rovněž je povinen ozřejmit svůj právní náhled na to, proč se má jednat o nezákonnosti. III. Právní náhled
na věc se přitom nemůže spokojit toliko s obecnými odkazy na určitá ustanovení zákona bez souvislosti se skutkovými
výtkami. Pokud žalobkyně odkazuje na okolnosti, jež jsou popsány či jinak zachyceny ve správním či soudním spise,
nemůže se jednat o pouhý obecný, typový odkaz na spis či jeho část, nýbrž o odkaz na konkrétní skutkové děje
či okolnosti ve spisu zachycené, a to tak, aby byly zřetelně odlišitelné od jiných skutkových dějů či okolností obdobné
povahy a aby bylo patrné, jaké aspekty těchto dějů či okolností považuje žalobkyně za základ jím tvrzené nezákonnosti.“
Žalobkyně tedy se svými námitkami neuspěla; Nejvyšší správní soud proto zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou. O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu
s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci
úspěch, a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení; žalované pak v řízení o kasační stížnosti žádné
náklady nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. srpna 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu