ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.143.2014:52
sp. zn. 1 As 143/2014 - 52
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudců
JUDr. Filipa Dienstbiera a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce: Povodí Odry, státní
podnik, se sídlem Varenská 49, Ostrava, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí,
se sídlem Vršovická 65, Praha 10, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 30. 5. 2011,
č. j. 581/580/11,37070/ENV, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Městského
soudu v Praze ze dne 22. 9. 2014, č. j. 11 A 249/2011 – 56,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Rozhodnutím ze dne 15. 2. 2011 Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát
Ostrava (dále jen „ČIŽP“), uložila žalobci pokutu ve výši 300.000 Kč dle §88 odst. 2 písm. n)
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny (dále jen „zákon o ochraně přírody
a krajiny“) za správní delikt spočívající ve vykonávání činnosti v ptačí oblasti bez potřebného
souhlasu orgánu ochrany přírody. Správního deliktu se měl žalobce dopustit tím, že ve dnech
15. 10. až 16. 10. 2008 vykácel 212 kusů dřevin v Ptačí oblasti Heřmanský stav – Odra – Poolší,
aniž by k tomuto zásahu byl vydán souhlas příslušného orgánu ochrany přírody dle §45e zákona
o ochraně přírody a krajiny.
[2] Týmž rozhodnutím ČIŽP uložila žalobci také pokutu ve výši 200.000 Kč za správní delikt
dle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny, spočívající v nedovoleném zásahu
do přirozeného vývoje zvláště chráněných druhů živočichů, jehož se žalobce měl dopustit výše
popsaným kácením, kterým zasáhl do biotopu čtyř zvláště chráněných druhů živočichů - morčáka
velkého, ledňáčka říčního, žluvy hajní a strakapouda prostředního, aniž by byla vydána výjimka
dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, čímž došlo k porušení §50 odst. 2 zákona o ochraně
přírody a krajiny.
[3] Žalovaný v záhlaví specifikovaným rozhodnutím potvrdil rozhodnutí ČIŽP a zamítl
odvolání žalobce.
[4] Proti rozhodnutí žalovaného podal žalobce žalobu k Městskému soudu v Praze. Namítal
nenaplnění skutkové podstaty dle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny,
přičemž zdůrazňoval, že každé poškození biotopu zvláště chráněného živočišného druhu nemusí
mít také škodlivý vliv na přirozený vývoj tohoto druhu a v posuzovaném případě nebyl škodlivý
následek v důsledku jednání žalobce správními orgány prokázán. Dále namítal, že nemůže
být odpovědný za poškození životního prostředí, pokud se jej dopustil při zvýšené opatrnosti
a se souhlasem orgánu ochrany přírody. Dle žalobce správní orgány hodnotily důkazy
nepřípustným způsobem, zejména pokud upřednostňovaly znalecký posudek Agentury ochrany
přírody a krajiny (dále jen „AOPK“) před ostatními navrhovanými nebo provedenými důkazy.
Žalobce namítal, že ve vztahu k žádnému ze zvláště chráněných druhů nebylo správními orgány
prokázáno, že by se vyskytoval na břehu, na němž bylo káceno, že by pokácené stromy
představovaly biotop chráněných jedinců, že by kácením bylo do tohoto biotopu zasaženo
a že by tento zásah bylo možno považovat za škodlivý. Rozhodnutí žalovaného označil
za nepřezkoumatelné, protože nestanoví míru nebezpečnosti činu pro společnost a používá
značně zavádějící a neurčité pojmy. Namítal rovněž porušení zásady materiální pravdy. Tvrdil,
že nařízení vlády č. 165/2007 Sb., o vymezení Ptačí oblasti Heřmanský stav – Odra – Poolší
(dále jen „nařízení vlády“) bylo použito retroaktivně. Argumentoval, že ze zákona č. 218/2004 Sb., kterým se mění zákon č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších
předpisů, zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon),
ve znění pozdějších předpisů, a zákon č. 219/2000 Sb., o majetku České republiky a jejím
vystupování v právních vztazích, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon č. 218/2004 Sb.“), plyne, že nebyl povinen opatřit si ke kácení povolení krajského úřadu.
[5] Městský soud neshledal žádnou z žalobních námitek důvodnou a v záhlaví specifikovaným
rozsudkem proto žalobu zamítl. Stran naplnění skutkové podstaty správního deliktu
dle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny se zabýval otázkou, zda jednáním
žalobce došlo ke škodlivému zásahu do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů. Dospěl
k závěru, že zásahem do přirozeného vývoje je i zásah do biotopu těchto živočichů. Namítanou
zvýšenou předběžnou opatrnost i skutečnost, že městský úřad neupozornil stěžovatele na další
povinnosti, označil ve vztahu k vzniku odpovědnosti za správní delikt za irelevantní. Ve vztahu
k hodnocení důkazů pak uvedl, že skutečnost, že znaleckému posudku AOPK přiznal správní
orgán vyšší důkazní hodnotu, sama o sobě neimplikuje nepřípustné hodnocení důkazů.
S materiály navrženými žalobcem se dle soudu správní orgán řádně vypořádal. S ohledem
na dostatečný a srozumitelný rozsah a obsah odůvodnění označil jako nedůvodnou i námitku
nepřezkoumatelnosti. K tvrzenému porušení zásady materiální pravdy konstatoval, že skutkový
stav, o němž nejsou důvodné pochybnosti, byl dle jeho názoru spolehlivě zjištěn. Jako od základu
chybnou pak hodnotil městský soud argumentaci žalobce ve vztahu k zákonu č. 218/2004 Sb.
Přechodná ustanovení obsažená v tomto právním předpisu na posuzovanou věc nikterak
nedopadají a nemají za následek, že by se na žalobce nevztahovala povinnost požádat o vydání
výjimky ze zákazu dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny či povinnost opatřit si k provádění
zásahu do břehů a břehových porostů souhlas krajského úřadu dle §3 odst. 1 písm. g) nařízení
vlády.
II. Obsah kasační stížnosti
[6] Ve včasné kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) namítá, že se krajský soud
dostatečně nevypořádal se skutečností, že nebyla naplněna skutková podstata pro uložení pokuty
dle ustanovení §88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny. Uvedené ustanovení
umožňuje uložit pokutu za zásah do ptačí oblasti bez příslušného povolení. Skutková podstata nebyla
naplněna ani v případě §88 odst. 1 písm. e), neboť dle tohoto ustanovení se uloží pokuta
v případě, že někdo usmrcuje nebo chová ptáky s výjimkou těch, kteří mohou být loveni, nebo
zvláště chráněné živočichy bez povolení, anebo jinak nedovoleně zasahuje do jejich přirozeného
vývoje.
[7] Tuto námitku stěžovatel opírá o skutečnost, že v době zahájení kácení měl potřebné
povolení, jímž bylo závazné stanovisko Městského úřadu v Bohumíně č. j. ŽPS/2007/2115/4/Ja
ze dne 28. 12. 2007. V souvislosti s ním má stěžovatel za to, že městský soud nesprávně posoudil,
že není výsledkem správního řízení. Dle stěžovatele výše uvedené stanovisko je správním
rozhodnutím, protože obsahuje všechny náležitosti: výrok, odůvodnění a poučení. Stěžovatel tedy
měl v době zahájení záměru veškerá zákony požadovaná povolení, a proto domnělý škodlivý
zásah nemohl být nedovolený.
[8] Stěžovatel zdůrazňuje, že v době nabytí účinnosti nařízení vlády žádný záměr nezahajoval,
nýbrž pokračoval v již dříve započatém kácení, k němuž získal veškerá potřebná povolení.
Má za to, že postupoval dle právních předpisů účinných v době zahájení záměru. Míní,
že neprovádění prací v době vegetačního klidu není právně relevantní. Nedošlo k přerušení
provádění záměru, ale pouze k neprovádění samotných prací v důsledku vnějších okolností.
Proto se domnívá, že správní orgány dospěly k nesprávnému závěru, pokud kácení na podzim
roku 2008 hodnotily jako započetí nového záměru. Má v tomto ohledu za to, že na jeho jednání
je nutno pohlížet jako na jeden skutek.
[9] Dle stěžovatele městský soud nesprávně vyhodnotil závažnost jednání jako vysokou.
V případě postihu za jiný správní delikt je dle stěžovatele nutné posuzovat formální porušení
zákona i se zřetelem k vnitřnímu obsahu či dopadu na chráněný objekt (ochranu přírody)
za situace, kdy zákonná povinnost správce toku je rovněž činností, která k ochraně přírody
přispívá. Je toho názoru, že obecný princip trestání, dle něhož jednání není protiprávní, jestliže
jím byl odvrácen závažnější následek bezprostředně hrozícím zájmům rovněž chráněným zákony,
se uplatní i v případě správního trestání, bez absence konkrétní úpravy okolností vylučujících
protiprávnost.
[10] Dále stěžovatel tvrdí, že žádný z dosud rozhodujících orgánů neprokázal, že by jednání
stěžovatele vedlo ke škodlivému následku. Městský soud žalobní námitku označil jako
nedůvodnou, aniž by uvedl, jak k tomuto závěru dospěl. Dle stěžovatele zásah do biotopu nemusí
být vždy škodlivý, může být i prospěšný či neutrální. Protože zvláště chráněné druhy živočichů
nebyly v tomto případě ohroženy na existenci, nedošlo ke škodlivému zásahu. Důkazem je jejich
přetrvávající výskyt na území.
[11] Stěžovatel je toho názoru, že městský soud nesprávně posoudil otázku aplikace
přechodných ustanovení zákona č. 218/2004 Sb., dle nichž se správní řízení zahájená dle zákona
o ochraně přírody a krajiny ve vztahu k novelizovaným částem zákona dokončí dle dosavadního
znění. Toto ustanovení se s ohledem na absenci ustanovení upravujícího otázku dokončení
již prováděných záměrů v nařízení vlády mělo dle stěžovatele použít.
[12] Poslední kasační námitka se vztahuje k §3 dost. 2 nařízení vlády, v němž je vymezen
rozsah činností, pro které není nutný souhlas příslušného orgánu ochrany přírody.
Dle stěžovatele je nedostatkem, že v tomto ustanovení nejsou zapracovány upravené vodní toky,
jež jsou vodními díly ve smyslu §55 odst. 1 písm. b) zákona č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně
některých zákonů (dále jen „vodní zákon“). Uvádí, že účelem nařízení vlády je vymezení ptačí
oblasti se zvýšenou ochranou území. K tomuto napomáhá plněním svých povinností
vyplývajících zejména z §4 odst. 1 zákona č. 305/2000 Sb., o povodích (dále jen „zákon
o povodích“) také stěžovatel - správce toku. K plnění povinnosti uložených vodním zákonem
by proto měl disponovat stejnými oprávněními jako ostatní státní orgány a organizace, po nichž
je vyžadován výkon státní správy a na něž stát přenesl výkon správy svého majetku (upraveného
vodního toku), a to tím spíše, že státní podniky tohoto druhu (Povodí) vznikly dle zákona
o povodích právě k tomuto účelu. Městský soud proto dle stěžovatele měl dbát především
naplnění účelu nařízení vlády a dle stěžovatele neúplný §3 odst. 2 nařízení vlády měl proto
vyložit extenzivně, tedy tak, že by mezi výjimky zahrnul i upravené vodní toky uvedené
v §55 odst. 1 písm. b) vodního zákona.
III. Vyjádření žalovaného ke kasační stížnosti
[13] Žalovaný ve svém vyjádření zdůrazňuje, že trvá na zákonnosti i věcné správnosti svého
rozhodnutí stejně jako prvoinstančního rozhodnutí. Setrvává rovněž na svých závěrech
ve vyjádření k žalobě. Zcela se ztotožňuje s napadeným rozsudkem a neshledává žádný důvod
pro jeho zrušení.
[14] Kasační stížnost žalovaný shledává věcně nedůvodnou a uvádí, že se s řadou
v ní obsažených tvrzení (zejména ve vztahu k nenaplnění skutkové podstaty a k nesprávnému
posouzení přechodného ustanovení zákona č. 218/2004 Sb.) již vypořádal v odůvodnění svého
rozhodnutí o odvolání či ve svém vyjádření k žalobě.
IV. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Kasační stížnost je podle ustanovení §102 a násl. zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“) přípustná a jsou v ní namítány důvody dle ustanovení
§103 odst. 1 písm. a) a b) s. ř. s.
[16] Na základě ustanovení §109 odst. 3 a 4 s. ř. s. je Nejvyšší správní soud při přezkumu
rozhodnutí krajských soudů vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti, ledaže by bylo řízení
před soudem zmatečné, bylo zatíženo vadou, která mohla mít za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé, anebo je-li napadené rozhodnutí nepřezkoumatelné, jakož i v případech,
kdy je rozhodnutí správního orgánu nicotné.
[17] Kasační stížnost není důvodná.
[18] Soud nejprve posuzoval námitkami ve vztahu k správnímu deliktu podle
§88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny (IV. A). Následně se věnoval námitkám
ve vztahu k správnímu deliktu dle §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny
(IV. B). Poté se soud zabýval otázkou existence vad, k nimž by měl přihlédnout nad rámec
námitek stěžovatele (IV. C).
IV.A Námitky ve vztahu k §88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně přírody a krajiny
[19] Stěžovatel namítal nenaplnění skutkové podstaty dle §88 odst. 2 písm. n) zákona o ochraně
přírody a krajiny. Dle tohoto ustanovení orgán ochrany přírody „uloží pokutu až do výše
2.000.000 Kč právnické osobě nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí
protiprávního jednání tím, že vykonává ve zvláště chráněném území, označeném smluvně chráněném území,
evropsky významné lokalitě nebo ptačí oblasti činnost zakázanou nebo vykonává činnost, pro kterou je vyžadován
souhlas orgánu ochrany přírody, bez tohoto souhlasu.“
[20] Podle §3 odst. 1 písm. h) nařízení vlády „jen s předchozím souhlasem orgánu ochrany přírody
lze v ptačí oblasti, mimo současně zastavěné území obcí a zastavitelné plochy obcí, provádět činnosti vykonávané
správci vodních toků při zásazích do břehů a břehových porostů.“ Dle odst. 2 tohoto usnesení souhlas
příslušného orgánu ochrany přírody není třeba k činnosti dle odst. 1 písm. h), „jestliže byly tyto
činnosti oznámeny nejméně 20 dní předem příslušnému orgánu ochrany přírody.“
[21] Stěžovatel má za to, že v době kácení, za něž mu byla ČIŽP udělena pokuta, disponoval
povolením - závazným stanoviskem k zásahu do významného krajinného prvku pro účely
provádění údržby vodního toku Odra, vydaným Městským úřadem Bohumín dne 28. 12. 2007.
[22] K přesvědčení stěžovatele, že závazné stanovisko Městského úřadu Bohumín je správním
rozhodnutím, Nejvyšší správní soud odkazuje na závěry vyslovené rozšířeným senátem
tohoto soudu v rozsudku ze dne 23. 8. 2011, č. j. 2 As 75/2009 - 113, že „institut
závazného stanoviska je tedy možné nalézt jak ve formě (standardního) správního rozhodnutí ve smyslu
§67 [zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu - pozn. Nejvyššího správního soudu],
tak i (v jiné podobě) dle §149 téhož zákona. Přitom podstatným pro rozlišení, v jaké formě má být závazné
stanovisko vydáno, je, zda se v dané věci jedná o rozhodnutí konečné (jediné, finální, apod.), nebo slouží teprve
jako podklad pro vydání takového rozhodnutí.“ V posuzovaném případě orgán ochrany přírody vydával
dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny závazné stanovisko k zásahu do významného
krajinného prvku. Zamýšleným zásahem bylo kácení dřevin při úpravě břehových porostů, které
dle §8 odst. 2 zákona o ochraně přírody podléhá tzv. oznamovacímu režimu, a není pro něj
nutné povolení orgánu ochrany přírody. Lze proto přisvědčit stěžovateli, že závazné stanovisko
dle §4 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny je samostatným rozhodnutím ve smyslu
§67 správního řádu
[23] Platnost ani povaha stanoviska k zásahu do významného krajinného prvku však nebyla
v řízeních před správními orgány zpochybňována. Stěžovateli byla udělena pokuta z důvodu
chybějícího souhlasu dle §3 odst. 1 písm. g) nařízení vlády. Nejvyšší správní soud zdůrazňuje,
že jednotlivé administrativní nástroje ochrany životního prostředí, v konkrétním případě
právními předpisy vyžadovaný souhlas a stanovisko, slouží k ochraně různých institutů, vzájemně
se nepodmiňují a stojí vedle sebe. Správní akt posuzující zásah do významného krajinného prvku
proto nemůže nahradit chybějící souhlas orgánu ochrany přírody ve smyslu §3 odst. 1 písm. h)
nařízení vlády. Tato skutečnost ostatně musí být stěžovateli, jakožto subjektu dlouhodobě
se zabývajícímu nejen problematikou vodoprávní, ale i dalšími oblastmi právní úpravy
souvisejícími se správou povodí, dobře známa.
[24] Nadto Městský úřad v Bohumíně nebyl k vydání souhlasu příslušný.
Dle §77a odst. 4 písm. m) zákona o ochraně přírody a krajiny je k vydání souhlasu
k činnostem v ptačích oblastech dle §45e odst. 2 věcně příslušným orgánem krajský úřad.
[25] Neobstojí ani argument stěžovatele, že kácení bylo započato dříve, než se nařízení vlády
stalo účinným. Přesto, že v době zahájení kácení na jaře 2008 stěžovatel pro kácení souhlas
krajského úřadu nepotřeboval, v mezidobí během období „vegetačního ruchu“ došlo k přijetí
nové právní úpravy - nařízení vlády a kácení ve dnech 15. až 16. 10. 2008 již proto
bylo protiprávní. Ostatně, i kdyby žádné mezidobí nebylo, je nepochybné, že ode dne nabytí
účinnosti nové právní úpravy na činnosti fyzických a právnických osob tato dopadá (alespoň
při absenci přechodných ustanovení) i na činnosti již probíhající. Okamžikem nabytí účinnosti
nařízení vlády tak bylo pro provádění zásahu nezbytné opatřit si souhlas krajského úřadu
k provádění činnosti vykonávané správcem vodního toku při zásazích do břehových porostů
i pro zásah, jehož zahájení spadá do doby před nabytím účinnosti tohoto nařízení.
[26] Námitka stěžovatele, že s ohledem na absenci přechodných ustanovení v nařízení vlády,
která by upravovala již probíhající záměry, se měla podpůrně použít přechodná ustanovení
obsažená v zákoně č. 218/2004 Sb., je nedůvodná. Dle čl. II. bodu 2. zákona č. 218/2004 Sb.
„řízení zahájená přede dnem nabytí účinnosti tohoto zákona se dokončí podle dosavadních právních předpisů.“
Žalovaný zcela případně uvedl, že za „řízení“ je zde považován postup orgánů ochrany přírody,
nikoli výkon určité konkrétní činnosti.
[27] Vzhledem k závěrům o formě vydaného závazného stanoviska nelze souhlasit s dílčím
konstatováním městského soudu, který uvedl, že jeho vydání není výsledkem správního řízení.
To však nic nemění na správnosti jeho závěru, dle něhož je argumentace stěžovatele chybná
a výše citované přechodné ustanovení nemá žádný vliv na povinnost obstarat si potřebný souhlas.
[28] Namítá- li stěžovatel, že §3 odst. 2 nařízení vlády měl být vykládán extenzivně a mezi
výjimky by měly být zahrnuty i upravené vodní toky ve smyslu §55 vodního zákona, je nutno
tuto námitku s ohledem na skutečnost, že nebyla uplatněna v žalobě, ale až v kasační stížnosti,
označit za nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s. I přes závěr o její nepřípustnosti Nejvyšší
správní soud na okraj poznamenává, že s ohledem na postavení stěžovatele, který sám
zdůrazňuje, že je odbornou institucí a uskutečňováním svých povinností pomáhá naplnit účel
nařízení vlády, se jedná o námitku zcela nemístnou.
IV.B Námitky ve vztahu k §88 odst. 1 písm. e) zákona o ochraně přírody a krajiny
[29] Stěžovatel namítal rovněž nenaplnění skutkové podstaty správního deliktu
dle §88 odst. 1 písm. e), dle něhož „orgán ochrany přírody uloží pokutu až do výše 1.000.000 korun
právnické nebo fyzické osobě při výkonu podnikatelské činnosti, která se dopustí protiprávního jednání tím,
že usmrcuje nebo chová ptáky s výjimkou těch, kteří mohou být loveni, nebo zvláště chráněné živočichy
bez povolení, anebo jinak nedovoleně zasahuje do jejich přirozeného vývoje.“
[30] I ve vztahu k tomuto ustanovení stěžovatel argumentoval vydaným závazným stanoviskem
Městského úřadu Bohumín, s ohledem na jehož existenci se nejednalo o nedovolený zásah.
Zde Nejvyšší správní soud odkazuje na své výše uvedené závěry a opětovně zdůrazňuje,
že vydané stanovisko městského úřadu nemůže nahradit absentující výjimku ze zákazu u zvláště
chráněných druhů živočichů dle §56 zákona o ochraně přírody a krajiny, k jejímuž vydání
je dle §77a odst. 5 písm. h) zákona o ochraně přírody a krajiny příslušný krajský úřad. S ohledem
na to, že výjimka ze zákazu u zvláště chráněných živočichů vydána nebyla, jednalo
se o nedovolený zásah.
[31] K tvrzení stěžovatele, že zásah nebyl škodlivý a vzhledem k tomu, že předmětné druhy
živočichů nebyly ohroženy na existenci a v lokalitě se i nadále vyskytují, ke škodlivému zásahu
ani nemohlo dojít, nutno uvést, že pojem škodlivý následek nelze zaměňovat s materiální škodou.
Škodlivý následek tkví v porušení či ohrožení právem chráněného zájmu. V posuzovaném
případě je třeba vycházet z §50 zákona o ochraně přírody a krajiny, který upravuje základní
podmínky ochrany zvláště chráněných živočichů. Dle odstavce 2 tohoto ustanovení „je zakázáno
škodlivě zasahovat do přirozeného vývoje zvláště chráněných živočichů, zejména je chytat, chovat v zajetí, rušit,
zraňovat nebo usmrcovat. Není dovoleno sbírat, ničit, poškozovat či přemisťovat jejich vývojová stádia nebo jimi
užívaná sídla. Je též zakázáno je držet, chovat, dopravovat, prodávat, vyměňovat, nabízet za účelem prodeje nebo
výměny.“
[32] Městský soud zcela správně vyložil, že za činnost vedoucí ke škodlivému zásahu
do přirozeného vývoje lze nepochybně považovat i změnu biotopu zvláště chráněných druhů
živočichů. Své úvahy řádně odůvodnil a nelze proto souhlasit s tvrzením stěžovatele, dle něhož
městský soud žalobní námitku označil za nedůvodnou, aniž by tento závěr odůvodnil.
[33] Poslední kasační námitkou bylo tvrzení, že dle obecného principu trestání není jednání
protiprávní, jestliže jím byl odvracen závažnější následek bezprostředně hrozící zájmům rovněž
chráněným právními předpisy. Jedná se o princip, který se dle stěžovatele uplatní i v případě
absence úpravy okolností vylučujících protiprávnost. Tuto námitku má Nejvyšší správní soud
za nepřípustnou ve smyslu §104 odst. 4 s. ř. s., neboť nebyla uplatněna v žalobě, ale až v kasační
stížnosti. Stěžovatel navíc ani neuvádí, jaké konkrétní bezprostředně hrozící nebezpečí mělo být
jeho zásahem odvraceno.
IV.C K otázce vad, k nimž musí Nejvyšší správní soud přihlédnout z úřední povinnosti
[34] Nad rámec kasačních námitek se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou existence vad,
k nimž by měl přihlédnout ex officio. Kromě zákonných výjimek z dispoziční zásady posuzoval
rovněž výjimky dovozené judikaturou, a to zejména otázku aplikace ústavních principů,
jež Nejvyšší správní soud zohlední i bez námitky.
[35] V posuzovaném případě došlo jednáním stěžovatele ke spáchání jediného skutku.
Správní orgán postupoval správně, pokud dospěl k závěru, že bylo tímto jedním skutkem
naplněno více skutkových podstat správních deliktů chránících rozdílné právní zájmy. Jednalo
se o tzv. jednočinný souběh dvou správních deliktů. Obvinění z těchto deliktů bylo předmětem
jediného řízení, které vyústilo ve vydání prvostupňového rozhodnutí, jímž ČIŽP ovšem uložila
stěžovateli dvěma výroky dvě pokuty. O porušení zásady ne bis in idem zakotvené v čl. 40 odst. 5
Listiny základních práv a svobod či čl. 4 Protokolu č. 7 k Úmluvě o ochraně lidských práv
a základních svobod se v daném případě nejedná. Aplikace těchto ustanovení by byla na místě
pouze tehdy, proběhlo-li by postupně více samostatných řízení, jinými slovy pokud by bylo
o témže skutku vedeno nové řízení, které by pak vyústilo do nového rozhodnutí, ačkoliv
by existovalo předešlé pravomocné rozhodnutí o tomtéž (viz rozsudek velkého senátu ESLP
ve věci Zolotukhin proti Rusku, 10. 2. 2009, stížnost č. 14939/03, §82-84).
[36] Nejvyšší správní soud podotýká, že ČIŽP nepostupovala správně, jestliže za jeden skutek
neuložila jednu (úhrnnou) pokutu a při trestání jednočinného souběhu ve společném řízení
použila kumulativní (sčítací) zásadu a nikoli zásadu absorpční, zakotvenou v §12 odst. 2 zákona
č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Absorpční zásada (při stanovení rozhodné sazby, v níž se ukládá
sankce za více deliktů s různými sazbami, přísnější sankce „pohlcuje“ sankci mírnější) patří mezi
obecné zásady trestání soudního i správního a uplatní se per analogiam i v řízení o jiných správních
deliktech, neboť se tak děje ve prospěch obviněného. Na tom se shoduje jak nauka správního
práva (za všechny např. Prášková, H. in Hendrych, D.: Správní právo obecná část. 8. vyd. Praha:
C. H. Beck, 2012, s. 420) tak i judikatura správních soudů (srov. rozsudek Vrchního soudu
v Praze ze dne 22. 12. 1995, č. j. 6 A 216/93 - 34, či rozsudky Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 12. 2003, č. j. 5 A 98/2001 - 36, ze dne 22. 9. 2005, č. j. 6 As 57/2004 - 54 a ze dne
23. 2. 2006, č. j. 6 As 17/2005 - 51). Použití kumulativní zásady mohlo v daném případě vést
k uložení přísnější sankce, než by tomu bylo v případě správného analogického použití absorpční
zásady. Nejde však o „dvojí trestání“ za týž skutek jako výsledek dvou po sobě jdoucích řízení
o témže, nýbrž nezákonný postup při ukládání sankce v řízení jediném.
[37] S ohledem na dispoziční zásadu, kterou je řízení o kasační stížnosti ovládáno (§109 s. ř. s.),
bylo na stěžovateli, aby nepoužití absorpční zásady namítl. Bez toho nemohl Nejvyšší správní
soud tuto vadu zohlednit. Jak již uvedl v rozsudku ze dne 23. 2. 2011, č. j. 1 As 87/2010 - 108,
„vzhledem k tomu, že stěžovatel v posuzovaném případě námitku nerespektování zásady absorpční v žalobě
ani v kasační stížnosti nevznesl, Nejvyšší správní soud nebyl oprávněn hodnotit (§109 odst. 3 s. ř. s.),
zda nedodržení této zásady v řízení před správními orgány mohlo mít vliv na zákonnost rozhodnutí o uložení
pokuty, nehledě na to, že součet uložených sankcí nepřesáhl zákonnou sazbu pro nejpřísněji postižitelný správní
delikt.“
[38] S ohledem na výše uvedené tedy Nejvyšší správní soud neshledal vady, k nimž by měl
přihlédnout nad rámec námitek stěžovatele.
V. Závěr
[39] Nejvyšší správní soud shledal námitky stěžovatele nedůvodnými. Jelikož v řízení nevyšly
najevo ani žádné vady, k nimž musí kasační soud přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3
s. ř. s.), zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
[40] O náhradě nákladů řízení Nejvyšší správní soud rozhodl podle §60 odst. 1 za použití
§120 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci
neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku
řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nad rámec jeho běžné úřední
činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. února 2015
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu