ECLI:CZ:NSS:2008:1.AO.1.2008:46
sp. zn. 1 Ao 1/2008 - 46
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci navrhovatele MASNA Příbram,
spol. s r. o., obchodní společnosti se sídlem v Příbrami, Jinecká 315, IČ: 616 75 393,
proti odpůrci Městskému úřadu Příbram - odbor životního prostředí, se sídlem v Příbrami,
Tyršova 108, v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy - rozhodnutí odpůrce
jako vodoprávního úřadu pod č. j. 12466/2005/OŽP/Fa ze dne 27. dubna 2005, kterým odpůrce
schválil „Kanalizační řád stokové sítě města Příbram“,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Podaným návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 1. února 2008 (ve znění
opravy podání doručené zdejšímu soudu dne 8. února 2008) požaduje navrhovatel podle §101a
násl. s. ř. s. zrušení opatření obecné povahy „Kanalizační řád stokové sítě města Příbram“
(dále také „Kanalizační řád“), vydaného zhotovitelem 1. SčV a. s. a schváleného dne
27. dubna 2005 rozhodnutím Městského úřadu v Příbrami, odbor životního prostředí, oddělení
vodního hospodářství jako vodoprávním úřadem pod č. j. 12466/2005/OŽP/Fa.
Navrhovatel v návrhu uvádí, že mě sto Příbram je vlastníkem kanalizačního řádu stokové
sítě na teritoriu města Příbrami. Obchodní společnost 1. SčV a. s. jako nájemce kanalizačního
řádu stokové sítě města Příbram navrhla v listopadu 2004 ve smyslu zákona č. 274/2001 Sb.
a prováděcí vyhlášky č. 428/2001 Sb. Kanalizační řád. Městský úřad v Příbrami, odbor životního
prostředí, oddělení vodního hospodářství jako vodoprávní úřad rozhodnutím
č. j. 12466/2005/OŽP/Fa ze dne 27. dubna 2005 následně uvedený dokument schválil.
V důsledku nového Kanalizačního řádu došlo k tomu, že navrhovatel překračuje hodnoty
zbytkového znečištění, za což byl opakovaně sankcionován společností 1. SčV a. s. Navrhovatel
argumentuje, že Kanalizační řád je v rozporu s kolaudačním rozhodnutím Městského úřadu
Příbram, stavební úřad ze dne 17. 7. 1995, jehož obsahem je i rozhodnutí tehdejšího Okresního
národního výboru v Příbrami č. j. ZVLH 170/1986 ze dne 31. ledna 1986, které stanovuje pro
provoz navrhovatele odlišné hodnoty znečištění, které navrhovatel i nadále splňuje. R ozhodnutí
z roku 1986 je podle navrhovatele i nadále platné. Navrhovatel proto dovozuje rozpor
Kanalizačního řádu se zákonem č. 274/2001 Sb. a provádě cí vyhláškou k tomuto zákonu
č. 428/2001 Sb.
Podle §101a odst. 4 s. ř. s. je odpůrcem v řízení o zrušení opatření obecné povahy
ten, kdo vydal opatření obecné povahy, jehož zrušení je navrhováno. S ohledem
na to, že tímto opatřením by mohlo být pouze rozhodnutí Městského úřadu v Příbrami,
odbor životního prostředí, oddělení vodního hospodářství, vydané dne 27. dubna 2005
pod č. j. 12466/2005/OŽP/Fa (nikoliv tedy samotný Kanalizační řád – k tomu srov. též níže),
Nejvyšší správní soud dospěl aplikací §101a odst. 4 s. ř. s. k závěru, že jakkoliv navrhovatel uvádí
v návrhu jako odpůrce Město Příbram a společnost 1. SčV, a. s., může být odpůrcem pouze
Městský úřad v Příbrami (dále též „odpůrce“). S ohledem na §101b s. ř. s. je pak účast dalších
osob na řízení vyloučena.
Nejvyšší správní soud předně posoudil, zda to, co navrhovatel jako opatření obecné
povahy označuje, skutečně takovým opatřením je. K tomu, co je třeba rozumět opatřením
obecné povahy, se vyslovil Nejvyšší správní soud již v rozsudku ze dne 27. 9. 2005,
č. j. 1 Ao 1/2005 - 98. Vycházel přitom z nedostatku definičních znaků, s výjimkou negativního
vymezení v §171 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád. Tam je uvedeno, že závazné opatření
obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. Nejvyšší správní soud dospěl k závěru,
že opatření obecné povahy je aktem s konkrétně vymezeným předmětem a obec ně určenými
adresáty, tedy úkonem správního orgánu v určité věci, který se přímo dotýká práv, povinností
nebo zájmů blíže neurčeného okruhu osob. Přitom musí být vydáno v zákonných mezích a může
konkretizovat zákonné povinnosti, nikoliv ukládat nové, nad rámec zákona (blíže viz citované
rozhodnutí zveřejněné pod č. 740/2006 Sb. NSS a dostupné i na www.nssoud.cz.).
Pro vymezení toho, co je opatřením obecné povahy je pro nyní rozhodovanou
věc rozhodný právní názor vyslovený v rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 3. 2007
pod č. j. 3 Ao 1/2007 - 44 (publikováno pod č. 1276/2007 Sb. NSS). Nejvyšší správní soud
dospěl k právnímu závěru, podle něhož rozhodujícím kriteriem pro posouzení, zda je příslušný správní
akt opatřením obecné povahy, nejsou materiální znaky (byť je nepochybné, že by zákonodárce
měl při své legislativní činnosti dbát na to, aby při úpravě tohoto institutu ve zvláštních zákonech byl obsah
v souladu s formou), ale rozhodující je skutečnost, zda tuto právní formu pro vydání aktu zvláštní zákon
předepisuje. Pravomoc a kompetence Nejvyššího správního soudu k přezkumu dle ustanovení §4 odst. 2 písm. c)
s. ř. s. a §101a a násl. s. ř. s. je pak dána jen v těch případech, kdy správní orgán vydal opatření obecné povahy
na základě zmocnění uvedeného ve zvláštním zákoně nebo tehdy, pokud svůj ak t takto označil,
ačkoliv k jeho vydání výslovně zmocněn nebyl. V druhém případě však bude takovýto postup zajisté bez dalšího
důvodem ke zrušení tohoto aktu.
Nejvyšší správní soud v nyní posuzovaném případě vzal na zřetel zejména právní povahu
jednak kanalizačního řádu, jednak rozhodnutí správního orgánu ve smyslu §14 zákona
č. 274/2001 Sb., o vodovodech a kanalizacích pro veřejnou potřebu a o změně některých zákonů
(zákon o vodovodech a kanalizacích).
Podle §31 odst. 1 cit. zákona nestanoví -li tento zákon jinak, postupují orgány veřejné
správy v řízení podle tohoto zákona podle správního řádu. Jak uvádí §14 odst. 3 cit. zák., vlastník
kanalizace je povinen před podáním žádosti o vydání kolaudačního s ouhlasu pro stavbu kanalizace zajistit
zpracování kanalizačního řádu, který stanoví nejvyšší přípustnou míru znečistěn í odpadních vod vypouštěných
do kanalizace, popřípadě nejvyšší přípustné množství těchto vod a další podmínky jejího provozu. Kanalizační
řád je vlastník kanalizace povinen předložit před podáním návrhu na kolaudaci stavby kanalizace vodoprávnímu
úřadu ke schválení. Kanalizační řád schvaluje rozhodnutím vodoprávní úřad [pozn. pod čarou č. 20
odkazuje co se týče po jmu rozhodnutí na zákon č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád)].
Tato procedura se vztahovala též na ty vlastníky, pro jejichž kanalizace nebyl schválen kanalizační
řád, kteří měli povinnost zpracovat a předložit vodop rávnímu úřadu ke schválení
nový kanalizační řád nejpozději do 1. ledna 2003 (§39 odst. 1 cit. zák.), resp. na ty vlastníky,
pro jejichž kanalizaci byl schválen kanalizační řád podle dosav adních právních předpisů,
kteří měli povinnost zpracovat a předložit vodoprávnímu úřadu ke schválení nový kanalizační
řád nejpozději do 31. března 2004 (§39 odst. 2 cit. zák.). V daném případě se tato povinnost
zpracovat kanalizační řád vztahovala na město Příbram, které jí zajistilo prostřednictvím
provozovatele 1. SčV, a. s. Kanalizační řád schvaluje obecní úřad obce s rozšířenou působností
jako vodoprávní úřad (§27 odst. 1 cit. zák.).
Z uvedeného jednoznačně vyplývá, že kanalizační řád je dokument zpracovaný
vlastníkem nebo pro vlastníka kanalizace, tedy nikoliv sprá vním orgánem, z čehož plyne,
že samotný kanalizační řád není (jak bylo již shora uvedeno) opa třením obecné povahy,
když ve smyslu negativní definice opatření obecné povahy obsažené v §171 platného správního
řádu nevydává kanalizační řád „správní orgán“, ani žádnému správnímu orgánu žádný zvláštní
zákon neukládá kanalizační řád vydat.
Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda nelze za opatření obecné povahy považovat
schvalovací akt odpůrce jako vodoprávního úřadu. Ze shora podaného shrnutí platných právních
předpisů nicméně plyne, že zákon zcela jednoznačně zvolil jako právní formu schválení
kanalizačního řádu rozhodnutí ve smyslu správního řádu. Odpůrce jako vodoprávní úřad
tak při vydání svého rozhodnutí postupoval podle správního řádu (viz shora cit. §31 odst. 1
zák. č. 274/2001 Sb.). Účastníkem řízení před odpůrcem bylo pouze město Příbram jako vlastník
kanalizace ve smyslu §14 odst. 3 téhož zákona. Tím tedy schválení kanalizačního řádu nesplňuje
další základní pojmový znak opatření obecné povahy, který je dá n platným §171 správního
řádu, podle něhož opatření obecné povahy není právním předpisem ani rozhodnutím. S ohledem
na formální pojetí opatření obecné povahy, tak jak jej podal rozšířený senát NSS ve shora
uvedeném rozhodnutí č. 1276/2007 Sb. NSS, tedy není opatřením obecné po vahy ani rozhodnutí
odpůrce, kterým odpůrce schválil Kanalizační řád k návrhu města Příbrami.
V daném případě je ve smyslu shora uváděnýc h právních závěrů evidentní,
že navrhovatelem zpochybněný Kanalizační řád opatřením obecné povahy není, a takovýmto
opatřením není ani rozhodnutí odpůrce vydané pod č. j. 12466/2005/OŽP/Fa,
které nabylo právní moci dne 14. května 2005.
Nejvyšší správní soud dále zvážil, zda v daném případě ne ní na místě tento návrh
podle §7 odst. 6 s. ř. s. postoupit jinému příslušnému soudu; dospěl však k závěru,
že k tomu není důvod. Návrh svým označením ani obsahem není žalobou proti nezákonnému
zásahu ve smyslu §82 s. ř. s., není ani žalobou proti rozhodnutí správního orgánu podle §65
násl. s. ř. s.; nesplňuje ani podmínky jiného návrhu podle soudního řádu správního.
Navíc je třeba přihlížet i ke lhůtám, v nichž je možno takové žaloby podat (§84 odst. 1, 2 s. ř. s.,
resp. §72 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud konečně zvážil, zda tu není ve smyslu §48 odst. 2 písm. f) s. ř. s.
důvod pro přerušení řízení, a to s ohledem na to, že probíhá jiné řízení, jeho ž výsledek
může mít vliv na rozhodování tohoto soudu o věci samé. Takovýmto řízením by mohlo být řízení
vedené před Ústavním soudem pod sp.zn. Pl. ÚS 14/2007, jehož předmětem je ústavnost shora
citovaného rozhodnutí rozšířeného senátu NSS ze dne 13. 3. 2007 pod č. j. 3 Ao 1/2007 – 44,
kterým byl i pro nyní projednávanou věc závazně vymezen pojem opatření obecné povahy.
Nejvyšší správní soud nicméně dospěl k závěru, že v projednávaném případě důvod
pro přerušení řízení není. Právo podat návrh na zrušení opatření obecné povahy podle §101a
násl. s. ř. s. není v zásadě časově omezeno, z čehož plyne, že pokud by snad v budoucnu
dospěl Ústavní soud k závěru o protiústavnosti cit. rozhodnutí rozšířeného senátu
NSS č. j. 3 Ao 1/2007 – 44, nic nebude navrhovateli bránit podat tento návrh znovu, a doplnit
jej eventuálně i s přihlédnutím k právní argumentaci obsažené v nálezu Ústavního soudu
ve věci sp.zn. Pl. ÚS 14/2007. Za současného právn ího stavu je však 1. senát Nejvyššího
správního soudu vázán cit. rozhodnutím rozšířeného senátu, a nemůže tedy v nyní projednávané
věci dospět k jinému závěru, než jak již bylo shora naznačeno.
Nejvyšší správní soud tedy z výše uvedených důvodů dospěl k z ávěru, že „Kanalizační
řád stokové sítě města Příbram“ ani rozhodnutí odpůrce jako vodoprávního úřadu
pod č. j. 12466/2005/OŽP/Fa ze dne 27. dubna 2005, kterým odpůrce Kanalizační řád schválil,
nejsou opatřením obecné povahy, a tedy zde není dána pravomoc soudu podle ustanovení §4
odst. 2 písm. c) s. ř. s. k jeho přezkoumání v řízení podle ustanovení §101a a násl. s. ř. s.
Nedostatek pravomoci je svojí povahou neodstranitelným nedostatkem podmínek řízení,
a Nejvyšší správní soud proto návrh na zrušení opatření obecné povahy podle ustanovení §46
odst. 1 písm. a) s. ř. s. odmítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádný z účastníků
nemá právo na jejich náhradu, neboť návrh byl odmítnut (§60 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. února 2008
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu