ECLI:CZ:NSS:2014:1.AS.129.2014:35
sp. zn. 1 As 129/2014 - 35
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobkyně: Teplárna
Liberec, a. s., se sídlem tř. Dr. Milady Horákové 641/34a, 460 01 Liberec 4, zastoupená
Mgr. Martinem Pecklem, advokátem se sídlem Italská 27, 120 00 Praha 2, proti žalovanému:
Krajský úřad Libereckého kraje, se sídlem U Jezu 642/2a, 461 80 Liberec 2, proti rozhodn utí
žalovaného ze dne 8. 10. 2013, sp. zn. OÚPSŘ 308/2013- 330-rozh., o kasační stížnosti žalobkyně
proti rozsudku Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci ze dne 28. 8. 2014,
č. j. 59 A 110/2013 – 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Žalobkyně je vlastníkem přípojky a části soustavy zásobování tepelnou energií v Liberci
(dále jen „SZTE“) v okolí bytových domů č. p. 1415 a 1416 v Liberci XXX, ul. Vnitřní.
Dne 24. 7. 2013 vydal Magistrát města Liberec, odbor stavební úřad (dále jen „stavební úřad“) ,
na žádost Bytového družstva Vnitřní 1415 a 1416 pod č. j. SURR/7130/080620/13- So, stavební
povolení na stavbu „Stavební úpravy pro změnu vytápění a ohřev bytových domů č. p. 1415 a 1416, ulice
Vnitřní, Liberec XXX“. Uvedená stavba spočívá v osazení dvou plynových kondenzačních kotlů
v samostatném prostoru v suterénu bytového domu č. p. 1415, s nasáváním spalovacího vzduchu
na fasádě a s odtahem spalin fasádním komínem, který má být vyveden svisle nad střechu
a ukončen minimálně 0,5 metru nad úrovní atiky. Součástí stavby jsou dále stavební úpravy
spočívající ve zhotovení prostupů ve svislé konstrukci objektu pro instalaci komínu a sání
vzduchu, zhotovení nutných potrubních rozvodů apod. Realizací stavby má dojít ke změně
způsobu vytápění bytových domů, a to nahrazení vytápění ze SZTE vytápěním z lokálního
zdroje.
[2] Proti rozhodnutí o vydání stavebního povolení podala žalobkyně odvolání, v němž
zejména namítala, že se stavební úřad nevypořádal se splněním p odmínek stanovených v zákoně
č. 458/2000 Sb., o podmínkách podnikání a o výkonu státní správy v energetických odvětvích
a o změně některých zákonů (energetický zákon), v zákoně č. 201/2012 Sb., o ochraně ovzduší ,
a v zákoně č. 183/2006 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), a dále
souladem stavby s veřejným zájmem.
[3] Žalovaný odvolání žalobkyně v záhlaví označeným rozhodnutím zamítl. Uvedl,
že byl zjištěn stav, o kterém nejsou důvodné pochybnosti, a že do vlastnictví žalobkyně
předmětnou stavbou nebude zasahováno. Zákonné podmínky pro vydání stavebního povolení
byly podle žalovaného naplněny.
II. Shrnutí rozsudku krajského soudu
[4] Proti rozhodnutí žalovaného brojila žalobkyně u Krajského soudu v Ústí
nad Labem - pobočky v Liberci. Ten rozsudkem ze dne 28. 8. 2014, č. j. 59 A 110/2013 – 78,
žalobu zamítl.
[5] Krajský soud se ztotožnil s názorem žalovaného, že žalobkyně mohla jako účastník řízení
úspěšně vznášet podle §114 odst. 1 stavebního zákona jen ty námitky, kterými poukáže na přímé
dotčení svých práv, tj. práv odpovídajícíc h věcnému břemeni za účelem přístupu ke svému
rozvodovému zařízení v předmětných bytových domech, resp. vlastnických práv. Soud odkázal
také na rozsudky Nejvyššího správního soudu, které tento závěr potvrzují.
[6] Pokud se žalobkyně domáhala ochrany svého vlastnického práva k SZTE, činila tak podle
soudu obecně. Z obsahu správního spisu přitom podle krajského soudu nevyplývá, že by právo
žalobkyně odpovídající zákonnému věcnému břemeni přístupu mělo být omezeno ; žalobkyni
ve výkonu vlastnických práv k jejímu zařízení nic nebrání. Z žádného právního předpisu neplyne
povinnost správních orgánů ve stavebním řízení zjišťovat, jak se změna způsobu vytápění dotkne
provozování SZTE žalobkyně jako celku. Otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce
ekonomiky provozu SZTE tak nemohla být řešena v probíhajícím stavebním řízení a nemohla
být sama o sobě důvodem pro odepření vydání povolení na změnu způsobu vytápění. Žalobkyně
se proto ani před správním soudem nemůže s úspěchem dovolávat ochrany těchto práv
s odkazem na ochranu veřejného zájmu. Změna způsobu vytápění spočívající v odpojení
bytových domů od SZTE žalobkyně a připojení na nový zdroj tepelné energie má svůj
soukromoprávní aspekt; nesouvisí s umístěním nového zdroje vytápění, ale až s ukončením
odběru tepelné energie ze SZTE. Z uvedeného důvodu soud neprovedl dokazování posudkem
týkajícím se dopadů odpojení objektů v lokalitě Liberec - Františkov, který žalobkyně předložila.
[7] Soud nevyhověl ani námitce nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného z důvodu
nedostatečného odůvodnění. Žalobkyně nespecifikovala, jakými námitkami se žalovaný
nezabýval. Soud proto jen v obecné rovině konstatoval, že rozhodnutí správních orgánů
za nepřezkoumatelná nepovažuje.
[8] Nedůvodné jsou dle soudu také námitky týkající se rozporu napadeného rozhodnutí
s §77 odst. 5 energetického zákona. Soud se ztotožnil se závěrem žalovaného, že z Územní
energetické koncepce města Liberec ani z Krajské územní koncepce Libereckého kraje nelze
dovodit povinnost využívat v dosahu centrální zdroj tepla (CZT), resp. SZTE jedině tohoto
zdroje. Uvedený výklad odpovídá přiměřené svobodě volby systému vytápění i závěrům
obsaženým ve Stanovisku a metodice k odpojování od centralizovaného zásobování teplem
Ministerstva pro místní rozvoj z listopadu 2011.
[9] Krajský soud neshledal ani namítaný nesoulad se zákonem o ochraně ovzduší, neboť
námitky týkající se porušení zájmů chráněných tímto zákonem jsou nad rámec oprávnění
žalobkyně vznášet připomínky k povolované stavbě dle §114 odst. 1 stavebního zákona.
Vzhledem k tomu, že je žalobkyně právnickou osobou, nemohla být zkrácena na právu
na příznivé životní prostředí. Ustanovení §3 odst. 8 zákona o ochraně ovzduší navíc není
koncipováno k ochraně SZTE žalobkyně a nezakládá jí žádné veřejné právo zásobovat fyzické
a právnické osoby tepelnou energií, ani právo, aby jako vlastník SZTE vystupoval a k ochraně
veřejných zájmů na úseku ochrany ovzduší. Žalobkyně nemůže namítat ani nesprávný způsob
doložení nákladů na vytápění jiným způsobem než ze SZTE. Proto soud nevyhověl návrhu
žalobkyně na doplnění dokazování listinou, která se vztahovala ke způsobu, jakým mají být
porovnávány ceny vytápění.
[10] K námitce absence územního řízení soud konstatoval, že ji žalobkyně nespojila
s konkrétním tvrzením o tom, jak se tento postup ze strany správních orgánů negativně dotkl
jejího právního postavení. Námitka tak nemůže být důvodná.
[11] Soud dále nesouhlasil s tím, že by postup odvolacího orgánu dle §149 odst. 4 zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu, nebyl podmíněn odvolacími námitkami a odvolací orgán
by musel dle tohoto ustanovení postupovat vždy, přezkoumává -li dle §89 odst. 2 správního řádu
soulad prvostupňového rozhodnutí a řízení, které jeho rozhodnutí předcházelo , se zákonem.
Pokud si žalovaný vyhodnotil, že námitky žalobkyně týkající se závazných stanovisek dotčených
orgánů státní správy nesměřují k ochraně jejích věcných práv, nebyl povinen v odvolacím řízení
postupovat podle §149 odst. 4 správního řádu. Nezákonnosti napadeného rozhodnutí v tomto
směru se tudíž žalobkyně nemůže úspěšně dovolávat ani ve své žalobě.
III. Kasační stížnost
[12] Žalobkyně (dále též „stěžovatelka“) podala proti rozsudku krajského soudu kasační
stížnost z důvodů podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“), tj. pro nesprávné posouzení právní
otázky soudem, pro vady řízení předcházejícího správního řízení, pro něž měl krajský soud
rozhodnutí žalovaného zrušit, a pro nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku.
[13] Nesprávné posouzení právní otázky spočívá podle stěžovatelky v hodnocení otázky
přípustnosti námitek vznášených ve stavebním řízení krajským soudem. Stěžovatelka námitkami
poukazovala zejména na rozpor stavby – tj. předmětné změny způsobu vytápění – s právními
předpisy. Její námitky lze nepochybně podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
dle §114 odst. 1 stavebního zákona. I kdyby tyto námitky byly nad rámec stanovený stavebním
zákonem, jak konstatoval krajský soud, měly správní orgány povinnost se jimi zabývat
a vypořádat se s nimi. Námitky totiž poukazovaly na zásadní porušení zákona v souvislosti
s předmětnou změnou způsobu vytápění.
[14] Dále stěžovatelka namítla, že stavbou byla přímo dotčena její vlastnická práva k SZTE,
neboť odpojením vytápěného objektu od SZTE vzniká v systému řada problémů rázu
technického, zejména dochází ke snížení jeho provozuschopnosti z důvodu změny hydraulických
parametrů. Tento závěr vyplývá i např. ze stanoviska odboru stavebního řádu Ministerstva
pro místní rozvoj ze dne 4. 3. 2009, č. j. 36919/09 - 82, publikovaného ve Stavebně správní praxi,
příloze časopisu Urbanismus a územní rozvoj, ročník XII, č. 4/2009, a dále i z posudku
vypracovaného pro objekty v lokalitě Liberec - Františkov, kde se nachází další objekty
odpojované od SZTE. Tím, že krajský soud navržený důkaz neprovedl, zatížil řízení
před ním závažnou procesní vadou, která způsobuje nepřezkoumatelnost rozsudku.
[15] Stěžovatelka poznamenala, že m ezi povolením výstavby lokální plynové kotelny
a odpojením bytového domu od SZTE existuje přímý kauzální vztah. Neobstojí proto argument
soudu, že příčinou odpojení je ukončení soukromoprávní smlouvy mezi žalobkyní a stavebníkem,
neboť to je pouze formálním aktem podmíněným povolením výstavby lokální plynové kotelny.
Práva stěžovatelky nemají pouze soukromoprávní charakter i z toho důvodu, že SZTE je podle
příslušných ustanovení energetického zákona zřizována a provozována ve veřejném zájmu.
K podání žaloby za účelem ochrany veřejného zájmu přitom nejsou oprávněna jenom občanská
sdružení, jak uvádí krajský soud. Takový závěr nemá oporu v právních předpisech, konkrétně
ani v §65 odst. 2 s. ř. s.
[16] Změna způsobu vytápění má za následek zkrácení hmotných práv stěžovatelky. Jedná
se nejen o fyzický zásah do konkrétního potrubí, nýbrž i o dopady na SZTE či její část v příslušné
lokalitě jako celek. Ve stavebním řízení byla současně zkrácena i procesní práva stěžovatelky,
neboť správní orgány se nevypořádaly s námitkami stěžovatelky s odkazem na jejich údajnou
nepřípustnost. Nesprávné je dále hodnocení krajského soudu, že povolením lokálního plynového
kotle zůstane nedotčeno věcné břemeno stěžovatelky k umístění příslušné přípojky. Po přepojení
topného systému na lokální kotel se přípojka stane naprosto nadbytečnou. Krajský
soud podle stěžovatelky nesprávně přistupuje k otázce dotčenosti SZTE v rovině čistě
soukromoprávní a zcela přehlíží, že SZTE je soustavou zřizovanou a provozovanou ve veřejném
zájmu, což se projevuje například v kontraktační povinnosti držitele licence na výrobu
nebo rozvod tepelné energie ve vztahu k odběrateli tepelné energie.
[17] Krajský soud se nijak nevyjádřil ani k argumentaci stěžovatelky týkající se zcela zjevných
rozporů v odůvodnění rozhodnutí a jeho nesrozumitelnosti, pokud jde o posouzení vlivu změny
způsobu vytápění na provozuschopnost SZTE. Rozsudek je proto nepřezkoumatelný
pro nedostatek důvodů.
[18] Nezákonnost rozsudku dále stěžovatelka spatřovala v nesprávném posouzení splnění
podmínek pro odpojení od centrálního vytápění podle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší.
Změna způsobu vytápění může být povolena pouze tehdy, jestliže je zásobování teplem ze SZTE
pro stavebníka ekonomicky nepřijatelné. Tento závěr je potvrzen i rozsudkem Nejvyššího
správního soudu ze dne 29. 3. 2007, č. j. 1 As 16/2006 – 54, a také stanoviskem Ministerstva
pro místní rozvoj („Změna způsobu vytápění v souvislosti s odpojením soustavy zásobování
tepelnou energií – metodická pomůcka odboru stavebního řádu Ministerstva pro místní rozvoj“).
Ekonomickou nepřijatelnost zásobování teplem ze SZTE v žádném případě neprokazuje
stavebníkem předložená technická zpráva. Nezjištění skutkového stavu v řízení před správními
orgány tak představuje podstatnou vadu řízení ve smyslu §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Pokud
krajský soud takový postup potvrdil, dopustil se nesprávného právního posouzení věci. Došlo
tak k upření přístupu stěžovatelky ke spravedlnosti a tím porušení je jího základního práva
dle čl. 36 odst. 2 Listiny.
[19] Podle stěžovatelky dále krajský soud nezákonně posoudil otázku splnění podmínky
souladu předmětné změny způsobu vytápění s územní energetickou koncepcí ve smyslu
§77 odst. 5 energetického zákona. Podle územní energetické koncepce Statutárního města
Liberce pro mimocentrální oblast, kde se nachází i předmětné bytové domy, platí, že „dodávkové
teplo je třeba upřednostňovat všude v dosahu vybudované soustavy CZT. Zemní plyn lze preferovat při splnění
podmínek ekonomické a ekologické přijatelnosti v lokalitách nedostupných ze systému CZT.“ Územní
energetická koncepce tedy jednoznačně preferuje zásobování teplem ze SZTE a zásobování
na bázi zemního plynu podmiňuje nedostupností systému CZT, resp. SZTE. Krajský soud
pochybil, pokud měl za to, že územní energetická koncepce (část 3.1.1) obsahuje pouze určitá
doporučení z hlediska nakládání s energiemi a nezakládá přímo povinnost využití tepelné
energie ze SZTE. Podle stěžovatelky tak měly správní orgány posoudit a náležitě odůvodnit,
kdy a na základě jakých úvah a důkazů považují provedení předmětné stavby za souladné
s územní energetickou koncepcí.
[20] Nesprávně byla posouzena také povinnost stavebního úřadu provést územní řízení
podle stavebního zákona. Dopady stavby na soustavu zásobování tepelnou energií totiž mohou
být komplexně a kvalifikovaně posouzeny právě v územním řízení, ve kterém mohou
jeho účastníci předkládat návrhy, vyjádření, účastnit se jednání a p odobně.
[21] Nezákonnost rozsudku tkví dle stěžovatelky dále v nesprávném posouzení povinnosti
žalovaného dbát na dodržení procesních práv stěžovatelky ve správním řízení a na dodržování
základních zásad činnosti správních orgánů. Ve stavebním řízení byla porušena procesní práva
stěžovatelky stanovená v §89 odst. 2, §149 odst. 4 a §2 odst. 1 a odst. 4, §3 a §4 odst. 4
správního řádu. I přes upozornění na porušení většiny uvedených ustanovení správního řádu
se krajský soud s námitkami uplatněnými v žalobě nevypořádal, s výjimkou argumentace
k §149 odst. 4 správního řádu, se kterou ovšem stěžovatelka nesouhlasí.
[22] Ze všech shora uvedených důvodů stěžovatelka navrhla, aby Nejvyšší správní soud zrušil
jak rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem – pobočky v Liberci, tak rozhodnutí správních
orgánů obou stupňů.
IV. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[23] Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že on i příslušný stavební úřad
postupovali při vydání předmětných rozhodnutí v souladu se zákonem a soud zcela správně
žalobu zamítl. Navrhl proto, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl.
V. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[24] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas, osobou oprávněnou a je přípustná. Důvodnost kasační stížnosti posoudil Nejvyšší správní
soud v mezích jejího rozsahu a uplatněných důvodů a zkoumal přitom, zda napadené rozhodnutí
netrpí vadami, k nimž je povinen přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3, 4 s. ř. s.).
[25] Kasační stížnost není důvodná.
[26] Nejprve se kasační soud zabýval tvrzenou nepřezkoumatelností napadeného rozsudku
krajského soudu (V. A), dále nezákonností spočívající v nesprávném posouzení právních otázek
krajským soudem (V. B) a závěrem hodnotil namítané vady předcházejícího správního řízení
(V. C).
V. A) Namítaná nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu
[27] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku spatřovala stěžovatelka jednak v tom,
že krajský soud neprovedl navrhovaný důkaz – posudek k dopadům odpojení objektů v lokalitě
Liberec-Františkov, včetně jeho přílohy. V této souvislosti Nejvyšší správní soud poznamenává,
že za nepřezkoumatelný by bylo možné rozsudek považovat pouze v případě, že by neprovedení
důkazů nebylo zdůvodněno (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 1. 4. 2008,
č. j. 9 Azs 15/2008 - 108). V posuzovaném případě však krajský soud zcela jasně vysvětlil,
že nedoplnil dokazování z toho důvodu, že otázka zhoršení provozuschopnosti či dokonce
ekonomiky provozu SZTE (což byla skutečnost, kterou měl navrhovaný důkaz prokazovat)
nemohla být za daného legislativního rámce řešena v probíhajícím řízení a nemohla být sama
o sobě důvodem pro odepření vydání stavebního povolení na změnu způsobu vytápění
při splnění zákonných podmínek. Dotčení práv stěžovatelky, které měl důkaz prokazovat, bylo
totiž podle krajského soudu vyvoláno jinou skutečností, a sice ukončením soukromoprávního
vztahu mezi stěžovatelkou a stavebníkem a následným zastavením dodávky tepelné energie
do předmětných bytových domů. Kromě toho, že závěr krajského soudu o neprovedení
předmětného důkazu je řádně odůvodněn, Nejvyšší správní soud jej také pokládá za věcně
správný (viz níže body [37] až [39]). Krajský soud se tedy nedopustil ani jiného pochybení
tím, že dokazování navrženou listinou neprovedl.
[28] Za další důvod nepřezkoumatelnosti rozsudku považuje stěžovatelka nevypořádání
se s žalobními námitkami, kterými poukazovala na zjevnou nesrozumitelnost rozhodnutí
a na rozpory v argumentaci žalovaného týkající se souladu stavby s veřejným zájmem a posouzení
dopadů stavby na SZTE. Nejvyšší správní soud k tomu uvádí, že s touto námitkou se sice krajský
soud nevypořádal výslovně, nicméně z odůvodnění napadeného rozsudku je jednoznačně
seznatelné, že krajský soud nepovažoval rozhodnutí žalovaného za nepřezkoumatelné a naopak
se se závěry žalovaného k těmto otázkám ztotožnil (k tomu viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publikovaný pod č. 133/2004 Sb. NSS) .
Z rozsudku krajského soudu jasně vyplývá, že otázku souladu stavby s veřejným zájmem a stejně
tak její dopady na okolí nemůže stavební úřad řešit k námitce stěžovatelky, neboť taková námitka
přesahuje rámec stanovený §114 odst. 1 stavebního zákona. Danou otázku stavební úřad
hodnotil na základě závazných stanovisek dotčených orgánů, která byla předložena spolu
s žádostí o vydání stavebního povolení.
[29] Nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu nezpůsobuje ani skutečnost, že krajský
soud výslovně nereagoval na tvrzené porušení základních zásad předcházejícího správního řízení.
Žalobkyně v podané žalobě namítala porušení §2 odst. 1 a 4, §3 a §4 odst. 4 správního řádu
pouze v obecné rovině. Svá tvrzení o porušení procesních práv konkretizovala výlučně ve vztahu
k namítanému porušení §89 a §149 odst. 4 správního řádu ; těmito řádně uplatněnými žalobními
body se krajský soud v rozsudku náležitě vypořádal. Neměl však povinnost vyjadřovat
se k porušení základních zásad správního řízení a dohledávat za žalobkyni, zda citovaná
ustanovení nebyla porušena, neboť pouhé odkazy na právní předpis bez uvedení skutkových,
na daný případ individualizovaných výtek, nelze považovat za žalobní námitky
(k tomu srov. usnesení rozšířeného senátu ze dne 24. 8. 2010, č. j. 4 As 3/2008 - 78, publikované
pod č. 2162/2011 Sb. NSS).
[30] Námitky stěžovatelky týkající se nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
tak v intencích citované judikatury Nejvyššího správního soudu nejsou důvodné.
V. B) Námitka nesprávného právního posouzení přípustnosti námitek ve stavebním řízení
[31] Nejvyšší správní soud se dále věnoval námitce brojící proti posouzení přípustnosti
námitek vznášených stěžovatelkou jako účastníkem stavebního řízení dle §108 a násl. stavebního
zákona.
[32] Jak vyplývá ze stavebního povolení i z dokumentace stavby, předmětem řízení byla změna
dosavadní stavby bytových domů, resp. stavební úpravy jejich části spočívající v instalaci jiného
zdroje vytápění. Na tento způsob změny vytápění dopadá §77 odst. 5 energetického zákona,
který obsahuje speciální úpravu podmínek pro povolení stavby spočívající ve změně vytápění.
Podle tohoto ustanovení může být změna způsobu vytápění „provedena pouze na základě stavebního
řízení se souhlasem orgánů ochrany životního prostředí a v souladu s územní energetickou koncepcí“.
[33] Nejvyšší správní soud v této věci vyšel z uvedené speciální úpravy pro změnu způsobu
vytápění stanovené energetickým zákonem, dle kterého lze změnu způsobu vytápění povolit
pouze za podmínek, že:
- stavba bude povolena ve stavebním řízení;
- ke změně bude udělen souhlas orgánů ochrany životního prostředí;
- změna stavby je v souladu s územní energetickou koncepcí.
[34] Podle první z uvedených podmínek citovaného ustanovení energetického zákona
je stavebník oprávněn provést změnu stavby, resp. stavební úpravu spočívající ve změně vytápění
jen na základě stavebního povolení vydaného ve stavebním řízení. To znamená, že žádost
o změnu stavby bylo třeba projednat postupem podle ustanovení §111 až §115 stavebního
zákona, v rámci kterého stěžovatelka mohla podle §114 odst. 1 zákona uplatňovat svá práva
účastníka řízení, která jí plynula z §109 odst. 1 písm. d) stavebního zákona (podle tohoto
ustanovení je účastníkem stavebního řízení „vlastník stavby na pozemku, na kterém má být stavba
prováděna, a ten, kdo má k tomuto pozemku nebo stavbě právo odpovídající věcnému břemenu, moh ou-li být jejich
práva prováděním stavby přímo dotčena“ ).
[35] Podle §114 odst. 1 stavebního zákona „[ú]častník řízení může uplatnit námitky proti projektové
dokumentaci, způsobu provádění a užívání stavby nebo požadavkům dotčených orgánů, pokud je jimi přím o
dotčeno jeho vlastnické právo nebo právo založené smlouvou provést stavbu nebo opatření nebo právo odpovídající
věcnému břemenu k pozemku nebo stavbě. Účastník řízení ve svých námitkách uvede skutečnosti, které zakládají
jeho postavení jako účastníka řízení, a důvody podání námitek; k námitkám, které překračují rozsah uvedený
ve větě první, se nepřihlíží.“ Citované ustanovení tedy neopravňuje osobu v postavení účastníka řízení
podle §109 odst. 1 stavebního zákona k podání jakýchkoliv námitek, ale jen tak ových, které jsou
spojeny s přímým dotčením na právech zakládajících účastenství.
[36] Stěžovatelka tedy mohla být dotčena jedině na právech k tepelnému zařízení umístěnému
v bytových domech, pokud by na tomto jejím zařízení či technologii byly činěny nějaké zásahy.
Ze stavebního povolení a z přiložené dokumentace vyplývá, že změna způsobu vytápění
spočívala v instalaci plynových kotlů v samostatné místnosti a technická zpráva uvádí toliko
provedení doprovodného odpojení od SZTE uzavřením armatur na přívodech do budovy.
Stěžovatelka v odvolání ani v žalobě neuváděla žádné námitky proti projektové dokumentaci,
které by se týkaly zásahu do jejího tepelného zařízení či dotčení tohoto zařízení – přípojky
ze SZTE do bytového objektu. Námitky porušení svých vlastnických práv činila pouze v obecné
rovině poukazem na problémy technického rázu mající vliv na provozuschopnost a funkčnost
celé soustavy SZTE. Podle Nejvyššího správního soudu se však nejedná o důsledky provedení
stavebního záměru, nýbrž o důsledky ukončení soukromoprávního vztahu mezi provozovatelem
SZTE a odběratelem. Jakkoliv je motivace stavebníka patrná a prováděná změna stavby
má zřejmě vést k ukončení smluvního vztahu, jsou tyto skutečnosti na sobě zcela nezávislé.
Stěžovatelkou uváděné důsledky zjevně nastanou i v případě, že by byl smluvní vztah ukončen,
aniž by byl daný stavební záměr realizován. Mezi realizací stavebního záměru a problémy,
které stěžovatelka uváděla, tedy není přímý kauzální vztah. Domnívá -li se stěžovatelka, že by snad
právní úprava měla při ukončování smluvního vztahu více pamatovat na dopady na SZTE, není
to otázka, kterou by se měly zabývat stavební úřady (popř. následně správní soudy)
při posuzování povolení stavby.
[37] V této souvislosti lze poukázat také na obdobné závěry vyslovené v rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 92/2013 - 51: „Namítá-li stěžovatel, že předmětná
přípojka k SZTE ztratí svým neužíváním způsobilost sloužit k vytápění, jedná se dle názoru soudu o otázku
týkající se soukromoprávního vztahu mezi stěžovatelem a stavebníkem. V této souvislosti je vhodné upozornit
na úpravu obsaženou v §77 odst. 5 věta druhá energetického zákona, dle které ‚veškeré vyvolané
jednorázové náklady na provedení těchto změn a rovněž takové náklady spojené s odpojením
od rozvodného tepelného zařízení uhradí ten, kdo změnu nebo odpojení od rozvodného
tepelného zařízení požaduje‘. V žádném případě pak nelze pouze s odkazem na možné znehodnocení části
SZTE požadovat, aby stavebník již navždy setrval ve smluvním vztahu se stěžovatelem (dodavatelem tepelné
energie).“ Podobný charakter mají také další stěžovatelkou uváděné technické obtíže, které podle
ní povedou ke zvýšení nákladů na dodávku tepla.
[38] Krajský soud proto nepochybil, pokud ohledně tvrzených důsledků odpojení bytového
domu od SZTE neprováděl další dokazování listinami předloženými stěžovatelkou. Stěžovatelka
pro podporu svých tvrzení o problémech technického rázu předložila posudek k dopadům
odpojení objektů v lokalitě Liberec - Františkov, včetně přílohy – stanoviska k environmentálním
dopadům. Z jeho obsahu vyplývá vyčíslení ekonomických dopadů na provoz tepelné soustavy
a míra znečištění ovzduší odpojením domů skupiny 1+2+3+4 . Uvedené však nesouvisí s účastí
stěžovatelky ve stavebním řízení.
[39] Stěžovatelka dále namítá dotčení svého práva z věcného břemene nevyužitím přípojky
a její nadbytečností, nicméně tato námitka nesouvisí s jejím věcným právem přístupu k přípojce.
Obhospodařování této přípojky nic nebrání. Nejvyšší správní soud nepřisvědčuje kasační
námitce, že ve stavebním řízení lze vedle fyzických zásahů do soustavy projednávat i dopady
na SZTE jako celek v příslušné lokalitě. Ve stavebním řízení nejsou předmětem posuzování
žádosti o stavební povolení otázky ekonomické výhodnosti či nevýhodnosti stavby
pro stavebníka nebo jiné účastníky řízení. Námitky stěžovatelky poukazující na dotčení SZTE
jako celku, na případné (jen odhadované) zhoršení provozuschopnosti a ekonomiky provozu
SZTE z důvodů měrných teplotních a tlakových ztrát, které vyvolá nutnost přestavby SZTE,
svědčí o dopadu do ekonomické sféry stěžovatelky jako dodavatele v důsledku ztráty jednoho
z odběratelů tepelné energie. Ani v případě, že by se dopady způsobené ztrátou části
odběratelského řetězce promítly do cen ostatních odběratelů tepelné energie ze SZTE, nešlo
by o situaci vytvářející veřejný zájem, který by měl být chráněn ve stavebním řízení, nadto
stěžovatelkou jako podnikatelským subjektem. Ekonomické zájmy účastníků řízení nemohou
být předmětem posouzení ve stavebním řízení.
[40] Stěžovatelkou uplatněné námitky o veřejném zájmu na provozuschopnosti soustavy
SZTE a udržení dosavadních nákladů nelze podřadit pod námitky proti projektové dokumentaci
stavebních úprav, neboť se týkají zcela jiné roviny zájmů. Je třeba rozlišovat na jedné straně
změnu způsobu vytápění z pohledu energetického a stavebního zákona projednávanou
ve stavebním řízení a na straně druhé soukromoprávní vztah, z něhož vyplývají důsledky
spočívající v omezení dodávek tepelné energie do předmětných bytových domů a případně
i v omezení provozu SZTE. Je zřejmé, že změna způsobu vytápění není v zájmu stěžovatelky,
neboť sníží její dosavadní odbyt tepelné energie. Tento její zájem jako soukromého subjektu
není ovšem ve stavebním řízení relevantní a neurčuje postavení stěžovatelky jako účastníka
veřejnoprávního řízení. Skutečnost, že stěžovatelka provozuje SZTE dle energetického zákona
ve veřejném zájmu [§2 odst. 2 písm. c) bod 14] a že SZTE je šetrným systémem dodávek tepelné
energie v širší oblasti pro více odběratelů, nedává stěžovatelce (jako soukromé osobě
a podnikateli s tepelnou energií) právo osobovat si oproti jiným subjektům ochranu veřejných
zájmů a oponovat stavebnímu záměru jiných soukromých osob z pozice ochránce veřejných
zájmů.
[41] Žalovaný i krajský soud v dané věci postupovali nejen v souladu s tím, v jakém rozsahu
stavební zákon umožňuje kvalifikovaně (odvozeně od hmotných práv) uplatňovat námitky
ve stavebním řízení, ale řídili se i judikaturou Nejvyššího správního soudu. Ten se již v několika
svých rozsudcích (např. ze dne 3. 3. 2011, č. j. 7 As 108/2010 - 71 a ze dne 9. 11. 2011,
č. j. 9 As 52/2011 - 159), které se týkaly povolení stavby jiného zdroje tepla a jeho využití oproti
soustavě centrálního vytápění, vyslovil negativně k možnosti vznášet námitky, které přesahují
stavebním zákonem vymezený rámec. Na tuto judikaturu navázaly i rozsudky Nejvyššího
správního soudu ze dne 11. 4. 2014, č. j. 5 As 82/2013 - 56 a č. j. 5 As 89/2013 - 50, jež se týkají
obdobného případu změny vytápění z vlastního plynového zdroje v jiných bytových domech
a ukončení využívání SZTE ve vlastnictví stěžovatelky. V těchto rozsudcích Nejvyšší správní
soud opětovně konstatoval, že smyslem účastenství stěžovatelky v řízení podle ustanovení
§77 odst. 5 energetického zákona má být ochrana jejích věcných práv k nemovitosti, nikoliv
ochrana jejích podnikatelských záměrů, ekonomických zájmů a dosavadních investic do SZTE,
včetně případných investic do rekonstrukce či modernizace části rozvodného tepelného zařízení.
[42] Z kasační stížnosti vyplývá, že stěžovatelka si je uvedených právních náhledů
na její postavení vědoma, nicméně má za to, že svými námitkami nepřesáhla zákonem vymezený
rámec, neboť své oprávnění dovozuje ze speciálních zákonů - z energetického zákona
a ze zákona o ochraně ovzduší. Nejvyšší správní soud se proto zabýval i tím, zda tyto zákony
nepřiznávají stěžovatelce práva uplatňovat jiné námitky, než které jí přísluší dle stavebního
zákona.
[43] Podle ustanovení §77 odst. 5 energetického zákona je nezbytné projednat změnu
vytápění stavby ve stavebním řízení. To znamená, že energetický zákon ve své prvé
podmínce - provedení stavebního řízení - nedává stěžovatelce více práv, než má ve stavebním
řízení dle §114 odst. 1 stavebního zákona ve spojení s důvodem svého účastenství. Stěžovatelka
dále nemůže dosáhnout uplatnění svých námitek nad zákonný rozsah daný přímým dotčením
na právech ani z hlediska druhé podmínky energetického zákona, jíž je souhlas orgánů ochrany
životního prostředí. Ani v intencích otázek životního prostředí není stěžovatelka v pozici
ochránce veřejného zájmu, neboť ten hájí příslušné orgány státní správy. Stěžovatelka není
v kvalifikovaném postavení subjektu, jemuž je ochrana veřejného zájmu za určitých podmínek
založena přímo zákonem, jako je tomu u občanských sdružení chránících přírodu a krajinu.
Ochrana životního prostředí garantovaná jednotlivými zvláštními právními předpisy byla v řízení
zajištěna ve spolupráci s dotčenými správními orgány prostřednictvím souhrnného vyjádření
(stanoviska) Magistrátu města Liberec, odboru životního prostředí, ze dne 30. 4. 2013 z hlediska
ochrany jednotlivých složek životního prostředí, včetně ochrany ovzduší.
[44] Konkrétními kasačními námitkami směřujícími do postupu správních orgánů v rozporu
s ustanoveními energetického zákona, zákona o ochraně ovzduší či stavebního zákona ve vztahu
k absenci předcházejícího územního řízení se proto Nejvyšší správní soud nezabýval. Jak již bylo
výše vysvětleno, stěžovatelka v těchto otázkách nemůže být dotčena na svých hmotných právech,
proto uvedené námitky nemohou být důvodné.
[45] Na základě závěrů shora uvedených lze konstato vat, že krajský soud správně posoudil
otázku přípustnosti námitek stěžovatelky ve stavebním řízení. Námitka nesprávného posouzení
je tak nedůvodná.
V. C) Namítané vady předcházejícího správního řízení
[46] Výše uvedené hodnocení kasačních námitek stěžovatelky ve svém výsledku zakládá
neoprávněnost její další námitky o porušení procesních předpisů a práv, kter á pro ni vyplývají
z §89 odst. 2 správního řádu (právo na odvolací přezkum v souladu s právními předpisy)
a §149 odst. 4 správního řádu (povinnost přezkumu závazných stanovisek nadřízeným správním
orgánem). Krajský soud ve vztahu k namítanému porušení §149 odst. 4 správního řádu správně
dovodil, že nebyla-li stěžovatelka oprávněna hájit veřejné zájmy a nesměřují- li její odvolací
námitky týkající se nezbytnosti přezkumu uvedených stanovisek nadřízeným správním orgánem
k ochraně jejích věcných práv, nestíhala žalovaného povinnost iniciovat přezkumné
řízení uvedených stanovisek. K namítanému porušení základních zásad správního řízení
(§2 a §3 správního řádu), pak lze plně odkázat na bod [29] shora. V něm bylo vysvětleno,
že pouhé odkazy na právní předpis bez uvedení skutkových, na daný případ individualizovaných
výtek, nelze považovat za řádně uplatněné kasační námitky (usnesení rozšířeného senátu
č. j. 4 As 3/2008 - 78). Nejvyšší správní soud proto nebyl povinen zabývat se těmito otázkami.
[47] Stěžovatelka namítala rovněž vadu správního řízení spočívající v nedostatečném
vypořádání splnění podmínky ekonomické nepřijatelnosti zásobování teplem ze SZTE
dle §16 odst. 7 zákona o ochraně ovzduší. Žalovaný se touto námitkou v napadeném rozhodnutí
zabýval a odkázal na závazné stanovisko orgánu ochrany ovzduší. Námitka nedostatečného
vypořádání dané otázky ve správním řízení tak neobstojí.
[48] Ani tato námitka proto není důvodná.
VI. Závěr a náklady řízení
[49] Krajský soud i žalovaný se s námitkami stěžovatelky vypořádali dostatečně.
Přezkoumatelným způsobem odůvodnili, na jakém skutkovém a právním posouzení věci založili
svá rozhodnutí. Zabývali se především přípustným rozsahem námitek, který vyvodili z postavení
stěžovatelky podle konkrétní právní úpravy.
[50] Nejvyšší správní soud ze všech výše uvedených důvodů podle §110 odst. 1 s. ř. s.,
poslední věty, zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou.
[51] O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s. Žalobkyně neměla ve věci úspěch,
a nemá proto právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti. Žalovanému v řízení
o kasační stížnosti žádné náklady nad rámec běžné úřední činnosti nevznikly, proto soud rozhodl,
že se mu náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. listopadu 2014
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu