ECLI:CZ:NSS:2006:1.AS.1.2005
sp. zn. 1 As 1/2005-58
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce D. K. u. d.,
zastoupené Mgr. Pavlem Douchou, bytem K Návsi 2, 390 01 Tábor, proti žalovanému
Ředitelství silnic a dálnic ČR, se sídlem Na Pankráci 546/56, Praha 4, proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 10. 4. 2003, č. j. 612/03-10200, o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2004, č. j. 7 Ca 137/2003-39,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 28. 5. 2004, č. j. 7 Ca 137/2003-39,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Podáním ze dne 14. 3. 2003 požádal dle zákona č. 106/1999 Sb., o svobodném
přístupu k informacím, žalobce žalovaného o poskytnutí informace a dle potřeby i kopií
dokumentace pro stavební rozhodnutí na stavbu dálnice D.
Žalovaný žalobci sdělil v přípisu ze dne 19. 3. 2003 (podepsaném tiskovou mluvčí),
že jej nelze ani po novele zákona č. 106/1999 Sb. považovat za povinný subjekt ve smyslu
tohoto zákona, neboť není veřejnou institucí.
Podáním ze dne 4. 4. 2003 podal žalobce odvolání. V něm konstatoval, že žalovaný
mu v zákonné patnáctidenní lhůtě požadovanou informaci neposkytl, nastala proto podle něho
dle §15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. fikce rozhodnutí o odepření informace a toto fiktivní
rozhodnutí odvoláním napadá. Žalobce se odvolává na to, že žalovaný patří mezi veřejné
instituce hospodařící s veřejnými prostředky a bylo proto jeho povinností žádané informace
poskytnout.
V dalším přípisu ze dne 10. 4. 2003, který podepsal generální ředitel žalovaného,
žalovaný setrval na tom, že není povinným subjektem, nevydává žádná správní rozhodnutí
a to ani v odvolacím řízení, nemá ani sazebníky, na jejichž základě se informace na požádání
a za úhradu poskytují, případně poskytují kopie požadovaných dokumentů.
Žalobce se poté obrátil žalobou na Městský soud v Praze. Namítl zde a citací
ze zřizovací listiny žalovaného doložil, že žalovaný jakožto státní příspěvková organizace,
která je určena k plnění veřejných služeb v oblasti výstavby a údržby silničních komunikací,
je veřejnou institucí. Přitom je nesporné, že při výkonu vlastnických práv státu k dálnicím
a stanoveným silnicím I. třídy a při zabezpečování jejich správy, údržby, oprav, modernizace
a výstavby žalovaný hospodaří s veřejnými prostředky. Proto se na žalovaného vztahuje
zákon č. 106/1999 Sb., a pokud nezamýšlel žalobci vyhovět, měl o tom rozhodnout řádným
správním rozhodnutím nadaným všemi formálními náležitostmi. To neudělal, a jeho
rozhodnutí ze dne 10. 4. 2003 i předchozí fiktivní rozhodnutí by tak měla být zrušena.
Městský soud v Praze žalobu odmítl usnesením ze dne 28. 5. 2004. V odůvodnění
uvedl, že žalobou napadený přípis generálního ředitele žalovaného ze dne 10. 4. 2003 nelze
považovat za rozhodnutí ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s., neboť jím nedošlo k zásahu
do subjektivních hmotně-právních oprávnění a povinností žalobce, o žádných žalobcových
právech se jím nerozhodovalo, žalovaný jím pouze vyjádřil, že se věcí dále zabývat nebude;
je proto vyloučen ze soudního přezkumu [§70 písm. a), §46 odst. 1 písm. d) soudního řádu
správního].
Usnesení Městského soudu v Praze napadl žalobce kasační stížností opírající
se obsahově o důvod uvedený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.. Ze sdělení generálního ředitele
žalovaného ze dne 10. 4. 2003 podle něj vyplývá, že je přímou reakci na odvolání stěžovatele,
z něhož vyplývá, že požadovaná informace nebude poskytnuta, protože žalovaný se necítí být
povinným subjektem ve smyslu §2 zákona č. 106/1999 Sb. Jde tedy o odmítnutí žádosti
o informace, jímž žalovaný zasáhl do žalobcova ústavního práva na informace. Z materiálního
hlediska je proto tento akt rozhodnutím podléhajícím soudnímu přezkumu. Není přitom
ani aktem nicotným, neboť jej vydal generální ředitel žalovaného jako subjekt příslušný
k vyřízení odvolání. Žalobce se odvolal na komentář F. K. k zákonu č. 106/1999 Sb., podle
nějž není důležité, jak se akt odpírající informaci jeví navenek: význam má pouze to, zda jím
povinný subjekt autoritativně zasáhl do právní sféry žadatele. I neformální přípis tak má
účinky rozhodnutí, čímž mj. brání vzniku fikce dle §15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb.
Protože v dané věci byl přípis žalovaného doručen dříve, než uplynula lhůta pro vyřízení
žalobcova odvolání, nemohla nastat fikce negativního rozhodnutí o odvolání dle §16 odst. 3
zákona č. 106/1999 Sb. a nelze proto ani dovozovat, že žalobou mělo být napadeno fiktivní
rozhodnutí o odvolání.
Žalovaný se ve vyjádření ke kasační stížnosti odvolal na svá předchozí vyjádření
v této věci.
O podané kasační stížnosti usoudil Nejvyšší správní soud následovně:
Zákon č. 106/1999 Sb. v §2 odst. 1 a 2 vymezuje okruh povinných subjektů,
které mají podle tohoto zákona povinnost poskytovat informace vztahující se k jejich
působnosti, popřípadě k jejich rozhodovací činnosti, v následujících ustanoveních pak jednak
vymezuje, které informace musí každý povinný subjekt pro informování veřejnosti ve svém
sídle a svých úřadovnách zveřejnit a všeobecně zpřístupnit (§5), jednak stanoví,
které požadované informace povinný subjekt neposkytuje, popřípadě ve kterých případech
může poskytnutí informace omezit (§7 až §11).
Je-li podána písemná žádost o poskytnutí informace splňující zákonem stanovené
náležitosti, je na povinném subjektu, aby v zákonem stanovené lhůtě žádost posoudil
a v závislosti na tom, jaké informace jsou požadovány, buď žádost odložil [§14 odst. 3 písm.
b)] nebo žádané informace poskytl [§14 odst. 3 písm. c) popř. ve spojení s odstavcem 5],
anebo, jestliže i jen z části žádosti nevyhoví, vydal o tom rozhodnutí (§15 odst. 1);
jestliže takové rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě pro vyřízení žádosti nevydá a ani
požadované informace v celistvosti neposkytne, zákon v §15 odst. 4 konstruuje fikci vydání
rozhodnutí, kterým informaci odepřel. Proti rozhodnutí povinného subjektu (včetně fiktivního
rozhodnutí) je možno podat odvolání, popř. rozklad (§16 zákona) a pokud odvolací orgán
o něm nerozhodne ve lhůtě zákonem stanovené, nastupuje i v tomto případě zákonná fikce
vydání rozhodnutí, jímž odvolací orgán odvolání zamítl a napadené rozhodnutí potvrdil
(§16 odst. 5). Proti rozhodnutí odvolacího orgánu (skutečně vydanému i fiktivnímu) lze brojit
žalobou podle §65 a násl. s. ř. s. Na řízení, v němž je vydáno rozhodnutí o odepření
informace podle §15, a na řízení o odvolání (§16) se vztahuje správní řád, s výjimkami
stanovenými v §20 odst. 4, s modifikací náležitostí rozhodnutí obsaženou v §15 odst. 2
zákona č. 106/1999 Sb.
Z výše uvedeného vyplývá, že povinnost poskytnout informace stíhá jen okruh těch
subjektů, jimž zákon č. 106/1999 Sb. povinnost poskytovat informace ukládá, a jen okruh
těchto povinných subjektů má povinnost a zároveň tak má i zákonem založenu pravomoc
ve správním řízení vydat negativní rozhodnutí, pokud je požadována informace,
jejíž poskytnutí zákon vylučuje anebo jejíž poskytnutí lze ze zákonem stanovených důvodů
omezit. Jen v případě nečinnosti povinného subjektu nastává fikce vydání rozhodnutí
o odepření informace. Pokud je tedy požadováno poskytnutí informace po subjektu,
na nějž se zákon č. 106/1999 Sb. nevztahuje, nemá takový subjekt nejen povinnost
požadovanou informaci poskytnout, ale nemá též pravomoc k vydání rozhodnutí o odepření
informace a nemůže tak ani nastat fikce vydání takového rozhodnutí.
Vydá-li povinný subjekt rozhodnutí o odepření informace, pak musí takové rozhodnutí
splňovat formální náležitosti stanovené v §15 odst. 2 zákona, tedy musí obsahovat označení
povinného subjektu, číslo jednací a datum vydání rozhodnutí, označení příjemce rozhodnutí,
výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, odůvodnění každého
omezení práva na informace, poučení o místu době a formě podání opravného prostředku,
musí být vlastnoručně podepsáno pracovníkem povinného subjektu s uvedením jeho jména,
příjmení a funkce. S ohledem na §20 odst. 4 zákona se na vydání takového rozhodnutí
vztahuje i ustanovení §46 správního řádu, ukládající, že rozhodnutí musí být vydáno
v souladu se zákony a ostatními právními předpisy, musí být vydáno orgánem k tomu
příslušným, musí vycházet ze spolehlivě zjištěného stavu věci a obsahovat předepsané
náležitosti. Jen takové rozhodnutí může obstát v rámci jeho následného přezkumu. Obdobné
požadavky je třeba vztáhnout i na rozhodnutí o odvolání odvolacího orgánu.
Z ustanovení §15 odst. 4 zákona č. 106/1999 Sb. vyplývá, že povinný subjekt může
vydat negativní rozhodnutí pouze ve lhůtě zákonem stanovené k vyřízení žádosti a neučiní-li
tak, nastupuje zákonná fikce vydání negativního rozhodnutí. Zákonná fikce negativního
rozhodnutí by nastala i v případě, kdy v zákonné lhůtě vydané rozhodnutí je rozhodnutím
nicotným, pokud však vydané rozhodnutí je „jen“ rozhodnutím vadným (pro nezákonnost
či vady řízení) zákonná fikce negativního rozhodnutí se neuplatní.
Dříve než soud může přistoupit k posouzení vlastní důvodnosti žaloby, musí zkoumat,
zda v dané věci neexistuje kompetenční výluka, která by činila takovou žalobu nepřípustnou.
V důsledku kompetenční výluky jsou ze soudního přezkumu mimo další vyloučeny i úkony
správního orgánu, pokud se jimi nezakládá, nemění, neodnímá či závazně neurčuje žádné
právo nebo povinnost, tedy ty, které nejsou po materiální stránce rozhodnutím ve smyslu
soudního řádu správního [§70 písm. a), §65 odst. 1].
Na existenci takové kompetenční výluky usoudil Městský soud v předmětné věci
a napadeným rozhodnutím žalobu odmítl s tím, že napadeným sdělením žalovaný dal pouze
najevo, že se věcí zabývat nebude a takové sdělení rozhodnutím správního orgánu není
rozhodnutím dle §65 odst. 1 s. ř. s. a je úkonem ve smyslu §70 písm. a) s. ř. s. z přezkumu
vyloučeným.
Jak z výše uvedeného vyplývá, takový závěr by byl nepochybně na místě tehdy,
pokud žalovaný není povinnou osobou podle zákona č. 106/1999 Sb., neboť pokud se na něj
tento zákon nevztahuje, nemá povinnost podle něho postupovat a ani pravomoc vydávat
rozhodnutí v případech kdy povinnost rozhodovat zákon ukládá. V takovém případě
by nebylo možno na sdělení žalovaného nahlížet jako na rozhodnutí o odepření informace
schopné přezkumu ve správním soudnictví ve smyslu §70 písm. a) ve spojení s §65 odst.
1 s. ř. s. a byl by dán důvod pro odmítnutí žaloby pro její nepřípustnost. Pokud však žalovaný
náleží do okruhu povinných osob, jimž zákon č. 106/1999 Sb. povinnost poskytovat
informace ukládá, pak jej stíhala povinnost v případě odepření informace vydat
o tom rozhodnutí a bylo na městském soudu žalobou napadené sdělení žalovaného, jímž bylo
vyřízeno odvolání žalobce, přezkoumat z hlediska jeho zákonnosti či deklarovat jeho
nicotnost.
Jestliže se proto městský soud těmito skutečnostmi rozhodnými pro závěr
o nepřípustnosti žaloby ve svém rozhodnutí nezabýval, je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů. Kasační stížnost je důvodnou.
Nejvyšší správní soud proto zrušil napadené usnesení (§110 odst. 1 věta prvá s. ř. s.)
a věc vrátil městskému soudu k dalšímu řízení. V něm, vázán právním názorem vysloveným
v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne též o náhradě nákladů řízení o kasační
stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 5. ledna 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu