ECLI:CZ:NSS:2009:1.AS.110.2008:99
sp. zn. 1 As 110/2008 - 99
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové a soudců
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Zdeňka Kühna v právní věci žalobkyně CE WOOD, a. s., se sídlem
Zlínské Paseky 3662, 760 01 Zlín, zastoupené Mgr. Radkem Pokorným, advokátem se sídlem
Karolíny Světlé 301/8, 110 00 Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu zahraničních věcí, se sídlem
Loretánské náměstí 5, 118 00 Praha 1, proti rozhodnutí ministra ze dne 13. 7. 2007,
č. j. 121183/2007 - KM, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze
ze dne 23. 9. 2008, č. j. 11 Ca 200/2007 - 57,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 23. 9. 2008, č. j. 11 Ca 200/2007 - 57,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 13. 7. 2007 zamítl ministr zahraničních věcí rozklad proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 12. 6. 2007, jímž žalovaný jako povinný subjekt podle zákona č. 106/1999 Sb.,
o svobodném přístupu k informacím, odmítl žádost žalobkyně o poskytnutí informace ve formě textu
(kopie) odůvodněného stanoviska Evropské komise ve smyslu čl. 226 Smlouvy o založení Evropského
společenství, registrovaného Generálním sekretariátem Komise pod č. 2005/4319, které bylo
Evropskou komisí zasláno České republice ve věci zadávání veřejných zakázek společností L. Č., s. p.
Žalovaný totiž dospěl k závěru, že na požadovanou informaci dopadá výjimka podle §11 odst. 4 písm.
b) zákona o svobodném přístupu k informacím, neboť informace se týká rozhodovací činnosti soudů,
konkrétně řízení o porušení smlouvy před Soudním dvorem Evropských společenství (byť
v prejudiciální fázi před Evropskou komisí).
Proti rozhodnutí ministra brojila žalobkyně žalobou k Městskému soudu v Praze; městský soud
napadené rozhodnutí přezkoumal a svým rozsudkem ze dne 23. 9. 2008 žalobu zamítl.
Předmětný rozsudek napadla žalobkyně včasnou kasační stížností z důvodů uvedených
pod §103 písm. a) a d) s. ř. s. V případě nesprávně posouzené právní otázky žalobkyně městskému
soudu vytkla, že řízení před Evropskou komisí (prejudiciální fáze v rámci řízení o porušení smlouvy
podle čl. 226 Smlouvy o založení Evropského společenství) a jeho případný výsledek v podobě
odůvodněného stanoviska nelze považovat za rozhodovací činnost soudů, neboť Komise není soudem
národním ani nadnárodním. Podle žalobkyně je třeba pojmem „rozhodovací činnost soudů“ rozumět
především úvahy soudu a stanoviska soudu, jak by se v dané věci mělo pokračovat; žalobkyně
k tomu odkazuje na dva nálezy Ústavního soudu. Z dikce §11 odst. 4 zákona o svobodném přístupu
k informacím dále vyplývá, že vyloučeny z poskytnutí jsou pouze informace o rozhodovací činnosti
soudů, nikoliv informace, které se k rozhodovací činnosti soudů pouze vztahují; odůvodněné
stanovisko Komise lze pak považovat nanejvýš za dokument, který se vztahuje k rozhodovací činnosti
Soudního dvora Evropských společenství, resp. za dokument, jenž předchází samotnému zahájení
soudního řízení před Soudním dvorem.
Žalobkyně dále považuje za naprosto irelevantní část odůvodnění rozsudku městského soudu,
kde městský soud s poukazem na rozhodovací činnost Soudního dvora Evropských společenství
dovodil důvěrnost ohledně výsledků šetření, které by mohly vést Komisi k zahájení řízení o porušení
smlouvy, a uzavřel, že zpřístupnění dokumentů týkajících se jednání mezi Evropskou komisí
a dotyčným členským státem by mohlo narušit řádný průběh řízení o porušení smlouvy.
Podle žalobkyně zákon o přístupu k informacím neimplementuje žádný komunitární předpis,
a není tedy důvodu, proč by měl být vykládán ve světle rozhodovací praxe evropských orgánů.
Tímto tvrzením nelze nijak odůvodnit zamítnutí žaloby.
Žalobkyně rovněž považuje napadený rozsudek městského soudu za nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů, když se městský soud opakovaně spokojil pouze s odkazem na vyjádření
ministra zahraničních věcí, aniž dané tvrzení řádně zhodnotil, což žalobkyně dokládá výtahy
z rozsudku. Podle žalobkyně nelze považovat za dostatečné odůvodnění situaci, kdy soud
pouze přejímá závěry žalovaného, aniž by je sám řádně posoudil a uvedl, z jakých důvodů
a proč považuje námitky žalobkyně za liché, mylné nebo vyvrácené. Stejně tak městský soud
bez jakéhokoliv zhodnocení či poznámky uvedl část rozsudku Soudního dvora Evropských
společenství, aniž by tento rozsudek byl soudu předložen jako důkaz.
Ze všech výše uvedených důvodů žalobkyně navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil napadený
rozsudek Městského soudu v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti podotknul, že nálezy Ústavního soudu,
jichž se žalobkyně dovolává, používají pojem „rozhodovací činnost soudů“ ve zcela jiné souvislosti,
a nelze je proto na daný případ použít. Pokud žalobkyně za rozhodovací činnost soudů považuje úvahy
soudu a stanoviska soudu, jak by se v dané věci mělo pokračovat, pak žalovaný tvrdí, že úvahy soudu
obvykle nemají materializovanou podobu, a tudíž podle §3 odst. 3 zákona o svobodném přístupu
k informacím nejsou informacemi ve smyslu tohoto předpisu. Žalobkyní zastávaný výklad by pak vedl
k tomu, že zákon o svobodném přístupu k informacím vylučuje z povinnosti poskytovat informace
takové informace, které vůbec nespadají do jeho působnosti. Nesprávný je rovněž názor žalobkyně,
že §11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu k informacím dopadá pouze na dokumenty
vytvořené soudem, neboť uvedené ustanovení chrání soudní řízení jako takové včetně jeho účastníků
před nežádoucími vlivy okolí. Chráněny jsou tedy jakékoliv dokumenty bezprostředně spjaté
se soudním řízením včetně podání účastníků. K povaze prejudiciálního řízení před Evropskou komisí
žalovaný uvedl, že se nejedná o řízení správní povahy, ale o přípravnou fázi soudního řízení obdobnou
řízení smírčímu. Žalovaný rovněž zdůraznil bezprostřední propojení prejudiciální a judiciální fáze
řízení dle čl. 226 a 228 Smlouvy o založení Evropského společenství, v němž druhá fáze přímo vychází
z první. V takto nastaveném řízení by ochrana dokumentů pouze ve fázi judiciální ztrácela smysl.
Žalovaný rovněž s odkazem na rozsudek Soudního dvora ve věci Marleasing odmítá názor žalobkyně,
že zákon o svobodném přístupu k informacím nemůže být vykládán ve světle komunitárního práva.
Žalovaný klade důraz i na účel zákona o svobodném přístupu k informacím, jímž je kontrola činnosti
veřejné správy, kdežto žalobkyně chce požadované informace zjevně využít pro soukromé účely
ve vnitrostátních soudních sporech. Žalovaný konečně nepovažuje za důvodnou ani námitku
nepřezkoumatelnosti rozhodnutí městského soudu: z odůvodnění rozsudku je zcela zřejmé,
proč městský soud považoval argumenty žalobkyně za liché, mylné či vyvrácené, byť tak v několika
bodech učinil odkazem na argumenty žalovaného.
Kasační stížnost je důvodná.
Nejvyšší správní soud se před zkoumáním věci samé musel nejprve vypořádat s případnými
vadami, ke kterým je povinen přihlížet vždy z moci úřední. Nejvyšší správní soud totiž v souladu
s §109 odst. 3 s. ř. s. není vázán důvody kasační stížnosti, bylo-li řízení před soudem zmatečné
[§103 odst. 1 písm. c)] nebo bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d)],
jakož i v případech, kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
Při posuzování otázky možné nepřezkoumatelnosti rozsudku městského soudu vyšel
Nejvyšší správní soud z usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 15. 1. 2008,
č. j. 2 As 34/2006 - 73, publikovaného pod č. 1546/2008 Sb. NSS, kde se rozšířený senát vyjádřil
mimo jiné i k povaze §76 odst. 1 s. ř. s. Podle rozšířeného senátu „ustanovení §76 odst. 1 s. ř. s. upravuje
postup soudu v případech, kdy soud může rozhodnutí zrušit i bez nařízení jednání - z toho lze dovodit jen to, že případy
tam uvedené jsou důvodem ke zrušení správního rozhodnutí. Výslovně předpokládá postup z moci úřední - tj. bez návrhu
- pouze v případě nicotnosti rozhodnutí, kterou lze vyslovit podle odst. 2 cit. ustanovení. Z povahy vady pak postup
z moci úřední přichází v úvahu i u vad spočívajících v nepřezkoumatelnosti podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s.,
a to proto, že nepřezkoumatelnost brání zpravidla věcnému přezkumu a posouzení důvodnosti žalobních námitek“.
Z citovaného názoru rozšířeného senátu Nejvyššího správní soudu plyne, že krajský soud
je povinen přihlížet k nepřezkoumatelnosti rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost
nebo pro nedostatek důvodů z moci úřední, tedy aniž by žalobce nepřezkoumatelnost ve své žalobě
konkrétně namítal. O nepřezkoumatelnosti pro nedostatek důvodů lze pak hovořit zejména v situaci,
kdy se správní orgán v rozhodnutí o odvolání (rozkladu) řádně nevypořádá se všemi odvolacími
námitkami, případně své rozhodnutí neodůvodní vůbec. Tuto vadu přitom nelze zhojit vyvrácením
odvolacích námitek ve vyjádření k žalobě, příp. v kasační stížnosti (viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 19. 12. 2008, č. j. 8 Afs 66/2008 - 71, www.nssoud.cz). V případě nepřezkoumatelnosti
rozhodnutí správního orgánu je tedy krajský soud povinen toto rozhodnutí v souladu s §76 odst. 1
písm. a) s. ř. s. ex offo bez jednání zrušit; naopak přezkoumá-li krajský soud rozhodnutí žalovaného,
které pro absenci odůvodnění nebylo přezkoumání vůbec způsobilé, zatíží vadou nepřezkoumatelnosti
i své rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 13. 6. 2007,
č. j. 5 Afs 115/2006 - 91, www.nssoud.cz).
Při aplikaci uvedených úvah na předkládanou věc musel kasační soud dospět k závěru,
že rozhodnutí městského soudu je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Žalobce
proti rozhodnutí žalovaného o odmítnutí žádosti o informaci podal rozklad, v němž podrobně
zdůvodňoval nezákonnost rozhodnutí žalovaného. Ministr zahraničních věcí rozklad zamítl
a odůvodnil jej následujícím čtyřřádkovým odůvodněním: „v projednávané otázce, tedy zda může povinná osoba
ve smyslu ustanovení §11 odst. 4 písm. b) zákona č. 106/1999 Sb. odmítnout poskytnutí informace,
týká-li se informace řízení před Komisí ES, se plně ztotožňuji s názorem Ministerstva zahraničních věcí,
tak jak byl vyjádřen v odůvodnění napadeného rozhodnutí“. Takové odůvodnění však není způsobilé
jakéhokoliv přezkumu, neboť v rozporu s §68 odst. 3 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád, z něj nejsou
vůbec patrné důvody výroku rozhodnutí, podklady pro jeho vydání, úvahy, kterými se ministr řídil
při jejich hodnocení a při výkladu právních předpisů, a informace o tom, jak se ministr vypořádal
s návrhy a námitkami žalobkyně.
Nejvyššímu správnímu soudu pak není zřejmé, jak mohl městský soud přezkoumat rozhodnutí
ministra, když důvody tohoto rozhodnutí z něj vůbec nejsou patrny. Městský soud se sice otázkou
přezkoumatelnosti ve svém rozsudku zabýval, podle názoru zdejšího soudu ji však vyhodnotil
nesprávně. Podle městského soudu ministr rozklad zamítl z toho důvodu, že v případě žádosti
žalobkyně brání poskytnutí informace §11 odst. 4 písm. b) zákona o svobodném přístupu
k informacím. Byť by bylo možno takový názor ministra z odůvodnění rozhodnutí o rozkladu dovodit,
není tento názor podepřen jakoukoliv přezkoumatelnou úvahou ministra o tom, proč zastává
právě tento závěr, chybí relevantní rozbor právních předpisů a jeho aplikace na skutkový stav případu.
V neposlední řadě se rozhodnutí o rozkladu nijak nevypořádalo s námitkami žalobkyně uvedenými
v odvolání. Jakkoliv se ministr mohl ztotožnit s názorem žalovaného v této věci, je jeho povinností
se jednotlivými námitkami žalobkyně zabývat a uvést, proč je považuje za nedůvodné.
Jinak se totiž žalobkyně nemůže objektivně dozvědět, proč byl její rozklad zamítnut.
Zcela chybná je pak úvaha městského soudu v tom směru, že žalobkyně v podané žalobě uplatnila
jedinou žalobní námitku týkající se nesprávného právního posouzení předmětu žádosti o informace,
a proto neshledal soud odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí nedostatečným v takové míře,
aby mohlo způsobit nezákonnost pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Při posuzování
nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí však soud nemůže tuto otázku řešit ve vztahu k obsahu
žaloby: na žalobě samotný fakt nepřezkoumatelnosti správního rozhodnutí nijak nezávisí. Soud
se naopak musí zabývat nepřezkoumatelnosí správního rozhodnutí ve vztahu k zákonným požadavkům
na odůvodnění správního rozhodnutí, resp. ve vztahu k tomu, zda se správní orgán dostatečně
vypořádal s námitkami a návrhy vznesenými účastníkem řízení.
Z odůvodnění napadeného rozsudku je také zřejmé, že městský soud při posuzování žaloby nevyšel
z rozhodnutí ministra o rozkladu, ale zejména z vyjádření žalovaného k žalobě, kde se žalovaný
podrobně vypořádal s námitkami uvedenými v žalobě; jak však bylo uvedeno výše, nepřezkoumatelnost
správního rozhodnutí nemůže správní orgán napravovat ve fázi žalobní či kasační. Nejvyšší správní
soud proto uzavírá, že jediným možným řešením zahájeného žalobního řízení byl postup městského
soudu podle §76 odst. 1 písm. a) s. ř. s., na základě kterého měl městský soud rozhodnutí ministra
zahraničních věcí o rozkladu zrušit pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů.
Jelikož tak městský soud neučinil, zatížil vadou nepřezkoumatelnosti i své rozhodnutí, jak vyplývá
z výše uvedené prejudikatury, a tím je dán kasační důvod podle §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud se za této situace musel ještě zabývat tím, zda je povinen odpovědět
i na námitky žalobkyně uplatněné v kasační stížnosti – tj. nesprávné posouzení právní otázky soudem
a nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Při řešení této otázky aplikoval Nejvyšší správní soud
usnesení rozšířeného senátu zdejšího soudu ze dne 19. 2. 2008, č. j. 7 Afs 212/2006 - 74,
www.nssoud.cz. V tomto usnesení rozšířený senát vyslovil, že „krajský soud v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu (podobně též Nejvyšší správní soud v řízení o kasační stížnosti) není oprávněn vyhnout se hodnocení
těch skutkových a právních otázek, které, jelikož se jimi orgán či soud, jehož rozhodnutí se přezkoumává, v potřebné
míře zabýval, samy o sobě předmětem přezkumu být mohou, poukazem na to, že ve vztahu k jiným skutkovým
či právním otázkám, od předchozích oddělitelným, je napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné. Nejvyšší správní soud
podotýká, že zabývat se těmito oddělitelnými otázkami je nutno jen tehdy, má-li jejich řešení význam pro další řízení
a rozhodnutí ve věci (či lze-li vzhledem k okolnostem rozumně předpokládat, že takový význam mít bude).
Pokud se však s ohledem na dosavadní výsledky řízení, povahu věci či z jiných důvodů stávají v důsledku zrušovacího
rozhodnutí pro nepřezkoumatelnost některé skutkové a právní otázky (a k nim směřující žalobní či stížní námitky)
bezpředmětnými, není nutno se jimi zabývat; postačí toliko zdůvodnit, proč je má soud v daném řízení nadále
za bezpředmětné“.
S ohledem na skutečnost, že rozhodnutí ministra o rozkladu je jako celek nepřezkoumatelné
a neexistují tak jeho oddělené části, které by mohly být předmětem přezkumu v žalobním řízení
před městským soudem a následně v kasačním řízení před zdejším soudem, nemůže se Nejvyšší správní
soud smysluplně zbylými kasačními námitkami zabývat. To platí nejen pro námitky směřující
do nesprávně posouzené právní otázky soudem, ale i pro žalobkyní tvrzenou nepřezkoumatelnost
rozsudku pro nedostatek důvodů spočívající v převzetí argumentace žalovaného: jelikož městský soud
vůbec neměl (resp. na podkladu rozhodnutí ministra o rozkladu ani nemohl) hodnotit právní otázky
vznesené žalobkyní, nemůže se zdejší soud v kasačním řízení zabývat tím, zda tak městský soud učinil
správně, ani tím, zda tak učinil přezkoumatelným způsobem.
S ohledem na výše uvedené Nejvyšší správní soud zrušil napadené rozhodnutí Městského soudu
v Praze a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž bude městský soud vázán názorem vysloveným
v rozsudku zdejšího soudu. Městský soud bude postupovat z úřední povinnosti podle §76 odst. 1 písm.
a) s. ř. s. a rozhodnutí ministra zruší pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. V novém řízení
rozhodne městský soud i o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. ledna 2009
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu