ECLI:CZ:NSS:2016:1.AS.185.2015:30
sp. zn. 1 As 185/2015 - 30
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Filipa Dienstbiera v právní věci žalobců:
a) Ing. Mgr. L. Š., b) Ing. M. Š., oba zastoupeni Mgr. Michalem Postlem, advokátem se sídlem
Za Tiskárnou 327, Český Krumlov, proti žalovanému: Ministerstvo dopravy –
odbor pozemních komunikací, se sídlem nábřeží Ludvíka Svobody 1222/12, Praha 1,
o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva dopravy – odbor pozemních komunikací a územního
plánu ze dne 13. 7. 2011, č. j. 142/2010-120-STSP/14, za účasti osob zúčastněných na řízení:
I) Z. S., II) L. C., III) Bc. P. S., a IV) Mgr. Z. S., v řízení o kasační stížnosti žalobkyně a) proti
rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2015, č. j. 6 A 293/2011 - 71,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobkyně a) nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Osobám zúčastněným na řízení se nepřiznává náhrada nákladů řízení
o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I. Vymezení věci
[1] Osoby zúčastněné na řízení I), III), a IV) (dále jen žadatelé) podaly dne 1. 8. 2008 žádost
o vydání rozhodnutí, kterým bude určena veřejně přístupná účelová komunikace dle §7 odst. 1
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích (dále jen zákon o pozemních komunikacích).
K žádosti bylo připojeno grafické znázornění, ze kterého vyplynulo, že má být tato komunikace
vedena po pozemcích parcelní číslo X, X, X v katastrálním území H. V odůvodnění žadatelé
uvedli, že o určení účelové komunikace žádají proto, aby jim byl umožněn přístup na jejich
pozemky, neboť tomu žalobci brání.
[2] Krajský úřad Jihočeského kraje vydal dne 29. 7. 2009 usnesení, kterým rozhodl
o tom, že věc zahájenou touto žádostí přebírá z důvodu její složitosti namísto
podřízeného správního orgánu. Dne 16. 11. 2009 bylo krajským úřadem vydáno rozhodnutí
č. j. KUJCK 2779.41/2009/ODSH, jímž bylo určeno, že na pozemcích č. X, X a X se nachází
veřejně přístupná účelová komunikace o šířce 3,5 m. Proti tomuto rozhodnutí brojili žalobci
odvoláním, které žalovaný odmítl a rozhodnutí potvrdil. Žalobci se poté domáhali zrušení tohoto
rozhodnutí žalobou u městského soudu. Ten rozhodnutí skutečně zrušil rozsudkem ze dne
5. 3. 2010, č. j. 11 A 111/2010 - 60 a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení.
[3] Žalovaný poté, vázán právním názorem soudu, vydal v záhlaví specifikované rozhodnutí,
jímž rozhodnutí krajského úřadu zrušil a řízení zastavil. Konstatoval, že není možné označit
komunikaci za veřejně přístupnou a plnící funkci přístupu k pozemkům žadatelů, jestliže fakticky
k těmto pozemkům nedosahuje, protože mezi jejím koncem a pozemkem žadatelů se nachází
pozemek č. X, který nebyl předmětem žádosti a není ani ve vlastnictví žadatelů.
[4] Proti tomuto rozhodnutí žalobci opět brojili žalobou. Nesouhlasili totiž s tím,
že bylo řízení o žádosti zastaveno, aniž by bylo meritorně rozhodnuto. Tím vzniká jisté riziko,
že v budoucnu dojde k opětovnému otevření stejné otázky, protože existence komunikace nebyla
ve výrokové části rozhodnutí ani deklarována, ani popřena.
[5] Městský soud žalobu v záhlaví označeným rozsudkem zamítl. Ohledně aktivní
legitimace žalobců k podání žaloby odkázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu,
č. j. 4 As 50/2004 - 59, a konstatoval, že nejde o bezesporný případ, kde by bylo zřejmé,
že je podán osobou neoprávněnou. Proto je namístě žalobu věcně projednat. Žalobní námitku
neshledal důvodnou, neboť návrh žadatelů na deklaraci účelové komunikace směřoval k tomu,
aby byla předmětná cesta přístupem k jejich pozemkům p. č. X, X a X. Tvrzená komunikace však
k těmto pozemkům vůbec nedosahuje, neboť mezi jejím koncem a pozemkem žadatelů se
nachází pozemek p. č. X, který je ve vlastnictví žalobců. Komunikace tak neplní funkci veřejně
přístupné účelové komunikace ve smyslu §7 zákona o pozemních komunikacích. Žalovaný proto
neměl důvod deklarovat, že se na pozemcích č. X a X nachází účelová komunikace, když se o
účelovou komunikaci nejedná. Žalovaný nepochybil ani tím, že ve výroku neuvedl, že se na
pozemku č. X účelová komunikace nenachází. V řízení podle §142 odst. 1 správního řádu byl
totiž vázán obsahem žádosti a požadavek na deklaraci neexistence komunikace na tomto
pozemku nebyl obsahem žádosti.
II. Kasační stížnost
[6] Žalobkyně a) (dále též stěžovatelka) napadá rozsudek krajského soudu kasační stížností
pro jeho nezákonnost, nepřezkoumatelnost a vady v předcházejícím řízení, tedy z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen s. ř. s.).
[7] Ve věci se jednalo o řízení o žádosti, kterou nepodal nikdo ze žalobců, ale žadatelé.
Ti vymezili předmět řízení svou žádostí, která se týkala pozemků č. X, č. X a č. X. Skutkový závěr
žalovaného byl takový, že na pozemku č. X se žádná účelová komunikace nenachází a ani
nacházet nemůže. Naopak žádný obdobný závěr nebyl učiněn ohledně pozemků X a X a
z prokázaného skutkového stavu vyplývá, že se na těchto pozemcích účelová komunikace
nachází.
[8] Správní orgán prvního stupně vydal meritorní rozhodnutí, které se vypořádalo
s předmětem řízení a podanou žádostí, pouze ve vztahu k pozemku č. X bylo nesprávné a vadné.
Žalovaný tak měl jeho rozhodnutí zrušit a věc mu vrátit k novému projednání s vyslovením
právního názoru týkajícího se posouzení charakteru pozemní komunikace, případně měl toto
rozhodnutí změnit a sám meritorně rozhodnout.
[9] Krajský soud nesprávně interpretuje §142 správního řádu. Pokud byla podána žádost
o vydání deklaratorního rozhodnutí v režimu §142 odst. 1 správního řádu, protože zde existoval
spor o určité právo (nebylo možné vydat osvědčení o existenci určitého právního vztahu
ve smyslu §142 odst. 2 správního řádu), měl žalovaný povinnost rozhodnut meritorně a vyřešit
předmět řízení tím, že vydá deklaratorní rozhodnutí o charakteru komunikace dle §142 odst. 1
správního řádu.
[10] Názor soudu, že žalovaný nemohl rozhodnout o tom, že se na pozemku č. X účelová
komunikace nenachází, neboť tento požadavek nebyl obsahem žádosti navrhovatelů, by vedl
k absurdním závěrům. Výsledek řízení, tedy výrok rozhodnutí, by byl vždy odvislý od toho,
kdo žádost podává, přestože by se týkala totožného předmětu řízení. Aby mohlo být o žádosti
meritorně rozhodnuto, musel by ji podat pouze ten účastník, komu lze rozhodnutím vyhovět,
jinak by bylo řízení zastaveno.
[11] Stěžovatelka je rozsudkem krácena na svých právech, neboť charakter pozemků č. X,
č. X a č. X zůstal sporným, resp. neřešeným. Je jí bráněno ve vstupu a příjezdu na její pozemek
č. X přes zbývající dva pozemky, na kterých se účelová komunikace prokazatelně nachází.
Fakticky je nyní nucena k tomu, aby podala novou žádost a domáhala se deklarace výše
popsaného a prokázaného stavu. Toto řízení by přitom mělo totožný okruh účastníků a totožný
předmět, pouze osoba žadatele by byla odlišná.
III. Posouzení věci Nejvyšším správním soudem
[12] Nejvyšší správní soud při posuzování kasační stížnosti hodnotil, zda jsou splněny
podmínky řízení. Dospěl k závěru, že kasační stížnost má požadované náležitosti, byla podána
včas a osobou oprávněnou, a je tedy projednatelná.
[13] Kasační stížnost není důvodná.
[14] Nejprve se soud zabýval tím, zda byla ve věci vůbec dána žalobní legitimace stěžovatelky
v smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Pouze tehdy mohl městský soud ve věci meritorně rozhodnout.
Stěžovatelka podala žalobu z pozice osoby zúčastněné na správním řízení, která měla
zájem na tom, aby žádosti v části týkající se jejího pozemku vyhověno nebylo a naopak
aby na zbývajících dvou pozemcích byla komunikace v souladu se žádostí deklarována. Řízení
bylo nakonec zastaveno (nedošlo tedy k deklaraci existence účelové komunikace, ani k deklaraci
její neexistence).
[15] Není sporu o tom, že rozhodnutí o zastavení řízení je rozhodnutím ve smyslu legislativní
zkratky v §65 odst. 1 s. ř. s. Druhou podmínkou, tedy otázkou žalobní legitimace ve smyslu
tohoto ustanovení, se soud v minulosti opakovaně zabýval a dospěl k závěru, že „[ž]alobní
legitimace podle tohoto ustanovení musí být dána pro všechny případy, kdy je dotčena právní sféra žalobce, tj. kdy
se jednostranný úkon správního orgánu, vztahující se ke konkrétní věci a konkrétním adresátům, závazně
a autoritativně dotýká jejich právní sféry. Nejde tedy o to, zda úkon správního orgánu založil, změnil, zrušil
či závazně určil práva a povinnosti žalobce, nýbrž o to, zda se – podle tvrzení žalobce v žalobě – negativně projevil
v jeho právní sféře“ (srov. usnesení rozšířeného senátu 23. 3. 2005, č. j. 6 A 25/2002 - 42). V dalším
usnesení ze dne 21. 10. 2008, č. j. 8 As 47/2005 - 86, publ. č. 1764/2009 Sb. NSS, rozšířený
senát vyslovil, že [a]ktivní žalobní legitimace v řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu
(§65 a násl. s. ř. s.) bude dána vždy tehdy, pokud s ohledem na tvrzení žalobce není možné zjevně a jednoznačně
konstatovat, že k zásahu do jeho právní sféry v žádném případě dojít nemohlo.
[16] Procesní legitimace se tedy nezakládá zkrácením na právech, nýbrž tvrzením o tom,
že ke zkrácení na právech došlo. Závěr o tom, zda konkrétní žalobce byl či nebyl zkrácen
na svých právech, je již závěrem o legitimaci věcné, a je tedy určující pro úspěšnost
či neúspěšnost žaloby. Nelze jím ovšem podmiňovat věcné projednání žaloby,
resp. její přípustnost či nepřípustnost (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
14. 2. 2006, č. j. 1 Afs 40/2005 - 62). Stěžovatelka byla účastníkem řízení před správním orgánem
jakožto vlastník jednoho z pozemků, na nichž se měla účelová komunikace nacházet a měla
zároveň zájem na určitém výsledku správního řízení (aby účelová komunikace v úseku na jejím
pozemku deklarována nebyla). Tím, že řízení dopadlo jinak (zastavením), mohlo dojít k zásahu
do práv ve vztahu k jejímu pozemku (č. X) ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s. Městský soud tedy
postupoval správně, pokud žalobu projednal věcně.
[17] Dále se Nejvyšší správní soud zabýval namítanou nepřezkoumatelností napadeného
rozsudku, ke které je povinen případně přihlédnout i z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.).
Stěžovatelka důvody nepřezkoumatelnosti ve své kasační stížnosti nespecifikovala a Nejvyšší
správní soud po přezkumu rozsudku městského soudu jeho nepřezkoumatelnost neshledal.
[18] Podstatou pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti je otázka, zda žalovaný postupoval
správně, pokud rozhodnutí krajského úřadu zrušil a řízení zastavil, nebo zda měl věc vrátit
k novému rozhodnutí, případně sám meritorně rozhodnout
[19] Podle §142 odst. 1 s. ř. platí, že správní orgán deklaratorním rozhodnutím rozhodne o tom,
zda určitý právní vztah vznikl a kdy se tak stalo, zda trvá, nebo zda zanikl a kdy se tak stalo. Podle tohoto
ustanovení se nepostupuje, jestliže správní orgán může o vzniku, trvání nebo zániku určitého právního
vztahu vydat osvědčení anebo jestliže může otázku jeho vzniku, trvání nebo zániku řešit v rámci jiného správního
řízení (§142 odst. 2 s. ř.). Vzhledem k tomu, že otázka existence účelové komunikace
byla spornou, nebylo možné vydat osvědčení dle odst. 2 a správní orgán správně vedl řízení
dle odst. 1 citovaného ustanovení.
[20] Ve věci šlo tedy o deklaratorní řízení, které je řízením zahajovaným výhradně na žádost,
nikoli z moci úřední. Žadatel současně musí v souladu s §142 odst. 1 správního řádu prokázat,
že vydání rozhodnutí je nezbytné pro uplatnění jeho práv (srov. též rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 19. 8. 2013, č. j. 4 As 89/2013 - 21).
[21] Povinnost prokázat při podání žádosti nezbytnost vydání rozhodnutí nelze směšovat
s jedním ze znaků veřejně přístupné účelové komunikace - s tzv. nutnou komunikační potřebou.
Prokázání nezbytnosti vydání rozhodnutí proto neznamená, že např. uživatel sporné cesty,
který se domáhá vydání rozhodnutí, by již v okamžiku podání žádosti musel správnímu orgánu
prokázat, že sporná cesta je jedinou cestou, která vede k jeho nemovitostem. Musí pouze
rozumně vysvětlit, proč je deklarace existence komunikace pro něj nutná. Tím jeho žádost splní
zákonný požadavek, řízení bude zahájeno a další dokazování se povede až v rámci něj. Vydání
rozhodnutí, kterým se potvrzuje nebo naopak popírá existence účelové komunikace, je nezbytné
jak pro vlastníka pozemku, tak pro ty uživatele sporné cesty, kteří tvrdí, že tato cesta je pro
ně z nějakého důvodu nepostradatelná. Deklaratorní řízení nemůže být naopak vedeno
na základě podání osoby, která zjevně spornou cestu k ničemu podstatnému nepotřebuje
(chodí tudy např. na procházku se psem nebo jen na návštěvu). (Srov. Černínová, M., Černín, K.
Zákon o pozemních komunikacích. Komentář. Praha: Wolters Kluwer. 2015 - komentář k §2, bod 10).
[22] Žalovaný řízení zastavil, neboť zjistil, že vzhledem k okolnostem případu není splněna
základní podmínka pro vydání deklaratorního rozhodnutí o účelové komunikaci – navrhovatelé
neprokázali, že je vymezení účelové komunikace nezbytné pro uplatnění jejich práv. Svou žádost
odůvodňovali potřebou umožnění přístupu k jejich pozemkům. Pozemky, které však ve své
žádosti označili a na nichž se deklarování komunikace domáhali, nesousedí s pozemky v jejich
vlastnictví, které chtějí zpřístupnit. Úsek nacházející se mezi těmito pozemky je rovněž
ve vlastnictví žalobců a přitom není zřejmé, že by se na něm účelová komunikace nacházela nebo
že by mohla být bez dalšího deklarována.
[23] Městský soud tento postup žalovaného aproboval s konstatováním, že žalovaný
nepochybil, pokud ve výroku rozhodnutí neuvedl, že na pozemku p. č. X se účelová komunikace
nenachází. Výrok dle soudu nemůže takto znít, neboť bylo ve věci rozhodováno o žádosti, jejímž
obsahem byl správní orgán vázán, a proto mohl případně rozhodnout jedině v souladu se žádostí
tak, že se na pozemku komunikace nachází.
[24] Tento právní názor soudu je nesprávný (byť tato nesprávnost nemá vliv na zákonnost
jeho rozsudku). Správní orgán by měl v případě, že dospěje k závěru, že cesta, o níž rozhoduje,
není pozemní komunikací, takto formulovat i výrok svého rozhodnutí (příp. vyslovit,
že se žádosti nevyhovuje (srov. výše citovaný Komentář k §2 zákona o pozemních
komunikacích, bod 20).
[25] V nyní projednávané věci nicméně žalovaný zjistil, že vůbec nebyl splněn předpoklad
pro zahájení řízení dle §142 odst. 1 s. ř., neboť se žadatelům nepodařilo prokázat nezbytnost
vydání rozhodnutí. Žádost byla tedy zjevně nepřípustná a zastavení řízení bylo namístě
[§66 odst. 1 písm. b) správního řádu]. Městský soud nepochybil, jestliže takový postup schválil
a žalobu jako nedůvodnou zamítl.
IV. Závěr a náklady řízení
[26] Stěžovatelka se svými námitkami neuspěla; jelikož Nejvyšší správní soud neshledal důvod
pro zrušení napadeného rozsudku z úřední povinnosti (§109 odst. 4 s. ř. s.), zamítl kasační
stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
[27] O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle §60 odst. 1 za použití §120 s. ř. s.
Stěžovatelka nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti, neboť ve věci neměla
úspěch. Žalovanému žádné náklady nad rámec jeho běžné úřední činnosti nevznikly.
[28] Osoby zúčastněné na řízení mají dle §60 odst. 5 s. ř. s. právo na náhradu těch nákladů,
které jim vznikly v souvislosti s plněním povinnosti, kterou jim soud uložil. Protože osobám
zúčastněným na řízení soud žádnou takovou povinnost neuložil, náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti jim soud nepřiznal.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. února 2016
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu