ECLI:CZ:NSS:2015:1.AS.16.2015:30
sp. zn. 1 As 16/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Lenky Kaniové
a soudců JUDr. Marie Žiškové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobce: J. M., zastoupen
Mgr. Jaroslavem Topolem, advokátem se sídlem Na Zlatnici 301/2, Praha 4, proti žalovanému:
Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117, Ostrava, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 10. 1. 2014, č. j. MSK 174251/2013, v řízení o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 1. 2015, č. j. 20 A 7/2014 - 31,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 6. 1. 2015, č. j. 20 A 7/2014 - 31,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Magistrát města Opavy, odbor dopravy (dále jen „správní orgán I. stupně“) rozhodnutím
ze dne 2. 10. 2013, čj. 14578/2013/DOPR/HrP, uznal žalobce vinným tím, že porušil
§18 odst. 4 zákona č. 361/2000 Sb., o provozu na pozemních komunikacích a o změnách
některých zákonů (zákon o silničním provozu), tedy při řízení motorového vozidla
překročil nejvyšší dovolenou rychlost v obci o méně než 20 km/h, a dopustil se přestupku
dle §125c odst. 1 písm. f) bod 4 tohoto zákona, za což mu správní orgán I. stupně uložil pokutu
ve výši 1.700 Kč.
[2] Žalobce byl zastoupen zmocněncem pro správní řízení Ing. M. J., jehož prostřednictvím
podal proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně odvolání. Zmocněnec zaslal odvolání
žalovanému posledního dne lhůty pro jeho podání, tj. 29. 10. 2013, e-mailem bez zaručeného
elektronického podpisu. Poté, dne 4. 11. 2013, podal písemné doplnění tohoto podání
prostřednictvím třetí osoby na poště v Libanonu. Toto písemné podání obsahující blanketní
odvolání bylo žalovanému doručeno dne 11. 12. 2013. Žalovaný posoudil takový postup při
doručování odvolání jako procesní obstrukci, neboť zmocněnci žalobce nic nebránilo, aby sám
písemně prostřednictvím pošty z České republiky nebo e-mailem s elektronickým podpisem, jímž
disponuje, odvolání doplnil. Doprava poštovní zásilky z České republiky do Libanonu, kde bude
teprve podána k poštovní přepravě adresátovi v České republice, se jeví jako neúměrně složitá a
zdlouhavá, a jejím účelem je zjevně způsobit průtahy v řízení. Podle žalovaného bylo zřejmé, že
zmocněnec žalobce ve správním řízení vykonával zastoupení nikoliv tak, aby byl naplněn jeho
smysl a účel, ale tak, aby co nejvíce ztížil řádné vedení řízení. Takové jednání je v příkrém
rozporu s předpokladem minimální součinnosti, resp. s účelem a smyslem zastoupení, které má
přispívat k usnadnění projednání věci, a proto nemůže požívat právní ochrany. O účelovosti
tohoto postupu a snaze dosáhnout zániku odpovědnosti za přestupek dle žalovaného svědčí
rovněž fakt, že shodný postup uplatnil Ing. M. J. jako zmocněnec v dalších řízeních, jejichž
předmětem bylo obvinění z přestupku.
II. Shrnutí rozsudku krajského soudu
[3] Žalobu proti rozhodnutí žalovaného shledal krajský soud důvodnou, neboť dospěl
k závěru, že odvolání bylo podáno včas. Na tom nemůže dle soudu nic změnit ani skutečnost,
že bylo podáno k poštovní přepravě v Libanonu a správnímu orgánu I. stupně tak bylo doručeno
až 10. 12. 2013. Zákon takový způsob doručení nevylučuje, naopak §40 odst. 1 písm. d) zákona
č. 500/2004 Sb., správního řádu uvádí, že poštovní zásilka může být podána i subjektu (míněno
držiteli poštovní licence), který má obdobné postavení v jiném státě.
[4] Krajský soud nepovažoval za nutné brát v úvahu, že zmocněnec žalobce takovýto způsob
doručování uplatňuje i v jiných správních řízeních. Neztotožnil se tak s žalovaným v tom,
že by se jednalo o zneužití práva. Měl naopak za to, že nepřiznání předmětnému podání
předanému k poštovní přepravě v Libanonu právních účinků předpokládaných §37 odst. 4
správního řádu by bylo odepřením procesního práva žalobce na přezkoumání vydaného
rozhodnutí správního orgánu I. stupně.
III. Kasační stížnost žalovaného
[5] Žalovaný (stěžovatel) podal proti rozsudku krajského soudu kasační stížnost z důvodu
jeho nepřezkoumatelnosti [§103 odst. 1 písm. d) zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu
správního (dále jen „s. ř. s.“)], a nezákonnosti [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.], a navrhl,
aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu zrušil a vrátil věc tomuto soudu
k dalšímu řízení.
[6] Nepřezkoumatelnost napadeného rozsudku podle stěžovatele spočívala v tom, že vlastní
úvahy soudu tvoří necelý jeden odstavec na str. 5 rozsudku, kde soud nic neuvádí ke sporné
otázce, zda je postup žalobce zneužitím práva. Krajský soud nezdůvodnil, proč závěr stěžovatele
o zneužití práva nesdílí. Stěžovatel ani nerozumí jeho konstatování, že zákaz zneužití práva
je pouze výjimkou z pravidla, neboť stěžovatel ve svém rozhodnutí dovodil, že v konkrétním
případě se o takovou výjimku jedná.
[7] Nezákonnost rozsudku spatřoval stěžovatel v nesprávném posouzení právní otázky,
zda odvolání žalobce bylo podáno včas, resp. jestli bylo podání odvolání zneužitím práva.
Zdůraznil, že nijak nezpochybňuje možnost učinit podání na poště v zahraničí.
V tomto konkrétním případě však vzhledem k dalším okolnostem dospěl k závěru, že podání
potvrzení odvolání k poštovní přepravě v Libanonu je cílenou procesní obstrukcí, která jakožto
zdánlivý výkon práva nepožívá právní ochrany. Tomu napovídá skutečnost, že zmocněnec
žalobce se v době podání odvolání prokazatelně nacházel na území České republiky,
komunikoval se správními orgány a disponoval uznávaným elektronickým podpisem.
O tom, že se jednalo o účelové jednání a nikoliv běžnou životní situaci (jako např. podání
odvolání ze zahraničí účastníkem řízení, který se tam nachází na dovolené) svědčí
také skutečnost, že zcela shodný postup tento zmocněnec využil (či spíše zneužil) i v dalších
správních řízeních. Tento postup se sám o sobě vyznačoval takovou nelogičností, že s ohledem
na všechny souvislosti nelze dospět k jinému závěru, než že se jednalo o záměr ztížit postup
správního orgánu v řízení.
IV. Vyjádření žalobce ke kasační stížnosti
[8] Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že se neztotožňuje s namítanou
nepřezkoumatelností napadeného rozsudku, neboť dle jeho názoru není nutné, aby soud
reagoval na každé tvrzení, které stěžovatel uvede ve svém vyjádření.
[9] K samotnému zneužití práva žalobce namítl, že stěžovatel aplikaci tohoto institutu řádně
nezdůvodnil, nepopsal, v čem měl spočívat úmysl žalobce a jakou měrou měl získat výhodu,
ani svá tvrzení neprokázal. Žalobce odkázal na rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne
5. 2. 2015, č. j. 76 A 26/2013 – 48, podle kterého je pro správné použití institutu zákazu zneužití
práva třeba z řádně zjištěného skutkového stavu logicky vyvodit ze skutkových okolností případu
vytvoření uměle vykonstruované situace, která má přinést žalobci užitek a kterou by žalobce jinak
nevytvořil (objektivní test) a vyvodit záměr žalobce výhodu získat (subjektivní test), přitom
je třeba zahrnout do hodnocení (mimoprávní) standardy chování jako je veřejný zájem
a objektivní rozpor s nimi. Stěžovatel však dle žalobce neprokázal, jaký užitek či výhodu
doručením odvolání z Libanonu žalobce získal. Vzhledem k tomu, že se přestupek stal
1. 7. 2013 a písemné odvolání z Libanonu bylo správnímu orgánu doručeno 10. 12. 2013,
měl stěžovatel ve vztahu k promlčecí lhůtě ještě téměř osm měsíců k tomu, aby rozhodl
meritorně. Žalobci by proto taková „obstrukce“ nebyla prospěšná. I v případě, že Nejvyšší
správní soud kasační stížnost zamítne, bude mít stěžovatel ještě déle než čtyři měsíce
k tomu, aby o věci rozhodl.
[10] Žalobce dále odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 5. 2011,
č. j. 7 Afs 4/2011 – 72, který je přiléhavý i pro tento případ. Upozornil, že §40 odst. 1 písm. d)
správního řádu explicitně počítá s tím, že podání může být učiněno u držitele poštovní licence,
anebo osoby, která má obdobné postavení v jiném státě. Jednání žalobce tak bylo plně v souladu
s právním předpisem.
[11] U zmocněnce žalobce pouze jednou došlo k tomu, že dopisy, které měl připraveny
k odeslání, předal kolegovi (zástupce žalobce se sám účastní ústních jednání po celé ČR a sám
nestíhá na poštu dojít), který je však opomenul odeslat před svým odletem do Libanonu.
Následně proto tyto písemnosti odeslal z Libanonu. Jakmile si pak zmocněnec přečetl e-mail
od svého kolegy, podal okamžitě potvrzení odvolání e-mailem se zaručeným elektronickým
podpisem. Neuvědomil si však, že jej podal jeden den po uplynutí lhůty. Podatel se navíc nemohl
domnívat, že by doručení pošty mělo trvat déle, než poštou udávaných sedm dnů. Podle žalobce
nelze běžné životní situace – jako v tomto případě, kdy asistent zmocněnce žalobce, který
má na starost odesílání pošty, odjede na dovolenou, aniž by tuto odeslal – podřazovat pod institut
zneužití práva.
[12] Žalobce tedy navrhl, aby Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl a přiznal žalobci
náhradu nákladů řízení.
V. Doplnění kasační stížnosti
[13] Stěžovatel v doplnění kasační stížnosti poznamenal, že krajský soud rozhodoval celkem
o čtyřech žalobách proti rozhodnutí stěžovatele, v nichž šlo o zcela shodnou otázku.
Pouze v jedné z těchto věcí krajský soud vydal odlišné rozhodnutí – zamítl žalobu žalobce,
přičemž jediný rozdíl spočíval v tom, že žalobce zastupovala právnická osoba, která má povinně
zřízenou datovou schránku. Krajský soud proto dospěl k závěru, že zmocněnci nic nebránilo
podat odvolání prostřednictvím datové schránky, tedy podání z Libanonu se jeví jako zjevná
procesní obstrukce. V ostatních případech zastupovala žalobce fyzická osoba, Ing. M. J., který
sice datovou schránku zřízenu nemá, nicméně v rozhodné době se nacházel v České republice,
kde přebíral písemnosti, mohl proto podat odvolání v České republice s minimálním úsilím
písemně nebo datovou zprávou s uznávaným elektronickým podpisem, kterým v rozhodné době
disponoval a jež v jiných podáních vůči správním orgánům užíval. Stěžovatel
má za to, že i v ostatních třech případech, kdy bylo žalobě vyhověno, tedy i v nyní projednávané
věci, se jedná o zjevnou procesní obstrukci a žaloby měly být rovněž zamítnuty.
[14] Stěžovatel dále poznamenal, že shodný samosoudce krajského soudu posoudil shodné
případy odlišně, ačkoliv k takovému odlišnému rozhodnutí neměl žádný důvod, čímž porušil
zásadu rozhodování v obdobných věcech obdobně.
VI. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[15] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti
a je projednatelná.
[16] Nejprve se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku (viz kap. VI.A níže) a dále se věnoval jeho nezákonnosti spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky opožděnosti odvolání žalobce, resp. posuzoval, zda způsob doručování
tohoto odvolání lze považovat za zneužití práva (viz kap. VI.B).
[17] Kasační stížnost je důvodná.
VI.A Námitka nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku
[18] Nepřezkoumatelnost rozsudku spatřuje stěžovatel v tom, že krajský soud dostatečně
nezdůvodnil, proč nesdílí názor stěžovatele o zneužití práva spočívajícím v podání odvolání
žalobce prostřednictvím jeho zmocněnce na poště v Libanonu.
[19] Obecně se nepřezkoumatelnost rozsudku pro nedostatek důvodů posuzuje zejména
vzhledem k tomu, jak se krajský soud vypořádal s žalobními body, neboť argumentace
žalovaného správního orgánu je obsažena v napadeném rozhodnutí. Za nepřezkoumatelné
pro nedostatek důvodů je pak rozhodnutí považováno tehdy, „[n]ení-li z odůvodnění napadeného
rozsudku krajského soudu zřejmé, proč soud nepovažoval za důvodnou právní argumentaci účastníka řízení
v žalobě a proč žalobní námitky účastníka považuje za liché, mylné nebo vyvrácené“, a to zejména
tehdy „jde-li o právní argumentaci, na níž je postaven základ žaloby“ (viz rozsudek NSS ze dne
14. 7. 2005, č. j. 2 Afs 24/2005 – 44, publ. pod č. 689/2005 Sb. NSS).
[20] Nicméně jedním z projevů rovného postavení účastníků řízení ve smyslu §36 odst. 1
s. ř. s. je právo žalovaného vyjádřit se k obsahu žaloby a přednést soudu svou procesní obranu.
Nepřezkoumatelnost lze tedy shledat také tehdy, pokud se krajský soud ve zrušujícím rozsudku
zcela opomene zabývat zásadní argumentací žalovaného (viz rozsudek NSS ze dne 2. 8. 2012,
č. j. 4 Ans 1/2012 – 61). To sice platí spíše v řízení nalézacím (např. v řízení o žalobě na ochranu
proti nečinnosti, na ochranu před nezákonným zásahem, na zrušení opatření obecné povahy
apod.), v němž správnímu orgánu ještě nebyla poskytnuta možnost se vyjádřit k věci a snést
odpovídající argumentaci, nicméně ani v řízení o žalobě proti správnímu rozhodnutí by se soud
neměl zabývat výlučně žalobními tvrzeními a úplně ignorovat argumentaci žalovaného
(viz Blažek, T., a kol.: Soudní řád správní - online komentář. 3. aktualizace. Praha: C. H. Beck,
2014).
[21] V nyní posuzovaném případě vzal krajský soud uvedenou argumentaci stěžovatele
v úvahu, zabýval se jí však pouze v obecné rovině, neboť ji neshledal důvodnou. Uvedl,
že postup zmocněnce žalobce v jiných řízeních nepovažuje za rozhodný pro posouzení výkonu
práva žalobce v této věci, a zdůraznil, že potvrzení postupu stěžovatele by bylo odepřením
procesního práva žalobce na přezkoumání vydaného rozhodnutí správního orgánu.
Byť je toto vypořádání se s argumentací stěžovatele velmi stručné, lze jej ještě považovat
za dostatečné, neboť je z něj zřejmé, z jakého důvodu krajský soud tvrzení stěžovatele odmítl.
Nejvyšší správní soud proto napadený rozsudek v tomto ohledu nepřezkoumatelným neshledal.
VI.B Námitka nezákonnosti napadeného rozsudku
[22] Dále se Nejvyšší správní soud věnoval tvrzené nezákonnosti napadeného rozsudku
krajského soudu, tedy posuzoval, jestli postup zmocněnce žalobce představoval obstrukční
jednání, na které je třeba nahlížet jako na zneužití práva.
[23] Ze správního spisu Nejvyšší správní soud zjistil následující pro věc relevantní skutečnosti.
Dne 11. 10. 2013 bylo zmocněnci žalobce Ing. M. J. doručeno do vlastních rukou rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Patnáctidenní lhůta pro podání odvolání proti tomuto rozhodnutí (§
83 odst. 1 správního řádu) tedy uplynula dne 29. 10. 2013. V tento den ve 22:42:44 hodin
zmocněnec žalobce doručil správnímu orgánu I. stupně odvolání prostřednictvím e-mailu bez
uznávaného elektronického podpisu. Následně dne 4. 11. 2013 ve 21:52:44 hodin, tedy v poslední
den lhůty pro doplnění odvolání podaného prostřednictvím datové sítě bez použití uznávaného
elektronického podpisu (viz §37 odst. 4 správního řádu), obdržel správní orgán I. stupně e-mail,
rovněž bez uznávaného elektronického podpisu, v němž zmocněnec žalobce uvedl, že potvrzuje
podání odvolání proti rozhodnutí v plném rozsahu. Dne 10. 12. 2013 pak správní orgán I. stupně
obdržel listovní zásilku podanou k poštovní přepravě v Libanonu dne 4. 11. 2013, ve které
zmocněnec žalobce uvedl, že v označené věci potvrzuje podání odvolání proti rozhodnutí, a to
v plném rozsahu.
[24] Ustanovení §37 odst. 4 správního řádu upravuje různé technické způsoby, jakými může
účastník vůči správnímu orgánu učinit podání tak, aby mělo právní účinky. Konkrétně stanovuje,
že „[p]odání je možno učinit písemně nebo ústně do protokolu anebo v elektronické podobě podepsané uznávaným
elektronickým podpisem. Za podmínky, že podání je do 5 dnů potvrzeno, popřípadě doplněno způsobem uvedeným
ve větě první, je možno je učinit pomocí jiných technických prostředků, zejména prostřednictvím dálnopisu, telefaxu
nebo veřejné datové sítě bez použití uznávaného elektronického podpisu“.
[25] Podle §40 odst. 1 písm. d) správního řádu je lhůta k provedení určitého úkonu
zachována, „je-li posledního dne lhůty učiněno podání u věcně a místně příslušného správního orgánu
anebo je-li v tento den podána poštovní zásilka adresovaná tomuto správnímu orgánu, která obsahuje podání,
držiteli poštovní licence nebo zvláštní poštovní licence anebo osobě, která má obdobné postavení v jiném státě“.
[26] Na základě výše zmíněného skutkového děje lze tedy shodně s krajským soudem
konstatovat, že podání odvolání žalobce proti správnímu orgánu I. stupně formálně splnilo
zákonné podmínky stanovené v §37 odst. 4 a §40 odst. 1 písm. d) správního řádu a bylo tedy
z tohoto pohledu podáno včas. Formální soulad postupu zmocněnce se zákonem ostatně
ani stěžovatel nezpochybňuje. Má však za to, že se zmocněnec žalobce opakovaně dopouští
obstrukčního jednání, které nemůže požívat právní ochrany. Domnívá se, že takto podané
odvolání představuje zneužití práva.
[27] Institut zneužití práva, resp. zásada zákazu zneužití práva, nepožívá v českém právním
řádu výslovného zákonného zakotvení. Aplikací tohoto institutu ve správním řízení se Nejvyšší
správní soud zabýval například v rozsudku dne 10. 11. 2005, č. j. 1 Afs 107/2004 - 48,
publ. pod č. 869/2006 Sb. NSS, kde zdůraznil, že „[z]neužitím práva je situace, kdy někdo vykoná
své subjektivní právo k neodůvodněné újmě někoho jiného nebo společnosti; takovéto chování, jímž se dosahuje
výsledku nedovoleného, je jenom zdánlivě dovolené. O chování toliko zdánlivě dovolené jde z toho důvodu,
že objektivní právo nezná chování zároveň dovolené a zároveň nedovolené; vzhledem k tomu, že ze zásady
lex specialis derogat legi generali vyplývá, že zákaz zneužití práva je silnější, než dovolení dané právem,
není takové chování výkonem práva, ale protiprávním jednáním (viz. Knapp, V.: Teorie práva. C. H. Beck,
Praha, 1995, s. 184-185). Výkonu práva, který je vlastně jeho zneužitím, proto soud neposkytne ochranu.“
V tomto rozsudku rovněž konstatoval, že institut zákazu zneužití subjektivních práv představuje
materiální korektiv formálního pojímání práva, prostřednictvím něhož se do právního řádu vnáší
hledisko ekvity (spravedlnosti). Zákon, jenž je ze své povahy obecný, nemůže pojmově
pamatovat na všechny myslitelné životní situace, které mohou za jeho účinnosti nastat.
V důsledku toho se může přihodit, že určité chování formálně vzato – ve skutečnosti ovšem
pouze zdánlivě, odpovídá dikci právního předpisu, avšak je zároveň pociťováno jako zjevně
nespravedlivé, neboť v rozporu s určitými základními hodnotami a s rozumným uspořádáním
společenských vztahů působí společnosti újmu. Takové chování má potom povahu nikoliv
výkonu subjektivního práva, nýbrž jeho (právem reprobovaného) zneužití. Zákaz zneužití práva
však musí být chápán jako výjimka z pravidla.
[28] Zneužití práva v přestupkovém řízení řešil Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne
4. 5. 2011, č. j. 1 As 27/2011 – 81, publ. pod č. 2452/2012 Sb. NSS, ve kterém se zabýval
otázkou, zda volba zástupce z Kuvajtu pro řízení o přestupku může představovat zneužití práva
na zastoupení. Uvedl zde, že [j]ednání směřující ke zneužití práva musí být dostatečně prokázáno.
V takovém případě pak rozhodující subjekt nemusí poskytnout právnímu jednání účastníka řízení ochranu
- nepřizná mu účinky. […] Vždy však bude nezbytné vycházet z individuálních okolností každého jednotlivého
případu.“
[29] V usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 27. 5. 2010,
č. j. 1 As 70/2008 – 74, publ. pod č. 2099/2010 Sb. NSS, bylo uvedeno, že „[z]ákaz zneužití práva
je pravidlo českého vnitrostátního práva, včetně práva veřejného, které vyplývá z povahy České republiky
jako materiálního právního státu založeného na určitých vůdčích hodnotách, k nimž vedle úcty ke svobodě
jednotlivce a ochraně lidské důstojnosti patří mimo jiné i úcta k harmonickému sociálnímu řádu tvořenému právem
a odepření ochrany jednání, které práva vědomě a záměrně využívá v rozporu s jeho smyslem a účelem. […]
[Z]ákaz zneužití práva je v jistém smyslu ultima ratio, a proto musí být uplatňován nanejvýš restriktivně
a za pečlivého poměření s jinými obdobně důležitými principy vlastními právnímu řádu, zejména principem právní
jistoty, s nímž se - zcela logicky - nejvíce střetává“.
[30] Zároveň je třeba zdůraznit, že zákon v případě projednání přestupku stanoví
nepřekročitelný časový limit směřující vůči státu, který v takto určené lhůtě musí být správními
orgány k tomu povolanými připraven spravedlnost vykonat (podle §20 odst. 1 zákona
o přestupcích „přestupek nelze projednat, uplynul-li od jeho spáchání jeden rok). Přestože tato objektivní
lhůta směřuje především vůči státu jako ochrana obviněného, váže nejen stát samotný,
ale vztahuje se svým způsobem i na postavení obviněného v řízení, a to v tom smyslu,
že nepokrývá takové překážky, na které stát v průběhu řízení nemá vliv. Jestliže překážky bránící
státu navzdory realizované snaze věc ve stanovené lhůtě pravomocně skončit, jsou v extrémním
rozporu s účelem řízení o přestupku (§1 zákona o přestupcích), svou podstatou porušují
nejen zákon, ale současně též i podmínky spravedlivého procesu (stanoveného postupu),
jak tyto vyplývají z ústavního pořádku. Sem spadají např. jednání nesoucí zřetelné snahy procesní
obstrukce, ale i takové, které - ačkoli takové znaky postrádají - sledují již mimoprocesní cíle
(viz výše citované usnesení rozšířeného senátu NSS č. j. 1 As 70/2008 – 74).
[31] Lze tedy shrnout, že institut zneužití práva je možné použít pouze ve zcela výjimečných
situacích a jednání ke zneužití práva směřující musí být v konkrétním případě dostatečně
prokázáno. Nejvyšší správní soud se proto zabýval tím, zda se v nyní posuzovaném případě jedná
o onu výjimečnou situaci, na kterou lze aplikovat zákaz zneužití práva, a zda správní orgán
(stěžovatel) dostatečným způsobem toto jednání prokázal.
[32] S krajským soudem se lze samozřejmě ztotožnit v tom, že samo podání listovní zásilky
na poště v cizině bez dalšího nepředstavuje zneužití práva. Taková situace může zcela běžně
nastat a zákon ostatně s takovými případy počítá. Krajský soud však dospěl k nesprávnému
závěru, že v souzené věci nebylo namístě zohlednit postup zmocněnce v jiných řízeních.
Právě širší kontext jednání zmocněnce žalobce totiž může prokázat případné obstrukční
či zneužívající jednání a odlišit tak náhodné podání písemnosti k poštovní přepravě v cizině
od cílené procesní strategie.
[33] Stěžovatel proto v napadeném rozhodnutí postupoval správně, pokud poukazoval
na shodné procesní postupy téhož zmocněnce v různých správních řízeních, které dle jeho
názoru prokazují, že se zmocněnec žalobce dopustil i v tomto případě obstrukčního jednání,
jemuž nenáleží právní ochrana. Zohlednění procesní aktivity zmocněnce i v jiných správních
řízeních je též nezbytné pro posouzení věrohodnosti tvrzení žalobce, který vysvětluje příčinu
doručování listovních zásilek z Libanonu tím, že zmocněnec Ing. J. vzhledem k zastupování
velkého počtu účastníků po celé republice nestíhá docházet na poštu a proto využívá pomoci
asistenta, který má na starosti odesílání pošty. Asistent dle žalobce ovšem tentokrát „dávku“
pošty zapomněl odeslat před svým odjezdem na dovolenou, a proto zásilky podal až na poště
v Libanonu.
[34] Kasační soud vzal v potaz, že podání doplnění odvolání na poště v Libanonu učinil
zmocněnec žalobce prostřednictvím třetí osoby ve více případech. Jen pokud se jedná
o stěžovatele, proběhla před ním minimálně další dvě přestupková řízení, ve kterých Ing. J.
vystupoval jako zmocněnec účastníků (jeho postup v těchto řízeních je nyní předmětem
kasačních stížností vedených u Nejvyššího správního soudu pod sp. zn. 9 As 34/2015
a sp. zn. 2 As 47/2015). Zdejšímu soudu je dále z úřední činnosti známo, že Ing. J. vystupoval
jako zmocněnec i v přestupkovém řízení vedeném před Krajským úřadem kraje Vysočina,
v němž taktéž došlo k obdobnému postupu při podávání odvolání (věc byla projednávána
u NSS pod sp. zn. 1 As 137/2014). Společným rysem zmíněných případů je, že vždy
byla odvolání podána v poslední den patnáctidenní lhůty (§83 odst. 1 správního řádu) prostým
e-mailem bez uznávaného elektronického podpisu. Je přitom zjevné, že tímto podpisem Ing. J.
disponuje, neboť některá podání odvolání e-mailem s uznávaným elektronickým podpisem
potvrdil. Vždy se tak ovšem stalo po uplynutí pětidenní lhůty ve smyslu §37 odst. 4 správního
řádu. Pouze v nyní posuzovaném případě bylo odvolání zaslané prostým e-mailem potvrzeno
opět e-mailem bez uznávaného elektronického podpisu. Elektronická podání byla následně ve
všech případech doplněna písemným originálem podaným k poštovní přepravě v Libanonu
v listopadu roku 2013 tak, aby byla splněna zákonná pětidenní lhůta. V nyní posuzovaném
případě byla zásilka podána na poštu v Libanonu dne 4. 11. 2013, ve dvou případech dne
10. 11. 2013 (ve věcech vedených následně u NSS pod sp. zn. 9 As 34/2015 a pod sp. zn.
1 As 137/2014) a v dalším případě dne 6. 11. 2013 (ve věci vedené u NSS pod sp. zn.
2 As 47/2015).
[35] Vzhledem k výše uvedenému vystává v postupu Ing. M. J. jako zmocněnce různých
pachatelů přestupku několik nelogičností, které nasvědčují tomu, že jeho jednání
bylo ve skutečnosti účelové a úmyslně obstrukční.
[36] Soud za prvé nepovažuje za logické, že Ing. J., který (jak žalobce sám uvádí)
je zaneprázdněn zastupováním účastníků v různých přestupkových řízeních, doručuje svá podání
prostřednictvím poskytovatele poštovních služeb, i když by pro něj bylo mnohem úspornější
a snadnější činit úkony vůči správnímu orgánu prostřednictvím veřejné datové sítě za použití
uznávaného elektronického podpisu, jímž zjevně disponuje. Naopak již jeho samotná praxe,
kdy nejprve zašle správnímu orgánu blanketní podání e-mailem, jež následně potvrzuje písemným
podáním na poště (a nikoliv jednodušeji e-mailem s uznávaným elektronickým podpisem),
se jeví jako zbytečně zdlouhavá. Stejně tak tvrzení o střídavé nefunkčnosti jeho uznávaného
elektronického podpisu považuje Nejvyšší správní soud shodně se stěžovatelem spíše za účelové.
[37] Nepravděpodobně dále vyznívá tvrzení, že asistent zmocněnce žalobce zapomněl vyřídit
poštu před svým odjezdem na dovolenou, a proto odcestoval do vzdálené země i s celou
„dávkou“ písemných zásilek. Pokud by asistent nestíhal před odjezdem na dovolenou poštu
vyřídit, pravděpodobně by ji za běžných okolností (i vzhledem k jejímu předpokládanému
objemu, neboť jak uvedl žalobce, jednalo se o celou „dávku“) buď nechal k vyřízení někomu
jinému v České republice, nebo by zásilky odeslal již na letišti, ze kterého odlétal (sám žalobce
ostatně uvádí, že pošta se obvykle nachází na všech mezinárodních letištích). I kdyby
však skutečně asistent zmocněnce omylem přivezl dávku zásilek s sebou na dovolenou,
lze předpokládat, že by je odeslal všechny v jeden okamžik a vyřídil tak všechny zásilky společně.
Skutečnost, že byly písemnosti odesílány v různé dny, naopak svědčí o tom, že byly předem
připraveny tak, aby byly postupně podávány zpravidla ke konci pětidenních lhůt pro doplnění
podání odvolání zaslaných správnímu orgánu prostým e-mailem.
[38] Dále si lze všimnout, že asistent zmocněnce se nacházel na tvrzené dovolené v Libanonu
nejpozději od 4. 11. 2013, kdy podal na tamní poštu písemné potvrzení odvolání. Pak je ovšem
třeba poukázat na další nesrovnalost postupu asistenta zmocněnce spočívající v tom, že zásilky
podané na libanonské poště dne 10. 11. 2013 (jak tomu bylo ve věcech ve věcech vedených
u NSS pod sp. zn. 9 As 34/2015 a pod sp. zn. 1 As 137/2014) musely potvrzovat podání zaslané
správnímu orgánu prostým e-mailem nejdříve dne 5. 11. 2013 (tj. pět dnů před jejich doplněním
písemnou formou), tedy až v době, kdy se již asistent prokazatelně musel nacházet na území
Libanonu. Tento postup zmocněnce žalobce, který by předal svému asistentovi písemnou zásilku
k doplnění odvolání dříve, než sám zaslal toto odvolání prostým e-mailem správnímu orgánu,
jen potvrzuje vnitřní rozpornost žalobcem tvrzené verze událostí.
[39] Jakkoliv tedy lze souhlasit s tvrzením žalobce, že „život nám přináší různé situace“, situaci
v nyní projednávaném případě, kdy asistent zmocněnce žalobce pověřený vyřizováním pošty
údajně omylem odcestoval i s „dávkou“ pošty na dovolenou do Libanonu, považuje soud
za uměle vykonstruovanou a tvrzením žalobce proto neuvěřil. Postup žalobce nevedl k realizaci
jeho práva na spravedlivý proces, jehož se dovolává, nýbrž k úmyslnému protahování řízení
a oddalování konečného rozhodnutí ve věci.
[40] Nejvyšší správní soud tedy dospěl k závěru, že byť procesní postup zmocněnce v daném
případě nevedl ke konkrétnímu užitku či výhodě pro žalobce, neboť díky němu nedošlo
k marnému uplynutí prekluzivní lhůty pro projednání přestupku, i tak se jednalo o procesní
obstrukce, jež znemožnily zákonem předvídaný plynulý postup stěžovatele v řízení. Správní
orgány zde navíc nedisponovaly žádnými procesními prostředky, kterými by mohly na obstrukční
jednání zmocněnce žalobce účinně reagovat. Postupu zmocněnce žalobce proto mohly čelit
jedině tak, že mu nepřiznaly právní účinky a považovaly ho za zneužití práva.
[41] Na základě výše popsaných skutkových okolností lze konstatovat, že se v posuzovaném
případě jednalo o výjimečnou (tedy nikoliv běžnou) situaci, na kterou je nutno nahlížet jako
na zneužití práva. Stěžovatel proto postupoval správně, pokud takovému postupu nepřiznal
právní účinky a k doplnění odvolání zaslanému z pošty v Libanonu tak nepřihlížel. Stěžovateli
se v přezkoumávaném rozhodnutí podařilo dostatečně prokázat, že jednání zmocněnce
stěžovatele směřuje ke zneužití práva, a to právě poukázáním na shodné procesní taktiky
stěžovatele v ostatních řízeních, které krajský soud chybně opomněl zohlednit.
[42] Co se týče odkazu žalobce na rozsudek Krajského soudu v Ostravě, pobočky v Olomouci
ze dne 5. 2. 2015, č. j. 76 A 26/2013 – 48, je třeba uvést, že v tomto rozsudku se jednalo
o poněkud jinou situaci, a to o posouzení případného zneužití práva na zastoupení. Rozsudek
je navíc v současnosti předmětem řízení o kasační stížnosti. Nicméně jednání žalobce naplňuje
i podmínky testu definovaného v odkazovaném rozsudku. Ze skutkových okolností případu
lze totiž jednoznačně vyvodit vytvoření uměle vykonstruované situace, jež měla účastníkovi řízení
přinést užitek a kterou by jinak nevytvořil, tj. umělé prodloužení správního řízení (objektivní test)
a též konstatovat záměr žalobce výhodu získat (subjektivní test), neboť jiný účel jeho jednání,
nežli vytváření průtahů, si nelze racionálně představit.
[43] Soud nesouhlasí ani s tím, že by byl závěr stěžovatele v rozporu s rozsudkem Nejvyššího
správního soudu č. j. 7 Afs 4/2011 – 72, ze kterého vyplývá, že pokud účastník řízení dodrží
určité zákonem předepsané procesní postupy, nelze jeho jednání považovat za zneužití práva.
Soud v tomto rozsudku hodnotil obstrukční jednání v daňovém řízení a zdůraznil, že správce
daně disponuje řadou procesních nástrojů, kterými může na případné obstrukční jednání
daňového subjektu reagovat. Správce daně však ve zmíněném případě na tvrzené obstrukční
postupy daňového subjektu efektivně nereagoval způsobem, který by vedl k pravomocnému
doměření daně před uplynutím prekluzivní lhůty. Tento případ se tak poněkud liší od nyní
posuzované situace, ve které se naopak správní orgán snažil věc bez průtahů vyřešit a neměl
k dispozici žádný nástroj, jak adekvátně na obstrukční jednání zmocněnce žalobce reagovat.
VII. Závěr a náklady řízení o kasační stížnosti
[44] Nejvyšší správní soud s ohledem na výše uvedené shledal stěžovatelovu námitku
nezákonnosti napadeného rozsudku důvodnou, proto jej ve smyslu §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil
a vrátil věc krajskému soudu k dalšímu řízení. Krajský soud je v dalším řízení vázán výše
vysloveným právním názorem Nejvyššího správního soudu (§104 odst. 4 s. ř. s.).
[45] O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí
ve věci (§110 odst. 3 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 18. března 2015
JUDr. Lenka Kaniová
předsedkyně senátu